CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 avril 2001
sur le recours interjeté par Jean-Jaques RAPIN et Jean-Michel PATTHEY, représentés par Me Philippe Conod, avocat à Lausanne
contre
la décision du 15 novembre 1999 de la Municipalité de St-Saphorin-sur-Morges, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, ordonnant la suppression de couverts et subordonnant l'octroi de permis d'habiter à l'exécution des travaux de remise en état.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Rolf Ernst et M. Pierre Richard, assesseurs. Greffière : Mme Franca Coppe
Vu les faits suivants:
A. Jean-Jacques Rapin et Jean-Michel Patthey ont déposé le 20 mars 1998 une demande de permis de construire une villa à deux appartements sur un lot à détacher de la parcelle 312, qui était la propriété de Philippe et Charles De Mestral. La surface du lot s'élevait à 1310 m². Le projet comprenait au rez-de-chaussée un hall d'entrée donnant accès aux deux logements et à une buanderie avec un escalier conduisant à un sous-sol commun comprenant des locaux techniques, des caves et un abri de protection civile. Au rez-de-chaussée, chacun des logements comprenait un séjour, une cuisine, une chambre ainsi qu'un groupe sanitaire. Un escalier prévu dans le séjour donnait accès au niveau supérieur aménagé dans la toiture. La cuisine de chaque logement permettait d'accéder à une terrasse aménagée avec une pergola. Le plan des façades mis à l'enquête (plans 02) fait apparaître la pergola avec une structure en bois ouverte, sur laquelle des plantes grimpantes sont dessinées.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 7 au 26 avril 1998 et le permis de construire a été délivré par la Municipalité de St-Saphorin-sur-Morges (ci-après : la municipalité) le 3 juin 1998.
B. Le bureau Masotti Associés SA a déposé le 4 octobre 1999 auprès de la municipalité un rapport de contrôle sur la conformité des travaux au permis de construire, en vue de la décision municipale sur le permis d'habiter. Ce rapport a été établi à la suite d'une visite sur place effectuée le 27 septembre 1999. Il relève que les pergolas attenantes aux façades est, sud et ouest apparaissaient sur les plans d'enquête comme des éléments ouverts permettant la croissance d'une végétation grimpante. Mais la structure en bois de la pergola avait été couverte par un lambrissage, un lattage avec sous-lattage ainsi que des tuiles en béton de même nature que celles de la toiture de la villa. Ces espaces devaient être considérés comme des terrasses couvertes et compter dans le calcul de la surface bâtie. Or, la surface bâtie de la villa épuisait déjà la limite disponible. Le rapport fait état d'une séance qui avait réuni le 26 août 1999 l'architecte auteur des plans de la demande de permis de construire et la municipalité. Au cours de cette séance, l'architecte avait confirmé à la municipalité que le projet ne comportait que des éléments légers de pergola et qu'aucune couverture de ces éléments n'était prévue; il avait encore précisé qu'il était conscient qu'une couverture des pergolas pouvait rendre la construction non réglementaire. Le rapport précise encore que lors du contrôle effectué sur place le 27 septembre 1999, Jean-Jacques Rapin a indiqué que s'il avait admis que les garages couverts qu'il n'a pu réaliser devait effectivement compter dans la surface bâtie, il contestait que les couverts puisent également compter dans la surface bâtie en se référant à des discussions qu'il avait eues avec le géomètre et l'architecte.
En date du 6 octobre 1999, la municipalité avisait Jean-Jacques Rapin et Jean-Michel Patthey qu'elle avait pris connaissance du rapport du bureau Masotti Associés SA. Elle ne pouvait délivrer le permis d'habiter en raison des problèmes posés par la non conformité des couverts, qui ne correspondaient pas aux plans déposés à l'enquête publique; elle réservait le temps nécessaire pour réunir les différents documents indispensables à la décision finale.
C. Par décision du 15 novembre 1999, la municipalité a imparti à Jean-Jacques Rapin et Jean-Michel Patthey un délai à fin février 2000 pour supprimer les couverts non réglementaires en précisant que le permis d'habiter ne serait délivré qu'une fois ces travaux exécutés. La décision comporte en outre la menace de faire procéder aux travaux nécessaires par une entreprise de son choix en se réservant la possibilité de requérir l'inscription d'une hypothèque légale pour couvrir ces frais.
D. Jean-Jacques Rapin et Jean-Michel Patthey ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 décembre 1999. Ils concluent à l'admission du recours et à la révocation de la décision municipale du 15 novembre 1999, ainsi qu'à l'octroi du permis d'habiter. Subsidiairement, ils demandent qu'un délai échéant au 1er juillet 2000 leur soit imparti pour régulariser la situation par le biais d'une mise à l'enquête publique complémentaire. Ils soutiennent que les pergolas résultaient expressément des plans mis à l'enquête et que les représentants de la municipalité avaient eu l'occasion de venir sur place à plusieurs reprises pour constater l'avancement des travaux. Ils critiquent également la brièveté du délai imparti pour régulariser la situation.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 7 février 2000 en concluant à son rejet. Elle soutient que les constructeurs avaient décidé de recouvrir les pergolas sans avoir demandé préalablement l'autorisation à la municipalité. Elle admet que si des contrôles de chantier ont été effectués, ses représentants n'avaient pu se rendre compte avant l'achèvement des travaux des modifications réalisées.
E. Le tribunal a tenu une audience à St-Saphorin-sur-Morges le 11 mai 2000 en présence des parties et de leur conseil. Le représentant du bureau Masotti Associés SA, M. Geissbühler a été entendu par le tribunal en qualité de témoin. M. Geissbühler a précisé qu'il est délégué par 25 communes comme préposé pour la prévention des accidents sur les chantiers. Il assure les relations avec la CNA et vérifie la bonne exécution du règlement cantonal de prévention des accidents. En ce qui concerne le chantier, il était intervenu auprès de l'entreprise pour exiger la pose de barres de sécurité sur la toiture. Il précise que le chantier a démarré en 1998. Il a constaté l'existence des couverts dans le courant de l'été 1999. Lors de la séance qui s'est déroulée le 26 août 1999 avec la municipalité et l'architecte, ce dernier avait indiqué qu'il aurait rendu attentif les recourants du caractère non réglementaire des couverts sur les pergolas. M. Geissbühler admet avoir indiqué aux recourants lors de l'inspection du 27 septembre 1999 qu'il ne lui appartenait pas de décider si les couverts devaient compter dans la surface bâtie.
Les recourants ont confirmés que le mandat d'architecte avait été limité à l'établissement du projet en vue de sa mise à l'enquête publique et que la direction des travaux avait été confiée une entreprise d'Yverdon-les-Bains. Les recourants expliquent que les travaux de couverture avaient été réalisés au printemps 1999 et que les villas étaient habitées depuis le 9 mai 1999, sans réaction de la part des autorités communales. Ils ne contestent pas toutefois que les couverts n'étaient pas mentionnés sur les plans mis à l'enquête publique. Mais ils précisent ne pas avoir voulu mettre la municipalité devant le fait accompli dès lors qu'ils avaient fait ces travaux au vu et au su de tout le monde. Ils ne comprennent pas pourquoi M Geissbühler n'avait pas réagi immédiatement en constatant la couverture des pergolas, alors qu'il était intervenu directement pour demander la pose des barres de sécurité sur la toiture. Les recourants précisent que le projet ne comportait pas de garages couverts et qu'ils avaient présenté une demande complémentaire dans ce sens à la municipalité; la demande avait été refusée en raison du problème posé par la surface bâtie. La parcelle avait été cadastrée et la surface définitive de 1310 m² était confirmée. Le conseil des recourants soutient que le couvert ne constitue pas un avant-corps, mais un avant-toit qui ne devrait pas compter dans le calcul de la surface bâtie. Les recourants précisent encore qu'ils ont effectué des démarches pour tenter de trouver du terrain permettant d'augmenter la surface bâtie de la parcelle. Il manquerait environ 270 m².
La section du tribunal a procédé ensuite à une visite des lieux et il a constaté que les pergolas ont été recouvertes avec les mêmes tuiles que la toiture des villas. Les recourants estiment que l'aspect esthétique des couverts serait satisfaisant et ils se plaignent du cumul des aspects restrictifs de la réglementation communale qui les empêchent à la fois de construire un couvert à voiture et des terrasses couvertes. Le conseil des recourants demande encore la suspension de l'instruction du recours jusqu'à droit connu sur une procédure pendante au Tribunal fédéral qui concernerait le même problème de surface bâtie, sans toutefois être en mesure de donner des références précises.
Considérant en droit:
1. Les recourants soutiennent que les couverts devraient être assimilés à des avant-toit qui ne comptent pas dans le calcul de la surface bâtie.
a) L'art. 47 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) prévoyait que les plans et règlements d'affectation peuvent fixer les prescriptions relatives aux zones (lit. a) ainsi qu'aux conditions de construction tels que coefficient d'occupation et d'utilisation du sol, distances aux limites ou entre bâtiments, implantation, contiguïté, dimensions, forme et structure des bâtiments et des toitures (lit. i). Cette disposition a été modifiée le 4 février 1998 pour préciser que les plans et règlements d'affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des zones ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol s'exprimant par un coefficient d'utilisation du sol ou par le coefficient de masse ou par la référence au volume construit ou à la génération du trafic ou par toute autre disposition permettant de la déterminer. Cette nouvelle version de l'art. 47 LATC ne mentionne plus expressément le coefficient d'occupation du sol, mais vraisemblablement par inadvertance. Il ne ressort en effet pas de l'exposé des motifs du Conseil d'Etat (BGC janvier 1998 p. 7216) que la modification légale visait à supprimer la possibilité de réglementer l'urbanisation des zones à bâtir par un indice de coefficient d'occupation du sol. Le coefficient d'occupation du sol qui détermine la proportion de la surface bâtie par rapport à la surface du bien-fonds joue un rôle important en matière d'urbanisme, car il a pour effet de maintenir une proportion d'espaces verts dans le milieu bâti (arrêt TA AC 99/071 du 6 septembre 2000, voir aussi Jean-Luc Marti, Distance, coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 151).
b) La proportion à respecter entre la surface de la parcelle et la surface bâtie est définie par les règlements communaux qui peuvent aussi préciser quels sont les éléments à prendre en considération dans le calcul de la surface bâtie (voir arrêt AC 99/0071 du 6 septembre 2000 consid. 4a). A défaut de dispositions communales réglant cet aspect, la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction (commission de recours) a précisé qu'un élément de construction profond de 4 m accolé en porte-à-faux aux façades d'un bâtiment constitue un avant-corps comptant dans la surface bâtie (RDAF 1986, p. 51; RDAF 1967 p. 337). Il en allait de même pour le prolongement artificiel d'une toiture destiné à couvrir un espace au sol (RDAF 1986 p. 50), pour la surface d'un couvert de 18 m2 adossé d'un côté à un garage et soutenu de l'autre par trois piliers (RDAF 1975 p. 214) ainsi que pour une surface recouverte par un balcon d'une profondeur de 2.10 m sur une longueur de 9.50 m. (RDAF 1988 p. 428) et pour un auvent dépassant les dimensions usuelles (voir Jean-Luc Marti, op. cit. p. 155 et 156 ). Doivent également être pris en considération dans le calcul de la surface bâtie à défaut de règles communales contraires, les courts de tennis et les piscines (RDAF 1980 p. 61), les dépendances (RDAF 1969 p. 288), notamment les garages pour deux voitures ou les garages enterrés attenants au bâtiment d'habitation principal (RDAF 1983 p. 167). Le Tribunal administratif a repris la jurisprudence de la commission de recours en matière de construction et il a confirmé le principe selon lequel, à défaut de règles communales contraires, une prolongation purement artificielle de la toiture, destinée à couvrir des espaces au sol, de même que la création de terrasses couvertes, constituait une augmentation de la surface construite qui entre en ligne de compte dans le calcul de la surface bâtie (voir notamment les arrêts AC 96/0131 du 29 mai 1997, AC 96/0072 du 26 mai 1998 et AC 00/7476 du 30 novembre 1993;).
c) En l'espèce, le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) prévoit que la zone de villas est destinée aux villas et maisons familiales comportant au plus deux appartements. La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1100 m² et la surface bâtie ne peut excéder 1/7 de la surface totale de la parcelle (art. 21 RPE). Le chapitre 13 du règlement communal concernant les règles applicables à toutes les zones ne définit pas de manière détaillée les éléments de construction ou aménagements extérieurs qui comptent dans la surface bâtie. C'est donc la jurisprudence de la commission de recours, reprise par le Tribunal administratif, qui s'applique. Les pergolas autorisées par le permis de construire sont aménagées sur des terrasses en liaison directe avec la cuisine de chacun des logements. En recouvrant ces pergolas avec des éléments de construction identiques à la toiture de la villa, les recourants ont créé des terrasses couvertes dont l'espace est délimité par les poteaux de la structure en bois des pergolas; cet aménagement ne peut plus être assimilé à un espace extérieur non bâti; il s'agit plutôt d'une surface bâtie constituant un prolongement du logement. On est donc en présence de terrasses couvertes qui augmentent la surface utilisable du logement en créant un espace extérieur abrité. De telles surfaces entrent dans le calcul de la surface bâtie à prendre en considération pour déterminer le coefficient d'occupation du sol à défaut de règles communales contraires.
Comme la surface totale de la parcelle des recourants s'élève à 1310 m², le coefficient d'occupation du sol, fixé à 1/7 par l'art. 21 RPE, permet d'occuper ce terrain avec une surface bâtie de 187,14 m². Le formulaire de la demande de permis de construire précise que la surface bâtie projetée s'élève à 187,09 m². Après vérifications, la section du tribunal estime que ce calcul est correct. Or, la surface totale de chacune des terrasses couvertes, qui s'ajoute à la surface bâtie de la villa, s'élève à plus de 30 m² et elle ne peut donc être admise sans entraîner un dépassement du coefficient d'occupation du sol. Les couverts réalisés sans autorisation par les recourants sont donc contraires à l'art. 21 RPE. La réglementation communale ne comporte en outre pas de disposition d'application de l'art. 85 LATC concernant les dérogations et le Tribunal administratif n'a pas connaissance d'une jurisprudence fédérale qui apporterait une solution contraire au mode de calcul de la surface bâtie.
2. Les recourants demandent dans leurs conclusions subsidiaires l'octroi d'un délai pour déposer une demande complémentaire de permis de construire pour les couverts des pergolas.
a) Selon la jurisprudence, la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, lorsque l'ouvrage en question est conforme aux prescriptions matérielles (RDAF 1979 p. 231). Le fait qu'un constructeur ait commencé des travaux avant l'obtention d'un permis de construire est sans pertinence pour juger la conformité des aménagements litigieux à la réglementation applicable (RDAF 1984 p. 86). Cependant, pour déterminer si des travaux réalisés sans enquête publique sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux (arrêt TA AC 00/7415 du 17 février 1992).
b) En l'espèce, l'ouverture d'une nouvelle enquête portant uniquement sur la couverture des pergolas n'apporterait pas d'éléments nouveaux déterminants pour apprécier le caractère non réglementaire des couverts, qui est clairement établi (voir consid. 1 ci dessus).
3. Les recourants soutiennent que les travaux de couverture des pergolas ont été réalisés au su et au vu de tout le monde et aucun représentant de la municipalité n'était intervenu pour les faire stopper ou exiger une remise en état alors que le bureau Masotti était intervenu pour demander la pose de barres de protection sur la toiture (barres à neige). Il convient donc de déterminer si la municipalité est privée de son droit d'exiger le rétablissement de la situation réglementaire en raison de ces circonstances.
a) La loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les construction ne comporte pas de dispositions particulières indiquant les délais à respecter par l'autorité qui ordonne le rétablissement d'une situation réglementaire. A défaut de disposition cantonale réglementant cette question, le Tribunal fédéral a fixé à trente ans le délai de péremption du droit de la collectivité d'exiger la démolition d'un ouvrage ou d'une partie d'ouvrage exécuté sans droit en appliquant par analogie les règles du droit civil relatives à la prescription acquisitive des immeubles (art. 662 CC). Ce délai commence à courir dès la fin de l'exécution de la construction ou de la partie de construction non réglementaire. La jurisprudence réserve toutefois les cas où l'autorité intervient avant l'expiration de ce délai, mais après avoir toléré pendant des années les constructions ou partie de constructions non conformes alors qu'elle les connaissait ou aurait pu les connaître en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121; 105 Ib 265).
b) En l'espèce, les recourants ont prétendu avoir réalisé les travaux de couverture des pergolas dès le mois de mars 1999 et la municipalité n'est intervenue auprès des recourant que par lettre du mois d'octobre de la même année. Le délai de 30 ans fixé par la jurisprudence est donc respecté puisqu'il n'arrive à échéance qu'au mois de mars 2029. En outre, on ne saurait donc considérer que la municipalité a toléré pendant de longues années une situation non réglementaire. Elle est intervenue dès qu'elle a eu connaissance du rapport du bureau Masotti Associés SA confirmant le caractère non réglementaire de la couverture réalisée sur les pergolas. Ainsi, le droit de demander le rétablissement de la situation réglementaire n'est pas prescrit.
4. Les recourants contestent l'ordre de remise en état des lieux en relevant que les terrasses couvertes présenteraient un aspect esthétique satisfaisant; ils estiment aussi que le délai fixé par la commune serait trop court.
a) Le fait que les constructions sont illégales ne signifie pas encore qu'elles doivent être nécessairement démolies. La question doit être examinée en application des principes du droit constitutionnel, dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. Le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance, ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage; encore faut-il que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221, consid. 6). Mais celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle tente de rétablir une situation conforme au droit en dépit des inconvénients qui en résultent pour le constructeur : l'autorité peut en effet, dans l'application du principe de proportionnalité, faire prévaloir des motifs fondamentaux, tels que l'égalité de traitement et le respect de la légalité dans l'application du droit de la construction (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). L'autorité doit cependant examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Et même si ces propositions sont inadéquates, l'autorité reste tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple, au moment d'exécuter sa décision, si le but recherché peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d).
b) En l'espèce, les recourants ont déposé à l'enquête publique des plans qui montraient l'aménagement de pergolas au rez-de-chaussée sans aucune couverture. Le plan des façades mentionne au contraire une végétation grimpante sur la structure en bois des pergolas. Les recourants admettent d'ailleurs qu'aucune couverture n'était prévue au moment de l'enquête publique et l'architecte des recourants aurait indiqué à la municipalité lors de la séance du 26 août 1999 qu'il n'avait pas été prévu de couvrir ces pergolas. Par ailleurs, les recourants ont confié la direction des travaux non pas à l'architecte auteur des plans, comme cela était indiqué sur le formulaire de la demande de permis de construire, mais à une entreprise, qui ne peut assurer la même qualité d'exécution en ce qui concerne notamment le respect de la réglementation communale. Les recourants ont en outre affirmé qu'ils avaient reçu des indications du géomètre et de l'architecte selon lesquelles les couverts ne devaient pas compter dans la surface bâtie. Mais ils n'ont pas sollicité l'accord préalable de la municipalité avant d'exécuter ces travaux et il ne ressort pas du dossier qu'ils aient reçu une promesse formelle de l'autorité municipale sur le caractère réglementaire de la couverture des pergolas. Le seul fait que les représentants de la municipalité ne soient pas intervenus immédiatement pour faire arrêter les travaux de couverture exécutés en mars 1999 ne peut en effet être assimilé à une assurance donnée sur la conformité de ces travaux à la réglementation communale. Les recourants ne peuvent donc se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi.
c) Il convient encore de déterminer si l'ordre d'enlèvement de la couverture sur les pergolas est contraire au principe de la proportionnalité. A cet égard, il convient de relever que la municipalité n'empêche pas les recourants de conserver la structure en bois mais leur impose seulement d'enlever la couverture, posée sans autorisation sur cette structure. En outre, en augmentant la surface bâtie de plus de 30 m², la municipalité a considéré avec raison que la violation de la réglementation communale ne pouvait être qualifiée de peu d'importance. Il s'agit en effet d'un accroissement non négligeable de la surface bâtie. Enfin, les recourants ne soutiennent pas que l'enlèvement de la couverture entraînerait des coûts disproportionnés. Dans ces conditions, l'ordre de rétablissement de la situation réglementaire apparaît conforme au droit et il peut être maintenu. S'agissant des délais d'exécution, il convient de laisser aux recourants la possibilité de négocier l'achat de terrains en zone de villas sur une parcelle contiguë, qui permettrait d'augmenter la surface bâtie admissible sur leur parcelle. Compte tenu de la période des vacances d'été, il convient de fixer ce délai au 30 septembre 2001.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté et la décision attaquée maintenue sous réserve du délai d'exécution reporté au 30 septembre 2001. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 2'500 francs, à charge des recourants solidairement entre eux. La commune, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de St-Saphorin-sur-Morges du 15 novembre 1999 est maintenue sous réserve du délai d'exécution qui est prolongé au 30 septembre 2001.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Jean-Jacques Rapin et Jean-Michel Patthey solidairement entre eux.
IV. Les recourants Jean-Jacques Rapin et Jean-Michel Patthey sont solidairement débiteurs de la Commune de St-Saphorin-sur-Morges d'une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
vz/ft/Lausanne, le 27 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint