CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 février 2000
sur le recours interjeté par Théodora et Maurice DORMOND, représentés par Maître Christine Marti, avocate à Lausanne,
contre
la décision du 3 novembre 1999 de la Municipalité de Buchillon (révocation du permis de construire délivré le 21 avril 1999 concernant la transformation du bâtiment sis sur la parcelle no 38 (ECA 34) à Buchillon).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Maurice et Théodora Dormond sont propriétaires de la parcelle no 38 du cadastre de Buchillon, d'une surface de 348 m², et sise à l'entrée de la localité de Buchillon, en venant de St-Prex, au carrefour de la rue de l'Horloge et de La Molaz. Cette parcelle se trouve en zone du village selon le règlement d'affectation communal des 29 novembre 1988 et 3 décembre 1991, approuvé par le Conseil d'Etat respectivement les 28 mars 1990 et 25 septembre 1992 (ci-après : RAC) et comprend un bâtiment d'habitation de 126 m² sur quatre niveaux, savoir un appartement de deux pièces au rez inférieur, avec entrée indépendante, un appartement similaire au rez supérieur, puis un appartement d'une pièce au premier étage (salon, cuisine et salle de bains) et un appartement de cinq pièces au deuxième étage (trois grandes chambres, deux petites pièces dont l'une est pourvue de l'arrivée de gaz et d'eau et une salle de bain), les époux Dormond occupant les premier et deuxième étages comme un duplex, utilisant toutefois la cage d'escalier principale, ces deux étages ne disposant pas d'un accès intérieur propre.
B. Le 27 novembre 1998, un projet de transformation intérieure du bâtiment a été soumis à la municipalité, ayant pour objet, selon le questionnaire général (non daté) rempli par Mme Monique Pérusset, architecte à 1180 Rolle, diverses transformations intérieures et du mur de clôture, la création d'un auvent et d'un sas d'entrée. Ce questionnaire indique un nombre de logements de 2, respectivement 3, avant et après les transformations. Selon les plans datés du 24 novembre 1998 relatifs à ce questionnaire, les transformations intérieures consistent pour l'essentiel en la suppression des galandages et l'aménagement d'une cuisine au deuxième étage, l'agrandissement de deux fenêtres, l'aménagement des surcombles en une galerie reliée au deuxième étage par un escalier intérieur et la pose de divers velux. Suite au courrier du 17 décembre 1998 de la municipalité au époux Dormond, relevant divers problèmes relatifs notamment au sas d'entrée, ne pouvant pas être accepté, à l'auvent, dont la largeur devrait être réduite, aux ouvertures en toiture, devant être modifiées, le projet a finalement été retiré sans avoir été mis à l'enquête.
C. Un second projet de transformation intérieure du bâtiment et du mur de clôture, avec création d'un auvent et d'un sas d'entrée, a été soumis à la municipalité. Le questionnaire de demande du permis de construire, rempli le 4 février 1999, indique un nombre identique de logements, de 4 au total, aussi bien avant (2 appartements de 1 pièce, 1 appartement de 2 pièces et 1 appartement de 4 pièces) qu'après les transformations projetées (2 appartements de 1 pièces et deux appartements de 2 pièces). A teneur des plans accompagnant le questionnaire, il apparaît que sont prévus, outre les transformations du mur de clôture, la création d'un auvent et d'un sas d'entrée, la suppression des galandages, l'agrandissement de deux fenêtres et la création d'un balcon au deuxième étage, l'aménagement des surcombles en une galerie reliée au deuxième étage par un escalier intérieur et la pose de divers velux, alors que l'installation d'une cuisine au deuxième étage a été abandonnée. Mis à l'enquête du 5 au 25 mars 1999, ce projet n'a suscité aucune opposition et la municipalité a délivré le permis de construire, par décision du 21 avril 1999, à l'exclusion du sas d'entrée, refusé pour des raisons d'esthétique (art. 13 RAC).
D. Par arrêt du 24 septembre 1999 (AC 99/0069), le Tribunal administratif a admis le recours interjeté le 7 mai 1999 par les époux Dormond contre la décision précitée, réformant celle-ci en ce sens que le permis de construire a été étendu au sas d'entrée, le tribunal considérant que le refus d'autoriser celui-ci ne peut être justifié ni par des motifs d'esthétiques (art. 13 RPE et 86 LATC) ni pour des questions de sécurité.
E. Par décision du 3 novembre 1999, la municipalité a révoqué, avec effet immédiat, le permis de construire No 2/1999 délivré le 21 avril 1999, étant donné le flou qui résulte des diverses informations fournies par les époux Dormond, qui ont donné, selon elle, de fausses déclarations pour obtenir le permis de construire. Dans cette décision, la municipalité relève que les époux Dormond ont fait part, lors de la vision locale exécutée par le Tribunal administratif le 14 septembre 1999 (dans le cadre de l'instruction de la cause AC 99/0069), du fait qu'une erreur s'était glissée dans le questionnaire relatif à la demande de permis de construire et qu'il y avait lieu de tenir compte de 3 logements au lieu de 4, avant et après les transformations, fait que la municipalité a vérifié, lors d'une visite effectuée le 21 octobre 1999. La municipalité a ordonné aux époux Dormond de présenter un plan de tous les niveaux, un exemplaire par rapport à la situation actuelle et un exemplaire par rapport à la situation future, précisant que naturellement, si une augmentation des logements devait être constatée (4 par rapport à 3, par exemple), la municipalité exigera la création de deux places de stationnement, sur leur propriété, pour chaque logement supplémentaire, se fondant sur l'art. 66 RAC. Cette décision indique enfin la voie et le délai de recours au Tribunal administratif.
F. Par mémoire de recours du 8 novembre 1999, les époux Dormond se sont pourvus contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, à ce qu'il plaise au Tribunal administratif prononcer que le recours est admis, la décision attaquée étant modifiée en ce sens que le permis de construire no 2/1999 de la Municipalité de la Commune de Buchillon est maintenu, libre cours étant laissés aux travaux faisant l'objet dudit permis. A l'appui de leur pourvoi, les recourants font valoir le fait que le dossier mis à l'enquête du 5 au 25 mars 1999 permet de constater que les travaux n'ont pas pour but de créer un appartement supplémentaire et qu'il n'y a jamais eu de fausses déclarations de leur part ou de leur architecte. De plus, selon eux, le fait de constater que le nombre de logements dans l'immeuble s'élève à trois ou quatre n'a aucune incidence concrète sur les travaux mis à l'enquête, en conséquence de quoi la révocation faisant l'objet de la décision attaquée n'a aucun fondement.
Les recourants ont effectué en temps utile le dépôt de garantie requis à hauteur de 2'500 francs.
G. Dans sa réponse au recours du 10 décembre 1999, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet de celui-ci, la décision municipale étant confirmée, de même que la révocation du permis de construire délivré sous no 2/1999 jusqu'à ce qu'une nouvelle décision ait pu être prise sur la base d'un nouveau dossier présenté par les recourants. Selon la municipalité, il y a actuellement trois appartements et l'augmentation du nombre de logements n'est pas sans incidence, notamment eu égard à l'art. 66 RAC, selon lequel la municipalité fixe le nombre des places privées de stationnement qui doivent être aménagées par les propriétaires, à leurs frais et sur leur terrain, en rapport avec l'importance et la destination des nouvelles constructions, mais au minimum deux places de stationnement ou un garage par logement. Il s'ensuit que si les recourants entendent aménager quatre logements, ils doivent soumettre de nouveaux plans à l'autorité municipale dans le sens indiqué par la décision querellée.
H. Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale, le 25 janvier 2000, en présence des recourants personnellement, assistés de leur conseil, Maître Marti, de Mme Monique Pérusset, architecte et de M. Yvan Salzmann, Conseiller municipal, représentant la municipalité, de même que le conseil de cette dernière, Maître Henny. Entendues dans leurs explications, les parties ont confirmé les moyens développés dans leurs mémoires. Les recourants ont en particulier indiqué qu'il y a trois appartements et non quatre, comme mentionné par erreur dans le questionnaire, le seul but des travaux étant d'agrandir les pièces ou de supprimer des galandages aux premier et deuxième étages, qu'ils continueront d'occuper, et non pas d'augmenter le nombre d'appartements. De son côté, Maître Henny a rappelé que la municipalité souhaite être fixée sur le nombre de logements résultant des travaux projetés, vu les indications peu claires fournies par les recourants, la municipalité étant disposée à s'arranger si ces derniers fournissent une garantie écrite qu'il y aura bel et bien trois logements. Les recourants ont décliné cette proposition, déclarant qu'ils souhaitent conserver la possibilité de diviser le bâtiment en quatre logements, ce qui était le cas lors de l'achat de l'immeuble en 1985, mais ce qui n'est toutefois pas dans leurs intentions à l'heure actuelle. Procédant ensuite à la visite de l'immeuble (exception faite du rez supérieur), le tribunal de céans a constaté que le rez inférieur abrite un appartement de deux pièces, avec entrée indépendante, du côté est de l'immeuble, tandis qu'au premier étage se trouve un appartement d'une pièce et qu'au second se trouve un appartement de 5 chambres, sans cuisine, ces deux étages étant occupés par les recourants.
Le Tribunal a délibéré à l'issue de l'audience.
Considérant en droit:
1. Interjeté dans la forme et le délai prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, le recours est recevable à la forme.
2. a) La municipalité a révoqué avec effet immédiat le permis de construire délivré aux recourants le 21 avril 1999, considérant que les recourants ont donné de fausses déclarations pour obtenir le permis de construire, qu'ils n'ont rectifiées que lors de la vision locale exécutée par le Tribunal administratif le 14 septembre 1999 (dans le cadre de l'instruction de la cause AC 99/0069), en déclarant qu'une erreur s'était glissée dans le questionnaire relatif à la demande de permis de construire et qu'il y avait lieu de tenir compte de 3 logements au lieu de 4, avant et après les transformations. Dans le but d'être fixée sur le nombre de logements et bien que disposée à revoir sa décision si les recourants fournissent une garantie écrite qu'il y aura bel et bien trois logements à l'issue des transformations, la municipalité a révoqué le permis de construire, ordonné aux recourants de présenter un nouveau dossier, précisant que naturellement, si une augmentation des logements devait être constatée (4 par rapport à 3, par exemple), elle exigerait la création de deux places de stationnement, sur leur propriété, pour chaque logement supplémentaire, se fondant sur l'art. 66 RAC, aucune dérogation n'étant admise étant donné qu'il est possible d'aménager ces places sur la parcelle des époux Dormond. Selon les recourants, qui se sont refusés de fournir la garantie écrite demandée par la municipalité, souhaitant conserver la possibilité de constituer ultérieurement leur immeuble en quatre logements, il y a trois appartements et non quatre, comme mentionné par erreur dans le questionnaire, le seul but des travaux étant d'agrandir les pièces ou de supprimer des galandages aux premier et deuxième étages, qu'ils continueront d'occuper, et non pas d'augmenter le nombre d'appartements. En bref, le tribunal relève que le litige ne porte que sur la détermination du nombre de logements et, par voie de conséquence, du nombre de places de stationnement commandées par l'art. 66 RAC. La question se pose de savoir si la révocation pure et simple du permis de construire se justifie en l'espèce ou, dans la négative, si une autre mesure, moins incisive, donc moins contraignante, consistant par exemple en une condition posée à l'autorisation de construire, est susceptible d'atteindre le but d'intérêt public recherché par la municipalité tout en laissant subsister l'autorisation de construire.
b) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas ou qui ne concorde plus avec le droit positif doit pouvoir être modifié. Cependant, la sécurité du droit peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être remis en cause. En l'absence de règle sur la révocation prévue dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit objectif et d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, l'exemple-type étant celui d'une construction, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi, notamment s'agissant de la procédure d'enquête publique qui permet d'élucider d'une manière approfondie les questions de fait et de droit (AC 00/5499 du 30 septembre 1997; AC 95/0159 du 2 mai 1996; AC 93/287 du 1er juillet 1994; P. Moor, Droit administratif, 1991, II p. 222 ss. et références citées). Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans l'une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important ou lorsque les circonstances de fait ou de droit déterminantes se sont modifiées (ATF 115 Ib 152; ATF 109 Ib 252-253, consid. 4) ou alors, au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 276, ATF 119 Ib 155 et les références citées). Lorsque l'administration invoque à l'appui de la révocation d'un acte administratif des motifs tels que l'erreur de fait ou de droit, les circonstances nouvelles ou encore le changement de législation, il faut, d'une part, que ceux-ci apparaissent prépondérants par rapport aux raisons qui s'y opposent, auquel cas la révocation répond à un intérêt public éminent, supérieur à tous les intérêts contraires et, d'autre part, que l'administration agisse dans un délai raisonnable dès le moment où elle en a connaissance (AC 92/0166 du 30 décembre 1993). De plus, appelée à veiller d'office à l'application régulière de la loi, l'administration ne peut révoquer un acte en raison d'une erreur de droit que dans les hypothèses où l'erreur de fait est elle-même un motif de révocation, à savoir lorsque l'acte a été adopté sur la base d'un état de chose qui ne correspond pas à la réalité (A. Grisel, Traité de droit administratif, I, Neuchâtel 1984, p. 435 s.).
c) Un permis de construire peut être assorti d'une condition, qui fait dépendre le début (condition suspensive) ou la fin (condition résolutoire) de ses effets de la survenance d'un événement futur incertain; cette condition peut être potestative, si la survenance de l'événement tient au pouvoir de l'administré, ou casuel, si l'événement est le fait du hasard. Une telle condition est intimement liée au permis de construire lui-même, puisque de sa réalisation dépend l'entrée en force ou l'invalidité de l'autorisation. Elle doit reposer sur une base légale, respecter le principe de la proportionnalité, et présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet (AC 97/0139 du 18 décembre 1998 citant B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 182 et les références citées). Ainsi, selon l'art. 117 LATC, lorsqu'elle impose des modifications de minime importance, la municipalité peut délivrer un permis de construire subordonné à la condition que ces modifications soient apportées au projet. La municipalité ne peut octroyer conditionnellement le permis de construire sur la base de cette disposition que si des modifications d'importance secondaire suffisent à rendre le projet réglementaire (RDAF 1972, p. 68). Si le projet de construction peut aisément être rendu réglementaire par une modifications des plans, la municipalité a l'obligation de délivrer le permis à titre conditionnel (RDAF 1966, p. 133; 1972, p. 418). Cela implique que le projet soit affecté de défauts mineurs dont la correction peut être imposée en termes clairs et précis et n'implique, par rapport au projet initial, que des modifications qui peuvent être dispensées d'enquête au sens de l'art. 111 LATC (AC 96/0262 du 4 juin 1997). Cette hypothèse n'est toutefois pas réalisée lorsqu'il est question d'une place de stationnement qui est, en principe, un ouvrage soumis à autorisation de construire, dès lors qu'elle apporte une modification sensible à l'aspect et surtout à l'utilisation du sol (arrêts AC 97/0231 du 28 avril 1998; AC 95/122 du 27 février 1996; RDAF 1974, 222; 1970, 262).
d) En l'espèce, le permis a été délivré le 21 avril 1999 aux recourants, sans condition, sur la base des informations données par ces derniers. Ce n'est que lors de l'audience du le 14 septembre 1999 (dans le cadre de l'instruction de la cause AC 99/0069), que la municipalité a pris connaissance du nombre exact d'appartements, exigeant dès lors une garantie que ce nombre demeurerait intact. Partant, la révocation du permis de construire ne repose que sur la question de savoir si le nombre d'appartements, actuellement de trois, demeurerait ou non identique après l'exécution des travaux. Le Tribunal relève en premier lieu que selon le permis de construire du 21 avril 1999 et l'arrêt du Tribunal administratif du 24 septembre 1999, les travaux projetés ont été autorisés dans leur intégralité (voir ci-dessus, lettre C. et D.), ceux-ci étant conformes aux prescriptions légales et réglementaires relatives au droit de la construction. Dès lors que les recourants n'ont pas encore fait usage des droits conférés par le permis de construire, mais que la procédure de mise à l'enquête publique a abouti, on ne se trouve de prime abord pas dans l'une des hypothèses où la révocation est admissible, à moins qu'un intérêt public n'apparaisse prépondérant, eu égard à l'erreur de fait sur la base de laquelle le permis de construire a été octroyé, cette erreur ressortant en dernier lieu du questionnaire général de demande du permis de construire du 4 février 1999. Le tribunal observe, en second lieu, - et bien que les recourants aient indiqué, lors de l'audience du 25 janvier 2000, que le nombre de trois appartements demeurerait identique après les travaux de transformation -, que l'on n'est pas certain que la disposition actuelle durera notamment au vu de leur refus de fournir à la municipalité une garantie écrite allant en ce sens (alors-même que celle-ci était disposée à revoir sa décision à cette condition). Ensuite, le même doute sur les intentions des recourants subsiste, si l'on se réfère au premier questionnaire général de demande du permis de construire, non daté, qui mentionnait à tort un nombre d'appartements de 2, respectivement 3, avant et après les transformations, alors qu'à en lire les plans d'architecte y relatifs, - qui ont certes été par la suite retirés -, on peut remarquer que l'aménagement d'une cuisine au deuxième étage était prévu, ce qui laisse raisonnablement supposer, eu égard à l'ensemble des travaux projetés (voir ci-dessus la lettre B.), que l'intention des recourants était bien à l'époque de créer à cet étage un appartement supplémentaire d'une pièce, avec accès à une galerie aménagée dans les surcombles, portant effectivement le nombre total d'appartements à quatre. La même ambiguïté renaît, à la lecture du questionnaire général du 4 février 1999, qui indique un nombre inchangé de 4 appartements avant et après les transformations, alors que la seule modification relevante introduite par les nouveaux plans, par comparaison aux précédents, est que l'aménagement de la cuisine au deuxième étage n'y figure plus. On ne saurait dès lors reprocher à la municipalité d'avoir envisagé l'hypothèse selon laquelle la création d'un quatrième appartement puisse intervenir en deux temps, d'abord par le biais des travaux litigieux, puis par l'aménagement ultérieur de la cuisine au deuxième étage, auquel cas l'immeuble ne respecterait plus les prescriptions de l'art. 66 RAC quant au rapport existant entre le nombre d'appartements et de places de stationnement. De ce point de vue, et pour autant que l'intérêt public à l'application du droit apparaisse prépondérant par rapport à la sécurité juridique, une révocation de l'autorisation de construire fondée sur une erreur de fait pouvait entrer en ligne de compte, faute de garantie que le projet de transformation ne portera pas atteinte à l'art. 66 RAC.
e) Il résulte toutefois de la pesée des intérêts en présence que la mesure incriminée est en l'état disproportionnée, l'intérêt public à une application rigoureuse de l'art. 66 RAC n'apparaissant pas prépondérant, par rapport à l'intérêt des recourants à mettre en oeuvre les travaux conformes au permis de construire à eux octroyé, dans la mesure où ces travaux ne modifient pas le nombre d'appartements. Il s'ensuit que la révocation pure et simple du permis de construire ne se justifie pas en l'espèce, quand bien-même on pourrait induire de l'ensemble des circonstances que les recourants se réserveraient la faculté d'augmenter le nombre d'appartements d'une unité. La seule constatation pertinente à cet égard est que le bâtiment comporte pour l'heure effectivement trois appartements, que les travaux tels qu'autorisés ne modifient pas ce nombre et que le bâtiment respecte ainsi les exigences posées par l'art. 66 RAC. Il découle de ce qui précède que seule une autre mesure propre à prévenir tout risque de violation ultérieure de l'art. 66 RAC tout en préservant l'autorisation de construire apparaîtrait admissible en l'espèce, cette mesure pouvant consister soit à préciser le permis de construire en imposant d'emblée l'aménagement de deux places de stationnement, d'où la nécessité d'une mise à l'enquête publique complémentaire au sens de l'art. 72b RATC, soit à assortir le permis de construire de la condition suspensive potestative que le nombre total des appartements, actuellement de trois, demeure inchangé, à défaut de quoi les recourants s'exposeraient aux mesures prévues par l'art. 105 LATC qui autorise la municipalité, à son défaut le département compétent, à faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
3. a) L'art. 54 al. 2 LJPA permet au tribunal de céans, en cas d'admission du recours, d'annuler ou de réformer la décision attaquée et, s'il y a lieu, de renvoyer l'affaire à l'autorité intimée. Toutefois, en matière de conditions posées à la délivrance d'un permis de construire, la réforme de la décision par le tribunal ne peut intervenir que dans les limites posées par l'art. 117 LATC (AC 96/0126 du 7 novembre 1996). Ces limites étant dépassées en l'espèce (voir ci-dessus, consid. 2 c), le Tribunal administratif ne peut donc qu'annuler purement et simplement la décision attaquée, en laissant à la municipalité le soin de se déterminer sur la nécessité de préciser le permis de construire, comme relevé ci-dessus.
b) Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Toutefois, en raison du comportement peu clair des recourants, qui ont fourni à la municipalité des informations erronées sur le nombre d'appartements existants avant et après les transformations projetées, il y a lieu de considérer qu'ils ont largement contribué à la survenance du présent litige. Pour ce motif, le tribunal de céans considère que l'équité commande de mettre un émolument de justice à la charge des deux parties, dont les dépens seront en outre compensés (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 3 novembre 1999 de la Municipalité de Buchillon révoquant le permis de construire délivré le 21 avril 1999 concernant la transformation du bâtiment sis sur la parcelle no 38 à Buchillon, propriété de Maurice et Théodora Dormond, est annulée, le dossier étant retourné à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de 1250 (mille deux cents cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Buchillon.
IV. Un émolument de 1250 (mille deux cents cinquante) francs est mis à la charge de Maurice et Théodora Dormond, solidairement entre eux.
V. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 7 février 2000
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint