CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 janvier 2000
sur le recours interjeté par Claude et Véronique CHOLLET, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne
contre
la décision du 26 août 1999 de la Municipalité de Denens, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de Haller , président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Renato Morandi , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Pierre-André Sauty est propriétaire, à Denens, de deux parcelles (no 3 et no 218 du registre foncier) sises dans la partie nord-ouest de la localité de Denens, dans un triangle limité au nord-ouest par la route des Cigognes, au nord-est par la route communale traversant la localité, au sud par la rue de la Jalousie. La parcelle 218 est occupée par un très grand rural, utilisé actuellement à des fins commerciales (dépôt). Selon le plan d'extension de la Commune de Denens (approuvé par le Conseil d'Etat le 27 janvier 1988), le quartier est en zone de l'ancien village, régi par un plan spécial soumis aux art. 4 à 11 du règlement (RPE).
B. Les recourants sont propriétaires, de l'autre côté de la route des Cigognes, dans une partie du territoire communal sise en zone de villas, d'une maison d'habitation éloignée d'une trentaine de mètres de la parcelle 218.
C. Du 4 au 23 mai 1999, Pierre-André Sauty a mis à l'enquête publique, sur les parcelles nos 3 et 218, un projet de transformation de son bâtiment, comportant la création d'un café-restaurant, de deux appartements, d'un mur de grimpe, d'un local dépôt ainsi que de places de parc. Ce projet a fait l'objet de différentes oppositions, dont celles des recourants, datées du 20 mai 1999. Ces oppositions ont été levées par la municipalité de la Commune de Denens, le 26 août 1999, le permis de construire étant délivré pour le projet litigieux, assorti de diverses conditions spéciales. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 16 septembre 1999. La municipalité s'est déterminée en date du 1er novembre 1999, concluant au rejet du pourvoi, de même que Pierre-André Sauty (observations du 29 octobre 1999). Les recourants ont encore déposé une réplique, ainsi qu'ils avaient été invités à le faire par avis du 15 novembre 1999. Ni la municipalité ni Pierre-André Sauty n'ont produit d'observations complémentaires.
Le Tribunal administratif a procédé, le 20 décembre 1999, en présence des parties et de leur conseil, à une visite des lieux. A cette occasion, les recourants ont encore déposé spontanément une écriture supplémentaire, soulevant deux moyens nouveaux. Les parties intimées se sont déterminées sur ce document dans le bref délai complémentaire qui leur a été imparti.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les forme légale par des habitants de Denens, destinataires de la décision attaquée et propriétaires d'un immeuble tout proche de la parcelle concernée par le projet litigieux, le recours est recevable à la forme. On peut se demander cela est valable pour les moyens soulevés "in extremis" à l'inspection locale, alors que l'échange des écritures était clos. Ce procédé, qui n'est pas conforme à la règle de l'immédiateté des moyens exprimée en procédure administrative contentieuse vaudoise par l'art. 44 LJPA, a étendu l'objet du litige auquel la cognition du Tribunal administratif est limitée (sur la notion d'objet du litige et sa distinction d'avec l'objet du recours, voir RDAF 1999 I 254). Or, c'est dans ce cadre là que peut et doit porter l'instruction d'office, l'autorité n'ayant pas à rechercher si une décision est correcte sous tous ses aspects et se bornant à examiner les griefs formulés. Mais en l'espèce et de toute manière, le recours doit être admis en fonction d'un moyen soulevé dans l'acte de recours, de sorte que la question de la recevabilité des moyens soulevés tardivement peut demeurer ouverte.
2. Les recourants font en effet valoir à juste titre que le projet litigieux ne respecte pas les prescriptions de l'art. 6 RPE (qui n'autorise dans la zone de l'ancien village, pour les bâtiments à conserver, que des transformations ou agrandissements de peu d'importance, et pour autant que ces éléments ne modifient pas l'aspect général bâtiment) ni celles de l'art. 12 RPE (qui rend inconstructibles les surfaces de prolongement extérieures). Or, le projet prévoit la création d'une salle à manger précisément sur ces surfaces, en façade nord-est du bâtiment transformé. Il s'agit d'un local de relativement grande dimension (10 m de longueur et 4 m de largeur) et d'un volume important (environ 120 m³) dont le coût peut être estimé à environ 50'000 fr. (120 m³ à 400 fr. le m³). Si l'on y ajoute que cette salle à manger est, selon le constructeur, le complément nécessaire du restaurant projeté, sous l'angle de la viabilité de l'exploitation, on ne peut en aucun cas admettre qu'il s'agit d'un agrandissement de peu d'importance. La création de cette salle à manger supplémentaire modifie d'ailleurs de manière substantielle l'aspect extérieur du bâtiment, puisqu'elle intervient sur la façade nord-est du bâtiment, visible depuis le carrefour routier tout proche. Dès lors elle ne pourrait être autorisée qu'au bénéfice de la dérogation prévue par l'art. 13 al. 2 RPE, mais cette faculté est elle aussi limitée aux agrandissements de minime importance, ce qui n'est évidemment pas le cas en l'espèce (voir par exemple AC 98/0012 du 21 juin 1999, concernant un appentis pour deux boxes à chevaux et un local à fourrage de 10 mx3m avec un coût de 15'000 fr., que le tribunal a considéré comme ne pouvant pas être considéré comme de minime importance).
Ce défaut du projet litigieux, manifestement non réglementaire sous cet aspect, entraîne à lui seul l'annulation du permis de construire. Le tribunal examinera toutefois brièvement ci-après les autres aspects du projet contesté par les recourants, les parties et notamment le constructeur ayant intérêt à être fixés sur ces points.
3. Les recourants ont également critiqué, toujours sous l'angle de la compatibilité avec les art. 6 et 12 RPE, les balcons dont l'un couvre une terrasse desservant la salle à boire du café-restaurant et mettant à disposition des utilisateurs de celui-ci une douzaine de places. Il s'agit d'adjonctions beaucoup plus modestes en dimensions que la salle à manger dont il a été question au considérant précédent, qui ne créent pas de local fermé, et dont l'impact sur les façades est peu important. Dans ces conditions, et au bénéfice de la latitude de jugement dont dispose la municipalité pour interpréter la notion juridique indéterminée de construction de minime importance, le Tribunal administratif considère que ces éléments peuvent, à la limite sans doute, être autorisés.
5. Le projet de Pierre-André Sauty est aussi contesté parce qu'il prévoirait un nombre de places de parc insuffisant au regard des locaux, tant commerciaux que d'habitation, créés dans le bâtiment principal. Le tribunal doit relever à cet égard que le dossier de plans mis à l'enquête publique est très déficient, dans la mesure où il ne permet que très difficilement de se faire une idée de la répartition future des locaux dans le bâtiment et parce qu'il ne comporte aucune cote (à l'exception de celles concernant les dimensions de la salle à manger supplémentaire). Sous réserve d'une appréciation qui pourrait être modifiée par la production de plans mieux lisibles, le tribunal peut toutefois adhérer aux calculs effectués par la municipalité (mémoire du 1er novembre 1999 p. 3). La question doit effectivement être réglée par application des dispositions du règlement communal, suffisamment précis en la matière, sans obligation de se référer aux normes du USPR. On peut admettre que le parking prévu est réglementaire puisqu'il prévoit 28 places de parc extérieures, ainsi que 2 dans un garage fermé. Cela suffit à couvrir, toujours en se référant aux exigences de l'art. 5 ter RPE, aussi bien les besoins des utilisateurs des logements (8 places) que ceux des hôtes du café-restaurant (22 places), surtout si on considère que la surface de l'établissement public sera diminuée à la suite de la suppression de la salle à manger extérieure (qui impose à elle seule une place de parc, compte tenu de sa surface de 40 m²). Sous réserve de l'hypothèse - qui devrait être rarement réalisée - d'une occupation complète des tables, la mise à disposition d'une vingtaine de places de parc paraît suffisante pour couvrir les besoins normaux d'un café-restaurant du genre de celui qui est prévu par Pierre-André Sauty.
5. Les recourants ont mis également en cause les accès du parking, plus précisément celui qui débouche sur la route communale menant au centre du village. Le moyen tenant à l'absence de titre nécessaire (art. 104 LATC) ne saurait toutefois être retenu, dès lors que cet accès est assuré sur une parcelle appartenant à la commune (immatriculée sous chiffre 4 au registre foncier) au bénéfice d'une servitude de passage à constituer que la municipalité est prête à concéder. On peut en revanche critiquer le fait que cet accès débouche sur l'artère communale à un endroit où est aménagé un passage pour piétons, ce qui est certainement une circonstance de nature à compliquer la circulation tant des piétons que des véhicules. Mais il faut relever tout de même que ces derniers rouleront nécessairement à cet endroit à une vitesse très basse, puisqu'il s'agit d'accéder à un parking de petites dimensions ou d'en sortir. On ne peut d¿ lors pas affirmer que cet aménagement, sans doute peu heureux, présente des risques inacceptables pour la sécurité des usagers, le tribunal considérant en tout cas sur ce point qu'il convient de s'en remettre à l'appréciation tant de l'autorité municipale que du voyer, qui n'a pas élevé d'objection. De toute manière, à supposer même que cet accès doive être supprimé, cela ne mettrait pas en cause la réalisation du parking qui dispose d'un autre accès sur la route des Cigognes.
6. Les recourants ont aussi objecté que certaines de places de parc étaient aménagées à l'extérieur de l'alignement prévu par l'art. 36 de la loi sur les routes. Cinq places empiètent en effet partiellement sur cette limite. Mais cette situation ne crée aucun danger pour la circulation, les places litigieuses respectant en tout état de cause la distance de 3 m par rapport au bord de la chaussée (art. 37 LR). De toute manière, la place à disposition permet de revoir l'emplacement exact des différentes places, qui pourraient être aménagées en retrait de l'alignement, moyennant probablement la perte d'une ou deux places, ce qui reste dans le cadre des dérogations que l'art. 5 ter RPE autorise la municipalité à accorder. Cet élément ne saurait donc non plus condamner le projet.
7. Enfin, les recourants contestent la création d'un établissement public aussi important que celui projeté par Pierre-André Sauty sous l'angle des nuisances (bruit) qu'il entraînera pour le voisinage.
Pour juger du bruit émanant d'un restaurant, il faut tenir compte de toutes les immissions sonores provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en particulier de celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement ou qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (v. ATF 123 II 74 consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p. 497 consid. 2b/aa et les références citées). L'annexe 6 de l'OPB, qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas applicable directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un établissement public analogue; ses valeurs sont en effet spécifiques au bruit de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en bruits de comportement humain, comme par exemple des conversations, des cris, des rires, des tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des claquements de portières (v. ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499 consid. 3a; AC 97/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE, se fonder sur l'expérience pour évaluer les immissions. Il s'agit donc d'examiner si les nuisances sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5 a).
En l'espèce, il faut préalablement observer que l'immeuble de Pierre-André Sauty est situé dans la zone de l'ancien village, où le commerce et l'artisanat non gênant pour le voisinage peuvent être autorisés (art. 4 RPE). La création d'un établissement public est donc en soi conforme à cette réglementation, pour autant que les inconvénients pour le voisinage (il s'agit essentiellement du bruit) demeurent dans des limites acceptables, question qui doit se déterminer essentiellement au regard du degré de sensibilité III attribué à la zone, qui est compatible avec des entreprises moyennant gênantes (art. 43 al. 1 litt. c OPB). Les recourants soutiennent certes sur ce point qu'un degré de sensibilité II aurait dû être appliqué, puisque le bâtiment litigieux est tout près d'une zone d'habitation soumise à une telle limitation. Mais ce point de vue est erroné, parce que le degré de sensibilité II exclut tout entreprise gênante (art 43 al. 1 litt. b OPB), et que son application reviendrait à restreindre de manière inadmissible la réglementation applicable à la zone de l'ancien village. Pour le reste, il suffit de relever que les autorités compétentes (outre la municipalité, l'Office cantonal de la police du commerce et le SEVEN), ont procédé à une évaluation sérieuse et objective des nuisances qui pourra occasionner l'exploitation de l'établissement litigieux, de sorte qu'on peut très largement se référer à leurs observations (rapport de synthèse de la CAMAC du 7 juillet 1999, plus spécialement p. 3 et 8). L'application des valeurs-limites d'exposition au bruit découlant de l'annexe 6 de l'OPB suffit à protéger les voisins compte tenu du genre d'établissement (il s'agit d'un restaurant, et non d'une discothèque ou d'un établissement de nuit), grâce notamment à l'isolation phonique des parties transformées du bâtiment litigieux, soumises aux exigences de la norme SIA 181/1988, applicable par renvoi de l'art. 32 OPB. Quant au bruit de comportements, la fermeture réglementaire de l'établissement à 23 heures, tous les jours, sans prolongation possible devrait suffire à préserver les heures de sommeil normales des voisins, une réduction des heures d'exploitation de la terrasse pouvant être envisagée en cas de nuisances excessives durant la belle saison. Les nuisances provoquées par la clientèle à la sortie de l'établissement public devront être maintenues dans des limites normales par l'intervention de l'exploitant et, cas échéant, de la police municipale chargée de faire respecter le règlement de police. De toute manière, les bruits de comportement ne sauraient se réduire à des valeurs-limites d'exposition et leur admissibilité doit être jugée en fonction de l'art. 15 LPE en se fondant sur l'expérience pour apprécier dans le cas concret si l'atteinte est admissible ou non (ATF 123 II 325, consid. 4d). En l'espèce, et avec les autorités qui ont examiné le cas, le tribunal considère que les bruits occasionnés par la clientèle de l'établissement envisagé ne dépasseront pas ce que toute personne qui a choisi d'habiter dans un village est tenue de tolérer. Il s'ensuit que la décision attaquée, ainsi que celle de l'Office cantonal de la police du commerce et du SEVEN, doivent être approuvées sur ce point.
8. Tout à la fin de la procédure (voir consid. a ci-dessus), les recourants ont soulevé deux moyens supplémentaires. Le premier tient à l'inobservation du CUS imposé par l'art. 5bis RPE, qui serait dépassé. La municipalité conteste ce grief, avec référence à un nouveau calcul (établi le 20 décembre 1999) par l'architecte du constructeur. Le Tribunal administratif constate à cet égard que ce dernier a dû modifier les surfaces annoncées dans la formule de demande de permis de construire, surfaces qu'il n'est pas à même de vérifier aisément en raison de l'insuffisance des plans mis à l'enquête (voir consid. 4 ci-dessus). Il renoncera dès lors à prendre position sur cette question, le permis de construire devant de toute manière être annulé, ce qui permettra à l'autorité municipale - et après elle, éventuellement, à l'autorité de recours - de se prononcer en toute connaissance de cause.
8. Quant à l'argument invoqué - lui aussi tardivement - tenant au défaut de revêtement réglementaire des places de parc (art. 40 RATC), il ne résiste pas à l'examen. Cette disposition concerne les "places de dépôt ou de stationnement durables de véhicules", ce qui n'est pas le cas à l'évidence de places de parc réservées aux clients d'un restaurant, qui ne seront occupées que quelques heures par jour. Quant aux places de parc destinées aux occupants des logements, s'il est concevable qu'elles soient occupées de manière beaucoup plus intensive, il n'en demeure pas moins qu'elles répondent à la définition de l'al. 3 de l'art. 40 LATC, ce qui exclut l'application de cette disposition (voir dans ce sens AC 97/0219 du 1er décembre 1999).
Il résulte des considérants qui précèdent que le projet de Pierre-André Sauty n'est pas réglementaire, essentiellement à cause de la création d'une salle à manger à l'extérieur du bâtiment, empiétant sur les surfaces inconstructibles prévues par le plan spécial. Le permis de construire doit ainsi être annulé. Quant au problème du CUS, que le tribunal n'est pas en mesure de vérifier comme on l'a vu ci-dessus, il appartiendra cas échéant à la municipalité, sur la base d'un dossier de plans corrigé, d'en vérifier le respect.
9. Le recours doit ainsi être admis, aux frais du constructeur qui devra verser des dépens aux recourants qui obtiennent gain de cause et qui ont procédé avec l'aide d'un conseil. Ces dépens seront réduits (compensation partielle) pour tenir compte du fait que les recourants ont compliqué l'instruction en soulevant, lors de la vision locale, des griefs qu'ils auraient fort bien pu faire valoir auparavant, provoquant ainsi un échange supplémentaire d'écritures et par conséquent du travail supplémentaire pour les parties intimées.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le permis de construire no 17/1999 délivré le 23 août 1999 à Pierre-André Sauty par la Municipalité de Denens est annulé.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Pierre-André Sauty.
IV. Pierre-André Sauty versera aux recourants une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 11 janvier 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint