CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 octobre 2003
sur le recours interjeté par Thierry et Christine MATTER, à Grandvaux, représentés par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne,
contre
une décision du Conservateur de la nature du 23 octobre 1998 (démolition d'un dalle en béton et remise en état des lieux à proximité d'un bloc erratique classé).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Bernard Dufour et M. Alain Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Thierry et Christine Matter sont propriétaires à Grandvaux de la parcelle no 1'719, sur laquelle est édifiée la maison familiale qu'ils habitent. D'une surface de 1'320 m², ce bien-fonds est situé en zone villa, sur un terrain en forte pente bordé au nord (dans sa partie supérieure) par la route des Crêts-Leyrons. Dans la partie nord-est de la parcelle se trouve un bloc erratique de grande dimension, partiellement enterré, dont le sommet, recouvert de terre et de végétation, se situe approximativement au niveau de la route, à quelque 7 m du bord de la chaussée. Compte tenu de la pente, ce bloc ressort progressivement du terrain vers l'aval; sa face sud est la mieux dégagée. Il est porté à l'inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972 et fait l'objet, depuis le 20 mars 1985, d'un arrêté de classement destiné à en assurer la protection et la conservation (RLV 1985 p. 126).
B. La maison des époux Matter a fait l'objet d'une première demande de permis de construire présentée par le précédent propriétaire de la parcelle no 1'719 (Alain Porta, atelier d'architecture SA). Le plan intitulé "situation et canalisations" (échelle 1:200) prévoyait l'aménagement d'une place de parc pour deux voitures stationnées perpendiculairement à la route des Crêts-Leyrons, entre cette dernière et la partie supérieure du bloc erratique. Cette place ne figurait en revanche pas sur le plan de situation du géomètre (échelle 1:500). Mis à l'enquête du 9 au 28 septembre 1994, le projet a suscité l'opposition de voisins. La municipalité a refusé le permis de construire, considérant que le projet n'était pas réglementaire sur plusieurs points, notamment en ce qui concernait le nombre de places de stationnement, jugé insuffisant.
C. Un projet modifié a été mis à l'enquête du 25 novembre au 14 décembre 1994. Il prévoyait cette fois trois places de stationnement, au même endroit, soit entre la route des Crêts-Leyrons et le bloc erratique. Comme précédemment, le dossier a été transmis à la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (CAMAC) qui ne l'a toutefois pas mis en consultation auprès du Conservateur de la nature. Les autorisations cantonales requises ont été délivrées le 30 novembre 1994, certaines sous conditions; en particulier le Service des eaux et de la protection de l'environnement a exigé que les places de stationnement aient un fond en dur, parfaitement étanche, avec une légère contre-pente vers l'écoulement des eaux claires. De son côté la municipalité a accordé le permis de construire le 21 décembre 1994, en l'assortissant de diverses conditions, notamment que les places de stationnement soient aménagées "de telle sorte qu'elles ne masquent pas la vue du bloc erratique en vue directe depuis le nord" (v. lettre du 28 janvier 1995 à Alain Porta, atelier d'architecture SA). Le recours interjeté par un voisin contre l'octroi du permis de construire a été retiré le 15 mars 1995.
D. Le 18 juin 1997 Alain Porta, atelier d'architecture SA a informé la municipalité que, par rapport au permis de construire du 21 décembre 1994 (dont la validité avait été prolongée au 21 décembre 1997), certaines modifications seraient apportées à la construction projetée (réduction de la longueur du bâtiment et suppression d'une annexe, principalement). Un dossier de plans était joint, que la municipalité a approuvé dans sa séance du 23 juin 1997, sans enquête publique complémentaire. Au nombre de documents formellement approuvés figure un plan de situation où les trois places de stationnement prévues occupent exactement le même emplacement que sur le plan mis à l'enquête du 25 novembre au 14 décembre 1994.
E. Thierry et Christine Matter ont acquis la parcelle no 1'719 le 4 août 1997, et la construction a commencé en septembre.
Le 13 octobre 1997, les nouveaux propriétaires ont formulé, par l'intermédiaire de l'architecte Alain Porta, une demande d'enquête complémentaire pour la construction, à l'emplacement prévu pour les trois places de parc, d'un couvert pour deux voitures et une moto, avec "armoire de rangement". Cet ouvrage devait se composer d'un radier en béton de 4 m 50 sur 7 m 70 surmonté d'une toiture à un pan, en faible pente, reposant sur six piliers en bois. L'armoire de rangement, en bois également, d'une largeur de 4 m 50 pour une profondeur 1 m 20 et une hauteur de 2 m, devait occuper l'extrémité est du couvert, les autres côtés demeurant entièrement ouverts. Selon les plans, la partie sud du radier devait se trouver à environ 1 m 50 du bloc erratique et la partie nord à 2 m 50 du bord de la chaussée.
Mis à l'enquête du 31 octobre au 19 novembre 1997, le projet a été soumis au Service des forêts, de la faune et de la nature, qui a procédé à une visite des lieux à la suite de laquelle il a considéré que la construction prévue portait atteinte à un objet protégé en vertu de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS) et a refusé de délivrer l'autorisation requise (v. communication de la CAMAC du 28 novembre 1997).
Postérieurement à cette décision, qui paraît n'avoir été transmise qu'à la municipalité, le Service des forêts, de la faune et de la nature a soumis le cas à la Commission cantonale pour la protection de la nature, dont un délégation s'est rendue sur place le 3 mars 1998. Constatant qu'entre sa première visite et celle de la commission le radier en béton avait été coulé, le Service des forêts, de la faune et de la nature a rendu une nouvelle décision (v. communication de la CAMAC du 26 mars 1998) ainsi libellée :
"Le Service des forêts, de la faune et de la nature, conservations de la faune et de la nature, vu le préavis de la Commission cantonale pour la protection de la nature, refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le motif ci-dessous :
D'entente avec les propriétaires, le Service précité a demandé de suspendre la procédure jusqu'à la connaissance du préavis de la Commission cantonale pour la protection de la nature (ci-après la Commission) et le cas échéant de son nouveau préavis.
En date du 3 mars 1998, une délégation de la Commission s'est rendue sur place et a entendu Monsieur A. Porta, auteur du projet. En date du 10 mars 1998, la Commission s'est réunie et a délibéré après avoir pris connaissance du dossier.
Fondé sur le préavis de la Commission ci-après et constatant qu'entre la vision locale de novembre 1997 et ce jour des travaux de bétonnage ont été réalisés, la Conservation de la nature émet ci-dessous un nouveau préavis contraignant qui annule le préavis transmis par la CAMAC le 28 novembre 1997 :
La Conservation de la nature constate que le projet est situé sur la parcelle no 1'719 de la Commune de Grandvaux, laquelle est soumise à l'ACCE du 20 mars 1985. La soumission à cet Arrêté est d'ailleurs inscrite au Registre foncier.
L'ensemble des projets, villas, places de parcs et couvert aurait dû être soumis à l'examen du département conformément à l'art. 23 LPNMS. A cet effet, le questionnaire général de la demande de permis de construire ainsi que le questionnaire général de mise à l'enquête complémentaire auraient dus être remplis de manière correcte aux questions No 107 et 108, ce qui n'a pas été le cas.
Le projet de construction de places de parcs n'a pas été mis à l'enquête. Le plan de situation et les plans d'enquête ne mentionnent en effet ni les places bétonnées ni les aménagements de parcelles nécessaires pour assurer leur réalisation. La dalle bétonnée a été réalisée après le 19 novembre 1997 soit après la mise à l'enquête du couvert.
La dalle bétonnée et les remblais nécessaires à sa réalisation s'appuient sur le bloc erratique classé. Les aménagements altèrent la morphologie du bloc.
Le couvert projeté porte une atteinte importante au bloc et à la végétation environnante.
La Conservation de la nature refuse donc de délivrer les autorisations spéciales selon les art. 17 et 23 LPNMS pour le projet de couvert.
Au surplus, la Conservation de la nature, considérant que les travaux d'aménagement des places de parcs n'ont pas fait l'objet d'une mise à l'enquête et qu'ils altèrent le bloc classé, demande la démolition de la dalle en béton et la restitution des lieux. Cette remise en état des lieux devra être réalisée avant la délivrance du permis d'habiter. A cet effet, on prendra toute mesure utile pour ne pas toucher le bloc erratique et sa végétation.
La Conservation de la nature reste à disposition du maître d'oeuvre pour déterminer un emplacement approprié pour implanter les places de parc sans porter atteinte au bloc erratique.
Dans le cadre de cette autorisation, nous vous transmettons ci-après le préavis du 10 mars 1998 de la Commission cantonale pour la protection de la nature concernant le projet de couvert pour voitures sur la parcelle 1719 à proximité du bloc erratique de la Bovarde (Grandvaux) soumis à l'Arrêté de Classement du Conseil d'Etat du 20 mars 1985 :
La Commission émet un préavis négatif sur ce projet.
La Commission :
- constate les lacunes et omissions du dossier transmis par la Commune de Grandvaux;
- propose de refuser le projet de couvert présenté en 1997;
- propose de demander la démolition de la dalle en béton et restitution des lieux au statu quo ante;
- propose à la Conservation de la nature de refuser le projet et de demander la mise à l'enquête de places de parc planifiées en tenant compte des dispositions de l'Arrêté de classement.
Au surplus la Commission propose que la remise en état des lieux soit fixée comme condition de délivrance du permis d'habiter."
La municipalité a communiqué cette décision à l'architecte Alain Porta le 21 avril 1998, en même temps qu'elle lui signifiait son refus de délivrer le permis de construire.
Ces décisions n'ont pas fait l'objet de recours.
La municipalité a délivré le permis d'habiter la maison familiale le 26 avril 1998.
F. Le 29 avril 1998, Conservateur de la nature a écrit à la Municipalité de Grandvaux pour lui rappeler que la communication de la CAMAC du 26 mars 1998 contenait "une demande de remise en état des lieux sur les places de parc réalisées sans autorisation cantonale découlant de l'Arrêté de classement protégeant le bloc erratique sis sur la parcelle" et qu'en conséquence elle ne pouvait pas "délivrer de permis d'utiliser ces places de parc, considérant qu'elles sont en l'état contestées et qu'une demande de suppression de ces infrastructures figurent dans la synthèse mentionnée".
La municipalité a répondu en ces termes :
"Lors de sa séance du 4 ct, la Municipalité a enregistré votre correspondance du 29 avril dernier, relative à l'objet cité en titre, dont le contenu a retenu toute son attention.
Notre Autorité n'est pas d'accord avec la mesure préconisée, car, contrairement à ce que vous prétendez, les places de parc réalisées l'ont été sur la base du permis de construire No 94/1308, suite à la mise à l'enquête du projet du 25 novembre au 11 décembre 1994. Dans le dossier, l'emplacement de 3 places figurait sur les plans, de même que l'emplacement du bloc erratique. Le point 64 du questionnaire avait également été complété. Du reste, sur la synthèse de la CAMAC du 30 novembre 1994, il était fait mention que les places de stationnement de véhicules auront un fond en dur ... A l'époque, si ledit dossier ne vous a pas été soumis par la CAMAC, il ne saurait être question d'en faire griefs à la Municipalité.
Les synthèses des 28 novembre 1997 et 26 mars 1998, annulant et remplaçant celle du 28 novembre 1997, concluent au refus du couvert pour deux véhicules. La Municipalité a donc refusé le permis de construire pour le couvert mais ne revient pas sur la réalisation des trois places de parc ayant fait l'objet du permis de construire No 94.1308." (lettre du 6 mai 1998).
G. Aux termes d'une nouvelle décision adressée à Thierry et Christine Matter le 23 octobre 1998, le Conservateur de la nature a formellement ordonné la démolition de la dalle en béton coulée à proximité du bloc erratique et exigé la remise des lieux dans leur état antérieur, dans un délai échéant le 1er décembre 1998.
Thierry et Christine Matter ont recouru contre cette décision le 16 novembre 1998, concluant à son annulation.
L'effet suspensif a été accordé au recours.
Le Conservateur de la nature a déposé sa réponse le 15 décembre 1998, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
De son côté la municipalité a renoncé à déposer des déterminations circonstanciées, se contentant de relever que la dalle en béton que l'autorité cantonale voulait faire supprimer faisait partie intégrante du projet principal et avait fait l'objet d'une autorisation en même temps que la villa.
Les recourants ont déposé une réplique le 18 mars 1999. L'autorité intimée a renoncé à déposer d'autres observations.
Le tribunal a procédé à une visite des lieux, puis tenu audience à Grandvaux le 16 janvier 2001, en présence des recourants, assistés de l'avocat Denis Bettems, du Conservateur de la nature, M. Philippe Gmür, et de l'avocat Jacques Ballenegger, représentant la Municipalité de Grandvaux.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.
Considérant en droit:
1. La compétence du Département de la sécurité et de l'environnement pour ordonner le rétablissement dans son état antérieur d'un objet classé auquel son propriétaire a porté atteinte sans autorisation, a été déléguée, en application de l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat, au Conservateur de la nature (v. décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990 approuvant les délégations de compétence du Chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports à des fonctionnaires supérieurs de ce département, et décision du Conseil d'Etat du 22 avril 1998 confirmant "toutes les délégations à forme de l'art. 67 LOCE dont sont actuellement investis les chefs de service et les cadres de l'administration, qui peuvent ainsi les exercer au nom des chefs des nouveaux départements"). Rendue en application de l'art. 30 LPNMS et signée du Conservateur de la nature, la décision attaquée émane bien de l'autorité compétente.
2. Le Conservateur de la nature conclut principalement à l'irrecevabilité du recours. Il fait valoir en substance que la décision attaquée ne constitue en fait qu'une confirmation ou un acte d'exécution d'une précédente décision contenue dans la communication de la CAMAC du 26 mars 1998, décision elle-même entrée en force faute de recours en temps utile.
Il est vrai que les actes qui se fondent sur des décisions antérieures, qu'ils ne font qu'exécuter ou confirmer, ne peuvent plus être attaqués pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre des décisions initiales (v. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175). Un simple rappel ou une sommation, c'est à dire un acte par lequel l'autorité invite l'administré à s'acquitter dans un délai convenable d'une obligation qui lui est imposée par une décision exécutoire, ne constitue pas une décision sujette à recours au sens de l'art. 29 LJPA (v. RDAF 1986, p. 314). Il convient donc d'examiner si, comme l'affirme le Conservateur de la nature, la communication de la CAMAC du 26 mars 1998 contenait déjà un ordre de démolition et de remise en état des lieux, dont la lettre recommandée du 23 octobre 1998, bien qu'elle-même qualifiée de décision et munie de l'indication des voie et délai de recours, ne constituerait en fait qu'un simple rappel.
Les communications de la CAMAC s'inscrivent dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Elles ont pour but de faire connaître à la municipalité et, par l'intermédiaire de cette dernière, aux personnes qui requièrent un permis de construire, les décisions sur les autorisations spéciales et les approbations cantonales éventuellement requises, ainsi que d'éventuels préavis, observations ou oppositions des services cantonaux concernés. La communication de la CAMAC du 26 mars 1998 faisait suite à la demande de mise à l'enquête complémentaire concernant la construction d'un couvert pour deux voitures sur l'emplacement initialement prévu pour l'aménagement de trois places de stationnement. Elle contient assurément une décision sujette à recours dans la mesure où elle signifie le refus du Conservateur de la nature d'autoriser cet ouvrage. On ne peut en revanche pas en dire autant de la démolition de la dalle en béton qui constitue l'assise de ce couvert et de la remise en état des lieux : tout d'abord cette question est abordée de manière incidente parmi les motifs du refus d'autorisation; ensuite, la volonté d'imposer de manière immédiate et contraignante le rétablissement des lieux dans leur état antérieur n'est pas exprimée clairement. La formulation employée ("Au surplus, la Conservation de la nature, ..., demande la démolition de la dalle en béton et la restitution des lieux") pouvait donner à penser qu'il ne s'agissait pas d'un ordre directement adressé aux recourants, mais d'une invitation faite à la municipalité de donner elle-même un tel ordre (en application de l'art. 105 LATC). C'est d'ailleurs ainsi, apparemment, que l'a comprise la municipalité, lorsqu'elle a fait savoir au Conservateur de la nature qu'elle n'entendait pas revenir sur la réalisation des trois places de parc dont elle estimait qu'elles étaient conformes au permis de construire précédemment délivré (v. lettre du 6 mai 1998). Dans ces conditions, il paraît difficile de soutenir qu'en renonçant à recourir contre le refus de permis complémentaire pour la construction d'un couvert à voitures, les propriétaires de la parcelle no 1719 devaient se rendre compte qu'ils seraient également censés renoncer à contester une obligation de démolir la plate-forme bétonnée qu'ils avaient entre-temps réalisée.
Au demeurant lorsque l'autorité, spontanément ou à la demande des intéressés, réexamine une affaire et prend une nouvelle décision, celle-ci ouvre à nouveau la voie d'un recours au fond (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., ch. 2.4.2, p. 344). Tel est bien ce qui s'est passé en l'espèce; le Conservateur de la nature a rendu le 23 octobre 1998 une nouvelle décision, dûment motivée et, cette fois, parfaitement explicite dans son dispositif. Cette décision mentionnait donc à juste titre qu'elle pouvait faire l'objet, dans les vingt jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal administratif.
Déposé dans les forme et délai prescrits par la loi, le présent recours est ainsi recevable.
3. Pour assurer la protection d'un objet digne d'intérêt au sens de l'art. 4 LPNMS, il peut être procédé à son classement (v. art. 20 al. 1 LPNMS). Jusqu'au 30 avril 1996, le classement résultait d'un arrêté du Conseil d'Etat; il fait désormais l'objet d'une décision du Département de la sécurité et de l'environnement ou du Département des infrastructures, selon la nature de l'objet à protéger. L'arrêté ou la décision de classement définit (a) l'objet classé et l'intérêt qu'il présente; (b) les mesures de protection déjà prises; (c) les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS).
En l'occurrence l'arrêté du 20 mars 1985 classant le bloc erratique "La Bovarde", territoire de Grandvaux, dispose ce qui suit :
"Art. premier - En vue d'assurer la protection et la conservation d'un bloc erratique sis au lieu dit "La Bovarde", objet porté sous no 154b à l'inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972, il est procédé à son classement à des fins scientifiques et esthétiques.
Art. 2.- Le classement s'étend à l'ensemble du bloc erratique qui ne sera l'objet de déprédations ou d'altérations d'aucune sorte (feux contre la pierre, exploitation, etc)".
L'art. 3 traite des sanctions pénales et de l'obligation de réparer les dommages causés. L'art. 4 prescrit la mention du classement au registre foncier; son alinéa 2 précise encore : "Seul est grevé le "meuble" touché par le plan de classement annexé au présent arrêté".
Il résulte clairement de ces dispositions qu'elles tendent à préserver l'intégrité du bloc erratique, mais ne définissent pas autour de celui-ci une quelconque zone de protection destinée notamment à préserver la vue que l'on peut avoir sur lui. L'arrêté de classement n'interdit donc pas la construction de bâtiments ou des aménagements extérieurs tels que les places de stationnement litigieuses (qu'elles soient ou non couvertes) dans le voisinage immédiat du bloc erratique, pour autant que ces ouvrages n'entraînent aucune altération de cet objet ni n'en menacent la conservation.
On verra plus loin si cette condition a été observée en l'espèce, mais on peut d'ores et déjà noter que le Conservateur de la nature reproche à tort aux auteurs de la demande de permis de construire et à la municipalité d'avoir inexactement rempli le questionnaire général (art. 69 al. 1 ch. 6 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions) en répondant par la négative aux questions nos 106, 107 et 108 : le projet mis à l'enquête ne touchait pas une construction protégée et ne se situait pas dans un site classé ou porté à l'inventaire. En fait, le questionnaire général ne comporte aucune rubrique appropriée à un projet de construction qui se situe simplement à proximité d'un objet classé, mais dont la protection ne s'étend pas au-delà de cet objet lui-même. Pour autant qu'il ne porte pas atteinte à cet objet, un tel projet ne requiert pas d'autorisation cantonale spéciale (art. 23 LPNMS a contrario). En revanche, dans la mesure où les travaux prennent place aux abords d'un objet figurant à l'inventaire des monuments naturels et des sites, ils doivent être annoncés au Département de la sécurité et de l'environnement (art. 16 LPNMS), ce qui n'avait pas été le cas en l'occurrence.
4. L'inspection locale a montré que la dalle en béton dont la décision litigieuse exige la démolition ne touche pas le bloc erratique, mais qu'entre son extrémité sud et ce dernier, le terrain a été remblayé et ainsi rehaussé d'une quarantaine de centimètres par rapport au niveau du terrain naturel antérieur. Dès lors que ce remblais s'appuie sur le bloc erratique, modifiant la topographie du terrain dans lequel celui-ci est enchâssé, il constitue indiscutablement une atteinte à cet objet, dont il contribue à enterrer un peu plus la partie supérieure. Aux yeux du tribunal, il s'agit toutefois d'une atteinte de minime importance, contrairement à ce que retient la décision attaquée. L'intégrité et la conservation du bloc erratique lui-même ne sont pas en cause, et la modification de la topographie est d'autant moins sensible que la partie supérieure du bloc erratique était auparavant déjà très largement recouverte de terre et de végétation, formant un vague monticule difficile à reconnaître comme "monument naturel" pour un observateur non averti placé sur la route, devant la dalle en béton. Dans ces conditions, non seulement la démolition de cet ouvrage, mais encore la suppression du léger remblais opéré entre celui-ci et le bloc erratique, ne répondent à aucun intérêt public. Il s'agit d'une mesure totalement disproportionnée par rapport à l'atteinte minime qu'il s'agirait de réparer.
5. Le recours doit en conséquence être admis et la décision attaquée annulée. Les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA). Il n'y a en revanche pas lieu d'en allouer à la Commune de Grandvaux qui, ne se considérant pas comme partie à la procédure, a déposé de brèves observations, sans prendre de conclusions formelles.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Conservateur de la nature du 23 octobre 1998 ordonnant à Thierry et Christine Matter de démolir une dalle en béton et de remettre les lieux dans leur état antérieur sur leur parcelle no 1719 du cadastre de Grandvaux, est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. L'Etat de Vaud versera à Thierry et Christine Matter, par l'intermédiaire du Service des forêts, de la faune et de la nature, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
jc/mad/Lausanne, le 24 octobre 2003.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.