CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 mars 2000
sur les recours interjetés par Ronald SANSONNENS, à Grandcour,
contre
1) une décision du Service de l'aménagement du territoire du 8 juin 1998 refusant d'autoriser des travaux de construction en zone agricole et ordonnant la remise en état des lieux,
2) une décision du Service de l'aménagement du territoire du 8 juin 1998 subordonnant la transformation d'un bâtiment existant en zone agricole à l'inscription d'une charge foncière garantissant l'affectation agricole du bâtiment.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme D.-A. Kirchhofer
Vu les faits suivants:
A. Ronald Sansonnens est propriétaire sur le territoire de la Commune de Grandcour, au lieu-dit "La Vuidière", de la parcelle no 236. D'une surface totale de 48'863 m², ce bien-fonds fait partie d'un domaine agricole de 14 hectares (dont 11,5 en propriété) que Ronald Sansonnens a acquis en 1974 dans le partage de la succession de ses parents et qu'il exploite depuis 1968 environ.
La partie occidentale de la parcelle no 236 est limitée à l'ouest par la route cantonale menant à Rueyres-les-Prés (FR) et au sud par la frontière cantonale. Elle supporte plusieurs constructions : Tout d'abord, à proximité immédiate de la route, un hangar industriel (no ECA 554) d'une surface de 476 m², édifié en 1984; puis, dans le prolongement de ce hangar, une autre halle (non cadastrée) d'une surface de 250 m², construite en 1996. Ces deux bâtiments sont affectés au commerce de fournitures horticoles et maraîchères qui constitue aujourd'hui l'activité principale de Ronald Sansonnens. Plus en retrait par rapport à la route se trouve une ancienne ferme (no ECA 208), d'une surface de 356 m², comportant dans sa partie ouest deux appartements (sur deux étages) et un vaste rural dans sa partie est. Immédiatement derrière la ferme s'élèvent encore deux anciens hangars à tabac (nos ECA 377 et 444) utilisés pour le rangement de machines agricoles et l'entreposage de matériel lié au commerce de fournitures horticoles et maraîchères.
Proches du village de Rueyres-les-Prés, les lieux sont situés dans la zone agricole du plan général d'affectation de la Commune de Grandcour, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mars 1996.
B. Le hangar no 554 a fait l'objet d'une demande de permis de construire mentionnant qu'il s'agissait d'un hangar métallique de 450 m², dont 35 m² réservés à un bureau. Le Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir le 10 avril 1984, considérant que l'ouvrage était "apparemment nécessité par les besoins de l'exploitation agricole" et précisant que si tel n'était pas le cas, l'autorité municipale voudrait bien l'en informer, afin qu'il puisse reconsidérer sa décision. Pour sa part la municipalité a délivré le permis de construire le 12 juillet 1984. Sous la rubrique "Conditions spéciales", ce permis mentionne :
"autorisation du Département des travaux publics, conformément aux dispositions du règlement du 19.10.1983 sur les constructions hors des zones à bâtir en raison des besoins de l'exploitation agricole".
C. En avril 1988 Ronald Sansonnens a sollicité l'autorisation de construire sur la parcelle no 236, à proximité de la ferme et du hangar susmentionné, une villa familiale destinée à son propre logement. Le Service de l'aménagement du territoire a rejeté cette demande, au motif que cette construction nouvelle n'était pas justifiée par les besoins de l'entreprise agricole. La Commission cantonale de recours en matière de constructions a confirmé cette décision, jugeant que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT) et que son implantation hors des zones à bâtir n'était pas imposée par sa destination (art. 24 al. 1 lit. a LAT). La commission avait constaté que l'activité commerciale du recourant représentait une part non négligeable de ses revenus, que l'intéressé fixait à un tiers, mais dont il n'était pas exclu qu'elle soit supérieure "à voir l'importance du hangar destiné au stockage de matériel à vendre, et compte tenu aussi du matériel entreposé dans un des hangars à tabac". Le recours interjeté par Ronald Sansonnens contre le prononcé de la commission a été rejeté le 28 mars 1990 (ATF non publié 1A. 112/1989).
D. Implantée à 4 m 90 au nord-est du hangar no 554, la nouvelle halle était formée à l'origine de deux serres accolées, du type de celles dont Ronald Sansonnens assure l'importation et la distribution en Suisse. Edifiée initialement à des fins de démonstration, cette halle a été transformée en 1996 pour servir à la préparation de couvertures plastiques et à l'entreposage de matériel. Il s'agit d'une structure métallique légère, démontable, et revêtue de panneaux de polyester. Elle est flanquée au nord-est d'un couvert de 45 m². Les flancs de la halle et sa partie postérieure comportent un soubassement en briques de ciment. Le fond est nivelé et revêtu d'une chape de ciment.
E. En avril 1996 Ronald Sansonnens a requis l'autorisation de morceler la parcelle no 236 afin d'en séparer une surface de 3'261 m² supportant le hangar no 554 et la halle en polyester, mentionnée comme "hangar industriel". Il expliquait qu'il envisageait de remettre son domaine agricole à ses fils, tout en conservant le commerce de fournitures horticoles et maraîchères qu'il exploitait dans les bâtiments implantés sur la parcelle à détacher. Il a ultérieurement modifié sa demande en réduisant à 2'176 m² la superficie de la parcelle à détacher. A la question de savoir s'il était opportun de séparer matériellement l'entreprise agricole de l'activité commerciale, il a répondu qu'en l'état on ne se trouvait déjà plus en présence d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, que les bâtiments n'étaient plus adaptés au bétail et qu'ils nécessiteraient d'importantes transformations comportant notamment la création de nouveaux volumes (lettre du 29 octobre 1996 à la Commission foncière rurale). Cette dernière a fait procéder à une expertise du domaine, afin de déterminer s'il y avait lieu de faire exception à l'interdiction de partage matériel et de morcellement (art. 58 et ss LDFR). L'expert est arrivé à la conclusion que le domaine de Ronald Sansonnens ne pouvait être considéré comme une entreprise agricole, faute d'exiger pour son exploitation au moins la moitié des forces de travail d'une famille paysanne (v. art. 7 LDFR). Il a constaté que l'entreprise de fourniture de matériel maraîcher et horticole développée par Ronald Sansonnens depuis une vingtaine d'années avait pris un essor tel qu'on ne pouvait plus parler d'un complément d'exploitation agricole, qu'elle constituait l'activité principale de l'intéressé, l'exploitation du domaine agricole constituant un appoint, et qu'il n'y avait pas de véritable interdépendance entre l'entreprise commerciale et le domaine agricole.
La demande de fractionnement a finalement été retirée le 18 juillet 1997.
F. Après s'être fait confirmer par la municipalité que le hangar no 554 n'avait donné lieu à aucune demande de changement d'affectation depuis le permis de construire délivré le 12 juillet 1984, et que la halle en polyester n'avait fait l'objet d'aucune autorisation, le Service de l'aménagement du territoire a exigé le dépôt d'une demande d'autorisation en bonne et due forme, suivie d'une mise à l'enquête publique. Ronald Sansonnens s'est exécuté en mettant à l'enquête, du 17 mars au 6 avril 1998, les transformations apportées au hangar no 554, ainsi que la construction de la nouvelle halle.
Tel qu'il avait été autorisé en 1984, le hangar no 554 comportait dans son angle sud-ouest un bureau de 25 m² et un WC. Les modifications apportées sans autorisation ont consisté dans l'aménagement d'un second bureau de 30 m², en prolongement du premier, et d'un local d'archives de 11 m², ces trois locaux occupant désormais toute la partie sud-ouest du hangar, sur une profondeur de 4 m 70. Leur chauffage est assuré par une installation de production d'air chaud situé dans le local d'archives. Un studio pour un employé a en outre été aménagé à l'étage, à l'aide de cloisons légères, à l'aplomb du premier bureau. Ce studio s'ouvre sur une galerie formée par le plafond du second bureau et du local d'archives, à laquelle un escalier métallique donne accès depuis l'intérieur du hangar.
G. Du 20 janvier au 9 février 1998 Ronald Sansonnens avait également mis à l'enquête un projet de transformation de la ferme (no ECA 208), comportant un réaménagement complet de la partie habitation, dont les deux appartements existants seraient réunis en un seul, comprenant (au rez-de-chaussée) une vaste cuisine, une salle à manger, un séjour, un bureau et un coin douche-WC, ainsi que (à l'étage), quatre chambres et une salle de bains. Au rez-de-chaussée, les transformations empièteraient en outre sur la partie rurale du bâtiment (ancienne écurie), où seraient aménagés un réduit, un local technique abritant chaufferie et lessiverie, ainsi qu'une sorte de hall d'entrée dans lequel s'ouvriraient la porte principale de l'appartement, ainsi que celle d'un second appartement que le recourant envisage d'aménager ultérieurement dans le reste du rural désaffecté. Ce hall d'entrée, comme le local technique et le réduit prévus dans son prolongement, occupent une position centrale dans le bâtiment et sont conçus comme des locaux communs à deux appartements.
H. Le Service de l'aménagement du territoire a statué simultanément, mais par deux décisions séparées, d'une part sur le projet de transformation du bâtiment no 208, d'autre part sur la transformation du hangar no 554 et la construction de la halle en polyester. Il a considéré en substance que, la parcelle no 236 se trouvant en zone agricole, il n'était pas possible d'y autoriser l'installation d'une entreprise commerciale indépendante; seule une activité accessoire, liée à une activité agricole principale et exercée par l'exploitant lui-même pour en tirer un revenu complémentaire, pouvait être considérée comme conforme à la destination de la zone. Il a dès lors admis le projet de transformation du bâtiment no 208, dans les termes et aux conditions suivants :
"(...) le projet de rénovation de l'habitation peut être considéré comme conforme à la destination de la zone agricole et nécessaire au logement de l'exploitant agricole. Il peut donc être autorisé en vertu des dispositions des art. 81 et 120 lettre a LATC à la condition impérative qu'une charge foncière garantisse à long terme l'affectation agricole de la parcelle No 236 de Grandcour et des bâtiments qu'elle contient. Fondée sur l'art. 81 al. 3 LATC, cette charge aurait une valeur de fr. 100'000 et une durée de trente ans.
Les conditions particulières préciseront que le propriétaire est autorisé à exercer une activité accessoire dans le bâtiment ECA No 554 (commerce de matériel en relation avec la production horticoles et maraîchères)."
Le Service de l'aménagement du territoire a en revanche refusé d'autoriser le projet "d'aménagement et d'agrandissement du bâtiment ECA No 554" (sic), considérant qu'il n'était pas conforme à la destination de la zone agricole "dans la mesure où il ne se justifie pas pour exercer une activité réellement accessoire". La décision précisait en outre :
"Dans la mesure où une partie importante des travaux faisant l'objet de cette enquête publique ont déjà été exécutés, ordre est donné au propriétaire de rétablir l'état des lieux conformément au plan mis à l'enquête en 1984. Un délai de 2 mois maximum et non prolongeable est imparti au propriétaire pour s'exécuter ou pour déposer un plan d'aménagement intérieur du bâtiment No 554 (sans agrandissement) qui devra se limiter à l'aménagement d'un bureau-réception et d'un WC."
Ces décisions ont été communiquées à Ronald Sansonnens par la municipalité le 18 juin 1998.
I. Ronald Sansonnens a déclaré recourir contre ces décisions par actes du 7 juillet 1998. Il accepte de supprimer "le studio de gardiennage", mais déclare vouloir maintenir la "halle démontable", selon lui indispensable à son entreprise. Il met d'autre part en cause la charge foncière à laquelle est subordonnée l'autorisation de transformer la ferme no 208. A propos de cette charge, il expose qu'elle ferait obstacle à son intention de détacher de la parcelle no 236 une portion de terrain supportant ce bâtiment.
La municipalité s'est déterminée sur les recours le 4 août 1998, concluant à leur admission.
Le Service de l'aménagement du territoire a déposé sa réponse le 11 août 1998. Il conclut au rejet des recours.
Le recourant a répliqué le 4 septembre 1998 et la municipalité a déposé d'ultimes observations le 7 septembre 1998.
J. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 18 mai 1999, en présence du recourant, Ronald Sansonnens, de son fils Fabrice, et de l'architecte Max Arnold. La municipalité était représentée par son syndic, M. Jean-Claude Pradervand et par MM. Philippe Jean-Mairet, Willy de Blaireville et Gérard Marcuard, conseillers municipaux. Le Service de l'aménagement du territoire était représenté par MM. François Zürcher, adjoint du chef de service, et Luc Bardet, conseiller scientifique.
A cette occasion Ronald Sansonnens a exposé que son commerce de fournitures horticoles et maraîchères est importateur et distributeur pour la Suisse d'une marque de serres et emploie huit personnes, soit lui-même et son fils Fabrice, deux secrétaires, trois monteurs et un représentant. Aucune fabrication n'est effectuée dans les halles litigieuses; on y prédécoupe simplement des feuilles de plastique pour la couverture des cultures et on y stocke certaines fournitures, tels que des éléments d'installations de chauffage et d'arrosage. Le chiffre d'affaires de l'entreprise est d'environ 4 millions. Ronald Sansonnens déclare s'occuper seul de l'exploitation du domaine agricole hérité de ses parents, auquel il ne consacre que 5 % de son temps, pour un chiffre d'affaires de l'ordre de 150'000 francs. Son fils Fabrice travaille à plein temps dans l'entreprise de fournitures horticoles et maraîchères; c'est lui qui s'occupera plus tard du domaine. Il n'est pas agriculteur, mais a accompli une partie de sa scolarité en section agricole de l'Ecole secondaire. Ronald Sansonnens a par ailleurs confirmé son intention de laisser sa ferme (bâtiment no 208) à ses deux fils. L'appartement mis à l'enquête est destiné à Fabrice Sansonnens, qui habite déjà le bâtiment; un second appartement devrait être créé dans le rural pour son frère Gregory, qui ne travaille pas dans l'entreprise.
K. Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt, qui a été notifié aux parties le 20 mai 1999.
Considérant en droit:
1. La parcelle du recourant est entièrement située dans la zone agricole du plan général d'affectation de la Commune de Grandcour, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mars 1996. Selon l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), cette zone comprend les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Des constructions et des installations peuvent y être autorisées à condition qu'elles soient conformes à l'affectation du sol (art. 22 al. 2 lit. a LAT). Tel sera le cas lorsqu'au regard de leur emplacement et de leur disposition elles sont en relation fonctionnelle directe avec l'exploitation agricole ou horticole et apparaissent indispensables à une utilisation du terrain dépendante du sol. Pour les exploitations agricoles, la notion de conformité à la zone au sens de l'art. 16 al. 1 LAT correspond pour l'essentiel avec celle de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage selon l'art. 24 al. 1 LAT. Ne sont ainsi conformes que les bâtiments qui, dans leur ordonnancement effectif, sont objectivement nécessaires à une exploitation appropriée du sol à l'endroit prévu et ne sont pas surdimensionnés. En outre, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer à leur édification (ATF 125 II 280 consid. 3a; 122 II 162 consid. 3a et les arrêts cités). Cela signifie en particulier que pour une utilisation conforme des bâtiments dans la zone agricole, le sol doit être indispensable en tant que facteur de production; lorsque des produits agricoles sont obtenus indépendamment du sol, il n'y a en revanche pas d'usage agricole au sens de l'art. 16 LAT (ATF 125 II 281; 120 Ib 268 consid. 2a; 117 Ib 279 consid. 3a et les références).
L'activité commerciale et artisanale à laquelle le recourant et son fils Fabrice consacrent l'essentiel de leur temps de travail, ne présente manifestement pas un caractère agricole au sens de la jurisprudence susmentionnée. Totalement indépendante du sol en tant que facteur de production, elle pourrait parfaitement trouver place dans une zone à bâtir adéquate (zone industrielle, zone artisanale ou autre zone dite "d'activités"). Entièrement voués à cette activité non conforme à l'affectation de la zone, le hangar no 554, ainsi que la halle en polyester implantée à proximité, ne sauraient donc être autorisés sur la base de l'art. 22 al. 2 LAT. Reste donc à examiner si les conditions d'une dérogation sont réunies.
2. Aux termes de l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si : (a) l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; (b) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 124 II 255; 118 Ib 19; 117 Ib 383 et les références). En outre le droit cantonal peut autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT).
Le législateur vaudois a fait usage de cette faculté en permettant au Département des travaux publics (aujourd'hui Département des infrastructures) d'autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction, à des conditions matériellement identiques à celles énoncées à l'art. 24 al. 2 LAT (v. art. 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions LATC). Une transformation partielle au sens de cette disposition peut consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure qu'en un changement d'affectation, pour autant que la modification apportée à l'ouvrage soit mineure, en comparaison avec l'état de celui-ci avant les travaux, et qu'elle respecte son identité; elle ne doit pas entraîner d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 123 II 261 consid. 4; 118 Ib 499 consid. 3a et les références).
a) Pour décider si les transformations apportées au hangar no 554 sont partielles au sens de l'art. 24 al. 2 LAT et peuvent en conséquence être autorisées à des conditions moins strictes qu'une construction nouvelle, il convient de se reporter non pas à la situation de fait qui précède immédiatement la transformation, mais à la situation telle qu'elle a été autorisée pour la dernière fois. En effet le constructeur ne saurait tirer avantage des transformations ou des changements d'affectation qu'il a déjà apportés sans autorisation. Par ailleurs la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole n'est plus offerte dès l'instant où les transformations déjà autorisées antérieurement représentent le maximum de ce qui est admissible en application de l'art. 24 al. 2 LAT (v. ATF 113 Ib 222 consid. 4d; 112 Ib 277 consid. 5).
En l'occurrence l'autorisation de construire le hangar no 554 a été délivrée en 1984 sans examen sérieux de la situation. Partant de l'idée que l'ouvrage était "apparemment nécessité par les besoins de l'exploitation agricole", le Service de l'aménagement du territoire a laissé le soin à la municipalité de le détromper si tel n'était pas le cas. Pour sa part la municipalité paraît également avoir considéré que le hangar répondait aux besoins de l'exploitation agricole (ainsi que le permis de construire le mentionne expressément), quand bien même il est aujourd'hui établi que ce hangar était d'emblée destiné au commerce de fournitures horticoles et maraîchères développé par le recourant. Dans ces conditions, la demande d'autorisation aurait dû être examinée non pas sous l'angle de l'art. 22 LAT, mais sous celui de l'art. 24 al. 1 LAT. Il n'est pas exclu que les conditions requises par cette dernière disposition aient été remplies à l'époque, pour autant que l'activité commerciale n'eût pas déjà perdu son caractère accessoire par rapport à l'exploitation agricole et qu'elle fût nécessaire au maintien de cette dernière (v. ATF 117 Ib 281 consid. 4). Il reste que, par rapport à ce qui a été ou aurait pu être autorisé en 1984, l'utilisation d'un hangar de 450 m² pour les seuls besoins d'une entreprise commerciale devenue au fil du temps l'activité principale du recourant, constituait un changement d'affectation qui, même en l'absence de travaux, aurait dû faire l'objet d'une nouvelle autorisation (v. ATF 113 Ib 223 consid. 4d).
En renonçant à remettre en cause cette construction et son affectation actuelle (la décision attaquée n'exige que la suppression du second bureau, du local d'archives et du studio), le Service de l'aménagement du territoire a implicitement admis que le hangar soit dans sa totalité affecté à une activité non agricole ne présentant plus - et de loin - un caractère accessoire par rapport à l'exploitation du domaine du recourant. Ce faisant, il est déjà allé à la limite - voire au-delà - de ce qui peut être admis en application de l'art. 24 al. 2 LAT. Il était donc exclu d'autoriser les transformations supplémentaires que constitue la création d'un nouveau bureau, d'un local d'archives et d'un studio. Comme l'a relevé le Service de l'aménagement du territoire, ces travaux ne peuvent que contribuer à intensifier sur la parcelle du recourant le développement d'une activité qui n'a pas sa place en zone agricole, dans la mesure où elle va très au-delà d'une activité d'appoint nécessaire au maintien de l'exploitation agricole.
b) Il apparaît d'autre part évident que ces transformations ne satisfont pas à l'exigence de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT. Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques, économiques ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation à l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de commodité (ATF 123 II 261 consid. 5a; 119 Ib 445 consid. 4a; 118 Ib 19 consid. 2b et les références). Or il n'existe en l'occurrence aucun besoin objectif pour l'entreprise du recourant d'aménager de nouveaux locaux hors de la zone à bâtir, que ce soit pour des activités de secrétariat ou pour le logement des employés. Le refus d'autoriser ces transformations est ainsi bien fondé.
c) Il en va de même du refus d'autoriser a posteriori la halle en polyester édifiée en 1996 à côté du hangar existant. Il s'agit-là d'une construction nouvelle, elle aussi exclusivement destinée au développement de l'activité commerciale et artisanale du recourant (préparation des couvertures plastiques et entreposage de matériel). Aucune raison objective n'exige sa présence en zone agricole.
3. La décision du Service de l'aménagement du territoire, reprise par la municipalité, impose la suppression des travaux entrepris sans autorisation dans le hangar no 554, les lieux devant être rétablis "conformément au plan mis à l'enquête en 1984", ce qui implique aussi la démolition de la halle en polyester. Le recourant accepte de supprimer le studio, mais conteste l'obligation de supprimer le nouveau bureau et le local d'archives, ainsi que la halle en polyester, qu'il dit indispensables à la poursuite de l'exploitation de son commerce.
La municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).
On a vu que cette dernière hypothèse était exclue. Par ailleurs le recourant ne peut en aucun cas se prévaloir de sa bonne foi. Comme il l'a lui-même exposé à la municipalité, s'il n'a pas signalé les transformations qu'il avait entreprises, c'est que le refus de l'autorisation de construire une villa lui avait laissé un goût amer (v. lettre du 4 novembre 1997, dossier du SAT, pièce 16). Il ne saurait exprimer plus clairement qu'il a sciemment renoncé à solliciter une autorisation dont il s'attendait au refus. Or celui qui place ainsi l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 consid. 4b).
L'atteinte portée à la réglementation n'est en outre pas mineure. La distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995, p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad art. 14). A l'occasion de la dernière révision de la LAT, le législateur a d'ailleurs réaffirmé que les zones agricoles "devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction" (nouvel art. 16 al. 1 LAT). Sans doute la création d'un nouveau bureau et d'un local d'archives, qui sont des transformations intérieures du hangar no 554, n'accroissent-elles pas la surface déjà bâtie en dérogation à l'affectation de la zone agricole; elle n'en contribue pas moins à faciliter le développement d'une activité commerciale qui n'a pas sa place dans cette zone. Quant à la halle en polyester, il s'agit d'un ouvrage volumineux et peu esthétique, qui conduit lui aussi à intensifier les activités non conformes à l'affectation de la zone et aggrave l'atteinte au paysage qui résulte déjà du hangar no 554.
D'autre part le rétablissement de l'état des lieux n'exige pas de travaux dispendieux. La suppression du bureau et du local d'archives implique de démolir quelques cloisons; quant à la halle en polyester, il s'agit d'un ouvrage démontable, dont les éléments pourront être récupérés et réutilisés en un autre lieu. Seule la démolition de la chape en ciment et le rétablissement d'une couverture végétale à l'emplacement de la halle sont de nature à entraîner des travaux plus coûteux, mais néanmoins justifiés vu la gravité de l'atteinte portée au principe de l'inconstructibilité de la zone agricole. Ainsi, compte tenu de l'ensemble des circonstances, la décision du Service de l'aménagement du territoire apparaît conforme au principe de la proportionnalité.
Cette décision impartissait au recourant un délai de deux mois au maximum pour rétablir l'état des lieux conformément au plan mis à l'enquête en 1984. Un délai d'une année dès la notification du dispositif de l'arrêt apparaît plus convenable; il devrait laisser au recourant suffisamment de temps pour trouver des lieux plus adéquats à la poursuite de son commerce.
4. Le projet de transformation de la ferme (no ECA 208) consiste à réunir en un seul les deux appartements vétustes existants. Il prévoit en outre une extension dans l'ancienne écurie des surfaces vouées à l'habitation (création d'un couvert d'entrée, d'un local de chauffage et buanderie, ainsi que d'un réduit, totalisant une cinquantaine de mètres carrés).
Les bâtiments d'habitation sont conformes à la zone agricole que lorsqu'ils sont étroitement liés à l'exploitation d'un domaine agricole ou horticole et qu'ils apparaissent nécessaires à l'exploitation dépendante du sol. La notion de conformité à la zone agricole au sens de l'art. 16 al. 1 LAT se confond, pour l'essentiel, avec la notion d'implantation imposée par la destination de l'ouvrage ("Standortgebundenheit") au sens de l'art. 24 LAT. Un logement agricole ne peut être autorisé que lorsque le séjour prolongé à l'endroit concerné est nécessaire à une exploitation du sol conforme à la réglementation de la zone et que cet endroit est éloigné de la zone à bâtir la plus proche (ATF 121 II 310 consid. 3b et les arrêts cités). Le droit d'habiter hors des zones à bâtir est ainsi réservé à un cercle relativement étroit de personnes. N'en font partie que celles qui, en tant qu'exploitantes ou auxiliaires, sont directement occupées à la production agricole, ainsi que les membres de leur famille et la génération qui se retire après avoir consacré sa vie à l'agriculture. Dans chaque cas il y a lieu de juger selon des critères objectifs, sur la base d'une appréciation globale tenant plus à des facteurs qualitatifs que quantitatifs, s'il existe une nécessité pour l'entreprise de prendre domicile hors de la zone à bâtir et si, en conséquence, l'habitation peut être reconnue comme conforme à l'affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16 LAT (ibid. et les références).
Depuis quelques années la ferme no 208 n'est déjà plus habitée par l'exploitant du domaine agricole, Ronald Sansonnens occupant un appartement à la route d'Estavayer. Il est au demeurant douteux que l'exploitation de ce domaine, voué aux grandes cultures (blé, orge, maïs et betteraves principalement) et où la garde du bétail a été abandonnée en 1980 (v. expertise Prométerre du 16 janvier 1997) exige une présence permanente dans les bâtiments d'exploitation. Quant au fils du recourant, qui habite déjà l'ancienne ferme et à qui serait destiné le nouvel appartement issu des transformations projetées, il ne saurait être considéré comme exploitant agricole : il n'est pas agriculteur et, s'il n'est pas exclu qu'il donne occasionnellement un coup de main à son père dans l'exploitation du domaine, il est établi qu'il consacre l'entier de son activité professionnelle au commerce de fournitures horticoles et maraîchères. C'est donc à tort que le Service de l'aménagement du territoire a cru pouvoir autoriser la transformation du bâtiment no 208 comme "conforme à la destination de la zone agricole et nécessaire au logement de l'exploitant agricole". Les transformations prévues sont exclusivement dictées par la volonté de Ronald Sansonnens de procurer à son fils aîné de meilleures conditions de logement, dans la perspective d'autres transformations ultérieures et d'un partage de la parcelle no 236 (v. lettre du notaire Terrier au Service des améliorations foncières du 12 juin 1998, pièce no 23 du dossier du SAT). Quoique parfaitement honorable et compréhensible, ces intentions sont irrelevantes du point de vue de l'aménagement du territoire.
La question de savoir si les transformations du bâtiment no 208 pouvaient être autorisées sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT n'a pas été examinée par le Service de l'aménagement du territoire, et n'a pas à l'être présentement. En effet, le recours n'est pas dirigé contre l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire, mais uniquement contre la condition qui lui est liée, à savoir l'inscription d'une charge foncière garantissant à long terme l'affectation agricole de la parcelle no 236 et des bâtiments qui s'y trouvent. Or, en l'absence de disposition spéciale applicable au cas d'espèce, la procédure devant le Tribunal administratif est régie par le principe de libre disposition (art. 53 LJPA a contrario; arrêt CR 99/0086 du 27 décembre 1999). L'objet du litige est ainsi circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours. Le Tribunal administratif a d'ailleurs régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (v. notamment arrêts AC 98/0168 du 4 mars 1999; AC 96/0054 du 4 février 1997; PS 95/0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée). On se bornera donc à examiner si la condition dont le Service de l'aménagement du territoire a assorti son autorisation était fondée.
5. Aux termes de l'art. 81 al. 3 LATC, le Département des infrastructures peut subordonner l'autorisation de construire hors des zones à bâtir à l'inscription d'une charge foncière ou d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien et la destination du bâtiment; la mention peut porter en particulier sur l'interdiction de morceler la parcelle concernée par l'autorisation. La valeur de la charge, fixée par le département, correspond à l'avantage économique retiré par le propriétaire (art. 86 al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC RATC). Les frais de constitution et d'inscription de la charge foncière sont supportés par le propriétaire (art. 86 al. 3 RATC). L'inscription d'une telle charge foncière a été conçue comme un éventuel complément à l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir. Il s'agit d'un moyen propre à assurer, dans certains cas, que perdurent les circonstances de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une autorisation (v. sur ce point Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, CEDIDAC no 17, Lausanne 1990, p. 159-160). La charge foncière fait obstacle à certains procédés consistant notamment à utiliser son statut d'agriculteur pour obtenir l'autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à des non-agriculteurs (v. Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 32).
Compte tenu des intentions manifestées par le recourant de séparer du domaine agricole les bâtiments affectés à son entreprise de fournitures horticoles et maraîchères, ainsi que le terrain attenant, le Service de l'aménagement du territoire avait de sérieuses raisons de craindre qu'il en aille de même pour le bâtiment de la ferme (no 208), au risque de voir se créer en zone agricole un îlot d'habitation sans rapport avec l'agriculture. La lettre du notaire Terrier au Service des améliorations foncières (v. dossier du SAT, pièce 23) confirme du reste explicitement cette intention. Ainsi, du moment que le Service de l'aménagement du territoire admettait - à tort - que les travaux prévus étaient nécessaires au logement de l'exploitant agricole, il était logique, et conforme aux dispositions légales susmentionnées, qu'il veuille avoir la garantie que cette situation perdurerait. Certes il apparaît aujourd'hui clairement que l'objet même de la charge foncière, qui est de garantir l'affectation agricole de la parcelle no 236 et des bâtiments qui s'y trouvent (sous réserve de l'exercice d'une activité commerciale accessoire dans le hangar no 554) n'est actuellement pas réalisé et ne le sera pas à l'avenir, dès lors que le logement prévu dans l'ancienne ferme n'est pas destiné à l'exploitant agricole. Ceci ne constitue toutefois pas une raison de renoncer à l'exigence de la charge foncière, ce qui aurait pour conséquence de laisser subsister sans réserve une autorisation délivrée sur la base d'une appréciation manifestement erronée des faits. Au contraire, le maintien de cette charge à titre de condition à l'autorisation spéciale constitue le seul moyen d'assurer le respect des art. 22 et 24 LAT : le Département des infrastructures, sachant désormais que la charge foncière ne sera pas exécutée, pourra refuser de souscrire à sa constitution, ce qui empêchera l'autorisation de déployer ses effets et fera obstacle à la délivrance du permis de construire tant que le bâtiment no 208 n'aura pas ou bien retrouvé une vocation agricole, ou bien bénéficié d'une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT. Le présent arrêt ne constitue en effet pas un obstacle au réexamen du projet de transformation litigieux sous l'angle de l'actuel art. 24 LAT ou des futurs art. 24, 24c et 24d LAT issus de la modification du 20 mars 1998, lorsque celle-ci sera entrée en vigueur.
6. Entièrement mal fondés, les recours doivent donc être rejetés. Conformément aux art. 38 al. 1 et 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 8 juin 1998 subordonnant la transformation du bâtiment ECA no 208 (habitation et rural) et l'installation d'un chauffage par pompe à chaleur à l'inscription d'une charge foncière garantissant à long terme l'affectation agricole de la parcelle no 236 de Grandcour et des bâtiments qui s'y trouvent, est confirmée.
III. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 8 juin 1998 refusant d'autoriser les transformations apportées au bâtiment no ECA 554 (hangar), ainsi que la halle démontable en polyester implantée à proximité, et ordonnant le rétablissement des lieux dans un état conforme aux autorisations délivrées, est confirmée.
IV. Un délai au 30 juin 2000 est accordé à Ronald Sansonnens pour se soumettre à cet ordre de mise en conformité des lieux.
V. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Ronald Sansonnens.
VI. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 14 mars 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)