CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 décembre 1996
sur le recours interjeté par Jean-Daniel COSENDAI, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, case postale 1000 Lausanne 6
contre
la décision du 13 juin 1996 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT) refusant d'autoriser la construction hors zone à bâtir d'un hangar agricole sur la parcelle no 3 du cadastre de la Commune de Molondin.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Guy Berthoud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Jean-Daniel Cosendai, agriculteur-exploitant à Molondin, est propriétaire de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune, dont celle portant le no 15, en zone village, sur laquelle est érigé un rural comprenant les bâtiments nos ECA 23, 24 et 26, abritant deux habitations et deux étables, nos ECA 102 et 151, soit un entrepôt et un hangar à machines.
Jean-Daniel Cosendai est en outre propriétaire de la parcelle no 3, au lieu dit "Montmarchy" à la sortie du village direction Niédens-Dessus, bordée à l'ouest par la RC 417f (Prahins-Yvonand) et à l'est par le ruisseau du Flonzel, actuellement vierge de toute construction, d'une superficie de 5655 mètres carrés et colloquée en zone agricole. Il projette d'y bâtir un hangar agricole de 330 mètres carrés environ, de 7,55 mètres au faîte, implanté au sud-ouest de la parcelle, à 5 mètres de la limite de la parcelle no 8, avec aménagement d'un accès direct sur la RC 417f. Par l'intermédiaire de l'architecte Jean Borgognon, à Payerne, il a fait mettre cet objet à l'enquête publique; cette dernière s'est déroulée du 26 avril au 15 mai 1996, sans susciter la moindre observation de la part d'autres propriétaires privés.
B. Bien qu'il ait été accueilli de façon favorable par la municipalité, le projet de Jean-Daniel Cosendai a essuyé le refus du SAT, pour des raisons qui seront exposées dans les considérants en droit qui suivent. Cette décision figure dans la synthèse de la CAMAC, datée du 13 juin 1996 et communiquée au recourant par la municipalité. Il ressort toutefois du plan d'enquête que le SAT aurait, à l'issue d'une vision locale et de concert avec la conservation de la nature, proposé en contrepartie au recourant d'implantation le hangar en question plus au nord, à 12 mètres de la limite de la parcelle no 271, propriété de Reynold Besson. Jean-Daniel Cosendai a cependant déféré en temps utile dite décision au Tribunal administratif en concluant à son annulation.
C. Le Tribunal administratif a tenu audience à Molondin le 12 novembre 1996, au cours de laquelle il a entendu les parties et leurs représentants, le Conservateur de la nature, ainsi que Pierre Vallon, propriétaire de la parcelle no 2, faisant face à celle du recourant, de l'autre côté de la RC 417f; il a en outre procédé en leur présence à une vision locale.
Considérant en droit:
1. Dans la décision querellée, le SAT a admis, d'une part, que le projet du recourant était nécessaire à l'exploitation de son domaine, d'autre part, qu'il ne pouvait pas prendre place sur la parcelle comprenant les bâtiments d'exploitation.
a) Lorsqu'une construction est projetée hors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite seulement, si tel n'est pas le cas, se demander si cette construction peut cependant être autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (v. notamment ATF 113 Ib 316, consid. 3). Dans les deux hypothèses, le DTPAT est, vu l'art. 120 lit. a LATC, compétent pour délivrer l'autorisation requise.
b) Seules peuvent être autorisées en zone agricole les constructions nécessaires aux activités en relation étroite avec la nature du sol (art. 52 al. 1 LATC). Les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (ATF 114 Ib 131, consid. 3; 113 Ib 312, consid. 1b; références citées).
c) Dans le cas d'espèce, on peut sans risque présumer que cette condition est remplie, dans la mesure où, d'une part, le recourant, qui est exploitant agricole, a requis de pouvoir implanter une construction liée exclusivement à l'exercice de cette activité et, d'autre part, il serait effectivement très délicat de lui imposer l'implantation du hangar projeté en zone village, sur la parcelle dont il est propriétaire et où les autres bâtiments de son exploitation trouvent place. C'est du reste le lieu de constater que le plan d'extension de la commune de Molondin restreint de manière drastique le périmètre des zones à bâtir. Or, on peut estimer qu'à la tête d'un domaine de près de 28 hectares, le recourant a démontré objectivement le besoin de construire un nouvel hangar. Du reste, et c'est là l'essentiel, dans son principe même le bien-fondé de la demande n'est pas remis en cause par l'autorité intimée. Ainsi le principe de l'autorisation d'édifier un hangar agricole sur la parcelle no 3 ne peut qu'être confirmé.
2. Se pose dès lors la question de savoir si aucun intérêt public prépondérant, condition exprimée par l'art. 81 al. 2 LATC, ne s'oppose à l'implantation de cette nouvelle construction.
Dans cette optique, le SAT a refusé l'autorisation requise en raison du fait que l'implantation du hangar projeté est prévue dans un site ayant caractère d'élément de paysage d'une beauté particulière et que, situé à équidistance entre deux bâtiments isolés, ce bâtiment agricole porterait une atteinte grave à ce paysage. Interpellée sur ce point, la conservation de la nature a précisé que ce projet était effectivement situé à proximité du site no 146 de l'inventaire cantonal et qu'un regroupement des constructions, qui diminuerait l'impact de la nouvelle construction sur le paysage, devait être préféré à un bâti dispersé; aussi a-t'elle préavisé le projet de façon défavorable. Cela explique que le SAT ait proposé, en contrepartie, une implantation de ce hangar plus au nord, à proximité du bâtiment érigé sur la parcelle voisine no 271.
Le recourant a indiqué que ce déplacement lui occasionnerait des frais supplémentaires, notamment liés au terrassement et que l'accès serait beaucoup plus difficile et dangereux avec des engins agricoles, ce que réfutent tant le SAT que la conservation de la nature. En audience, le recourant a précisé, en produisant une série de devis, que ce déplacement coûterait quelque 20'000 francs; il juge ce montant excessif par rapport à un projet dont le coût est estimé au total à 100'000 francs. Tout en appuyant les conclusions du recourant, la municipalité ajoute que le propriétaire de la parcelle no 271, Reynold Besson, ne serait pas disposé à accepter une implantation aussi proche de la limite de propriété, ce que le recourant et Pierre Vallon ont confirmé en audience.
a) Les intérêts prépondérants pouvant faire obstacle à l'octroi d'une autorisation spéciale sont avant tout ceux énumérés aux art. 1 et 3 LAT (cf. Wyss, op. cit., p. 145); la conservation des sites naturels fait partie des principes dont les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte et s'inscrit précisément dans le cadre de l'art. 3 al. 2 lit. d LAT. Par ailleurs, parmi les zones à protéger consacrées par l'art. 17 LAT, figurent à la lettre c "les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences"; toutes les formes d'utilisation du sol susceptibles de porter atteinte à l'un des objets protégés sont donc défendues (v. Scheuchzer; La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 47, référence citée). C'est dans le cadre de cette pesée des intérêts en présence que doit être examiné l'impact du projet du point de vue du droit fédéral et du droit cantonal sur la protection des sites.
aa) La Conservation de la nature indique à cet égard que la parcelle du recourant est située à proximité d'un site porté à l'inventaire cantonal; on observe même que, par arrêté du 26 septembre 1975, le Conseil d'Etat a classé le périmètre des vallons des Vaux et de Flonzel en réserve naturelle (in RLV 1975, 287), et ce conformément à l'art. 12 LPNMS. La parcelle litigieuse, située à 500 mètres environ de l'extrémité sud du site classé, n'est toutefois pas comprise dans le périmètre de celui-ci, de sorte que les art. 20 et ss., notamment 23, LPNMS ne trouvent pas application ici.
bb) Le cordon boisé de la Mentue et de ses affluents, dont la rivière des Vaux et le Flonzel, est porté sous no 146 à l'inventaire cantonal de la nature, des monuments et des sites. De même, on constate que tout le périmètre agricole de la Commune de Molondin fait partie du vaste site porté sous no 205 à l'inventaire cantonal et qui regroupe tout le plateau agricole vaudois, du Jorat au Lac de Neuchâtel; ce dernier recouvre en partie le périmètre figurant au plan directeur cantonal en tant que grande entité paysagère (plan sectoriel sites et contraintes naturelles).
Sous réserve des exigences de la protection de la nature et du paysage (art. 3 al. 1 LPN), pour lesquelles il faut ménager l'aspect caractéristique du paysage et les conserver là où il y a un intérêt général prépondérant (ATF 114 Ib 224, consid. 9 ac, références citées), seules les mesures de protection prises en application du droit cantonal peuvent dans ces conditions être opposées au projet. Pour l'OFAT, un site naturel se définit en fonction de l'importance des atteintes causées au paysage environnant; plus ces dernières sont nombreuses, plus un site encore relativement épargné méritera d'être conservé en l'état (v. Etude DFJP/OFAT, ad art. 3 al. 2 lit. d LAT, note 37). Cela étant, de l'avis même des représentants du SAT, il convient de relativiser la portée de l'inventaire no 205, qui paraît aujourd'hui quelque peu obsolète, ne serait-ce qu'en raison de son périmètre, défini de façon beaucoup trop large.
Une mesure de classement n'entrant apparemment pas en ligne de compte ici, on constate ainsi que ces deux inventaires, spécialement l'objet no 146, n'ont d'effet que dans le cadre de la pesée des intérêts de l'art. 81 al. 2 LATC; c'est donc exclusivement à cette disposition-ci qu'il convient de se référer dans la décision de l'autorité cantonale. A cet égard, on peut néanmoins retenir que ces inventaires paysagers constituent un indice de l'existence d'un paysage sensible dont il convient autant que possible d'éviter l'enlaidissement si l'on veut respecter les buts et les principes de l'aménagement du territoire (v. par comparaison ATF 112 Ib 26, cons. 5b). Ainsi, il a été jugé que l'intérêt public à préserver l'un des plus beaux sites de Suisse (Haute-Engadine) par des mesures destinées à sauvegarder le paysage passait avant l'intérêt financier des propriétaires à tirer le plus grand profit possible de leurs terrains (ATF 104 Ia 120, cons. 3).
cc) On constate par ailleurs que la municipalité peut également, en faisant application de l'art. 86 al. 2 LATC, accorder ou refuser le permis de construire requis. Dans ce cadre, on observe que le règlement communal relatif au plan d'extension (ci-après: RPE) prévoit, à son article 50 al. 1, une disposition spécifique dont on reprend ici le contenu:
"Les secteurs hachurés en vert sur le plan à l'échelle 1:5000 signalent les sites naturels d'intérêt général et scientifique (RN. "Vallon des Vaux" ACCE du 26 septembre 1975) ainsi que les éléments de paysage d'une beauté particulière. Rien ne doit être entrepris qui puisse en altérer le caractère. Sont réservées, les dispositions de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites et celles de la loi sur la faune."
De cette dernière disposition, on retient la définition d'un périmètre sensible aux atteintes. Or, la construction incriminée est destinée à prendre place dans le secteur en question; il importe en conséquence d'être attentif aux conséquences qui résulterait de son implantation pour l'environnement paysager. Une base légale aussi large que l'art. 86 al. 2 LATC exige toutefois que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 101 Ia 213, cons. 6a; 97 I 642). C'est donc à la condition expresse que puisse être opposé à l'intérêt du recourant au maintien de l'implantation projetée un intérêt public prépondérant à la préservation du paysage, que la décision dont est recours pourra être confirmée.
dd) C'est le lieu de constater que le SAT et la municipalité sont ainsi appelés chacun à se déterminer sur la question de la préservation du paysage. Cette situation peut se présenter toutes les fois que la municipalité est habilitée à statuer sur la base d'une disposition cantonale et communale autonome, lors même qu'une autorisation spéciale devrait préalablement être prononcée sur le même objet, conformément à l'art. 120 lit. a LATC, par l'autorité cantonale; cela ressort explicitement de l'art. 81 al. 1 in fine LATC (v. arrêt AC 91/107 du 1er juillet 1994, cons. 3; cf. en outre, Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 118, références citées). Or, dans le cas d'espèce, on relève que tant l'art. 86 al. 1 LATC que l'art. 50 al. 1 RPE sont des dispositions autonomes, de sorte que la municipalité bénéficie en quelque sorte d'une compétence parallèle à celle du SAT; elle aurait donc pu, en invoquant le fait que ces deux dernières dispositions étaient respectées, se prononcer en faveur du projet mis à l'enquête, nonobstant la décision contraire de l'autorité cantonale rendue sur la base de l'art. 81 al. 2 LATC.
b) Pour le SAT, la parcelle du recourant se trouve dans le secteur défini par l'art. 50 RPE, de sorte que l'on doit prêter une attention particulière au moindre projet de construction, ce qui milite en défaveur de l'implantation choisie. Le conservateur de la nature a, quant à lui, mis l'accent sur le "mitage" du paysage; une construction isolée perturbe la vision que l'on a du site et le paysage perd ainsi de sa valeur, en tant que paysage naturel; cet effet est en revanche atténué si l'on rapproche le hangar projeté du bâtiment voisin.
aa) Force est de convenir que les lieux, qu'on les parcoure depuis la route Molondin-Yvonand ou depuis celle conduisant à Chêne-Pâquier, présentent aujourd'hui un caractère pratiquement intact; seules quelques constructions agricoles, dont un poulailler avec silo et un hangar sur la rive opposée du Flonzel, viennent rompre l'harmonie de ce vallon ceint de cordons boisés. Plus au loin, la vue se prolonge en direction de la réserve naturelle richement boisée du Vallon des Vaux, à l'intérieur de laquelle on distingue, parmi les bois, la Tour Saint-Martin. La préservation du paysage est encore accentuée par la vision que l'on a, sur la droite, du paisible village de Molondin, dont le caractère agricole est très marqué et dont les bâtiments donnent l'impression d'être serrés les uns contre les autres. On ne peut dans ces conditions qu'être sensible aux arguments des autorités cantonales qui souhaitent à tout prix préserver l'intégrité de ce site harmonieux, paysage typique du Moyen-Pays, en visant à obtenir le regroupement des constructions agricoles hors zone à bâtir, surtout eu égard aux atteintes progressives que cette portion du territoire cantonal a dû subir en d'autres lieux.
bb) On ne peut pour autant admettre qu'un intérêt prépondérant à préserver le site s'oppose effectivement à l'implantation de la construction agricole incriminée.
La parcelle du recourant est située à la sortie du village direction Yvonand, à proximité immédiate des derniers bâtiments de la localité; elle marque ainsi la transition entre le milieu bâti et la zone agricole. En soi, le bâtiment projeté - même si, sous l'angle de l'art. 86 LATC, il aurait été souhaitable qu'il offre d'autres avantages du point de vue de l'esthétique - devrait ainsi s'intégrer de façon satisfaisante à l'environnement; il est implanté, certes en retrait, mais à proximité de la bordure de la RC 417f et non au milieu de la parcelle, par surcroît à l'un des angles de celle-ci; cette implantation a pour effet de ménager ainsi la vue depuis la route cantonale sur le cordon boisé du Flonzel. Par ailleurs, le risque de créer, à cet endroit, un précédent qui rendrait vaine toute mesure de protection est d'autant plus faible que des constructions similaires ont été au demeurant autorisées et ont pris place sur la rive opposée du Flonzel. On ne saurait enfin négliger l'intérêt qu'il y a pour un exploitant agricole à pouvoir exploiter rationnellement son domaine; on observe sur ce chapitre que la parcelle en question est très proche des autres bâtiments de son exploitation. Sans doute l'intérêt public à ne pas voir de nouvelles constructions dispersées sur le plateau est-il indéniable; il paraît néanmoins assez délicat de soutenir que la préservation du paysage agricole ne souffre pas la présence d'un nouvel hangar agricole à cet endroit.
cc) La Conservation de la nature et le SAT ont proposé au recourant une implantation plus au nord, à proximité du bâtiment ECA no 137, ce afin de limiter au maximum la dispersion des bâtiments dans ce secteur et de réduire l'impact sur le paysage. A croire le recourant et la municipalité, l'opposition du propriétaire voisin Reynold Besson ne peut être exclue; on constate néanmoins que le hangar, déplacé selon la proposition de la conservation de la nature, ne prendrait pas place dans les espaces réglementaires non constructibles (3 mètres, à teneur de l'art. 30 al. 2 RPE).
Pour s'opposer à cette nouvelle implantation, le recourant a indiqué qu'il serait exposé à une dépense supplémentaire de 20'000 francs environ, sur un projet d'une centaine de milliers de francs, ce en raison de la configuration de la parcelle et du raccordement du hangar qu'une implantation à cet endroit rendrait plus onéreux. Si un tel montant a, dans un premier temps, pu paraître quelque peu excessif au tribunal, il n'en demeure pas moins que, dans son principe, l'économie du projet est mise en péril par le fait que le recourant devra dépenser davantage en modifiant l'implantation de son hangar. La variante du SAT ne saurait en effet se résumer, comme le sous-entendent les autorités cantonales, à un simple déplacement; elle implique au contraire l'étude, puis l'élaboration d'un projet différent, sinon profondément différent; aux augmentations de coût évoquées par le recourant s'ajoute ainsi le coût inévitable d'un nouveau projet (honoraires d'architecte, frais d'étude et d'enquête, etc.). Cette nouvelle implantation, dont on voit qu'elle entraîne une dépense supplémentaire, doit par conséquent être justifiée par le but d'intérêt public recherché (v. en particulier, Moor, Droit administratif I, Berne 1994, p. 420, références citées).
Or, cette mesure apparaît en définitive comme trop incisive pour le propriétaire, au regard du bénéfice que l'on peut en escompter pour la préservation du vallon du Flonzel. En effet, on ne voit guère en quoi un rapprochement des deux bâtiments ruraux apporterait une amélioration par la réduction de l'atteinte au site; l'effet de "mitage" qui résulte habituellement de la dispersion excessive des constructions n'a, à cet endroit précis, pas particulièrement frappé le tribunal. On pourrait même se demander si le regroupement des constructions, outre le fait que cela pourrait entraîner certaines contraintes du point de vue de l'esthétique à respecter, ne créerait pas au contraire un phénomène de "barre", lequel engendre une atteinte au paysage également importante. Quoi qu'il en soit, on observe que l'impact visuel du projet sur le cordon boisé du Flonzel, essentiellement depuis la route cantonale, est très similaire à celui de la variante proposée par le SAT. Force est, dans ces conditions, d'admettre qu'il serait disproportionné d'exiger du constructeur qu'il soit exposé au surcoût résultant du déplacement de la construction projetée qui, bien que non avéré en totalité, entraîne toutefois un trop faible gain du point de vue de l'impact paysager. Le refus d'autorisation ne peut ainsi être confirmé.
3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée au Service de l'aménagement du territoire afin qu'il délivre l'autorisation spéciale requise. Aucun émolument judiciaire ne sera, dans ces conditions, mis à la charge du recourant, qui, au surplus, aura droit à des dépens pour avoir été assisté au cours de l'audience.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 13 juin 1996 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud, par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, versera à Jean-Daniel Cosendai la somme de 600 (six cents) francs, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 4 décembre 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)