CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 mars 1997
sur le recours interjeté par LE COULTRE SA, ainsi que par Jules LE COULTRE, représentés par Me Pierre Jomini, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Secrétariat général, du 25 janvier 1995, ordonnant la fermeture définitive de la décharge de Colliare, sur le territoire de la Commune de Penthaz, pour le vendredi 3 février 1995, l'autorisation d'exploitation de cette décharge étant caduque à compter de cette date.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Bernard Dufour et Mme Dominique Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le statut de la décharge de Colliare, sise sur les parcelles 222 et 223 de Penthaz, propriété de Transmat SA, résulte notamment d'une autorisation délivrée le 23 janvier 1984 à Jules Le Coultre; il s'agit d'une décharge de classe II (selon l'ancienne classification), dans laquelle des déchets habituellement admis dans les décharges de classe III étaient exceptionnellement admis. Selon le plan produit par le département (tiré d'un rapport de septembre 1993 de CSD, Ingénieurs conseils SA), la zone d'exploitation se limitait en 1994 à un secteur ouest, les recourants n'étant par ailleurs plus admis à exploiter la partie est, dans laquelle serait enfoui un volume de 25'000 mètres cubes de déchets ménagers, devant être évacués ou isolés.
B. Par décision du 25 janvier 1995, le département a fixé la date de la fermeture définitive de Colliare au vendredi 3 février 1995, en précisant qu'à partir de cette date l'autorisation était caduque. C'est cette décision que Le Coultre SA et Jules Le Coultre personnellement, représentés par l'avocat Pierre Jomini, ont entreprise par un acte de recours adressé au Tribunal administratif le 3 février 1995, confirmé par un mémoire du 15 février suivant.
C. Les recourants concluent, avec suite de frais et dépens, en substance à ce que la décision querellée soit annulée, déclarée nulle et de nul effet.
D. Le 27 février 1995, après une brève instruction, le juge chargé du dossier a rendu une décision écartant la demande des recourants tendant à l'octroi soit de l'effet suspensif au recours, soit de mesures provisionnelles. Cette décision relève en bref que l'ordre de fermeture querellé est fondé sur des motifs relevant de la protection des eaux et plus généralement de la protection de l'environnement et que ceux-ci, rendus suffisamment vraisemblables, commandent une exécution immédiate de l'arrêt d'exploitation litigieux. Les intéressés n'ont pas entrepris la décision du juge instructeur auprès de la section des recours du Tribunal administratif, de sorte que celle-ci est entrée en force.
E. a) Le département a déposé sa réponse le 22 mars 1995, en concluant au rejet du recours; il invoque une fois encore les risques de pollution que la poursuite de l'exploitation de la décharge de Colliare entraînerait. Quant à la municipalité, elle s'en est remise à justice, dans une lettre du 10 mars 1995.
Sur demande des recourants, une convention liant l'Etat de Vaud à Transmat SA, propriétaire des biens-fonds sur lesquels se trouve la décharge, et l'Etat de Vaud a été versée au dossier. Par la suite, les recourants ont requis plusieurs prolongations du délai qui leur a été imparti pour le dépôt d'un mémoire complémentaire, en suite de quoi l'instruction de la cause a même été suspendue avec l'accord des parties. En définitive Le Coultre SA et consort ont déposé un mémoire complémentaire en date du 15 janvier 1996.
b) L'ordonnance sur le traitement des déchets, du 10 décembre 1990 (ci-après : OTD; RS 814.015), entrée en vigueur le 1er février 1991, comporte diverses dispositions transitoires. L'art. 52 prévoit en particulier la date-butoir du 1er février 1996 pour trancher la question de la poursuite de l'exploitation des décharges contrôlées existantes. Cela étant, les parties ont été interpellées sur la portée de cette disposition au cas d'espèce, les recourants se déterminant à ce sujet les 22 février et 20 mai 1996, le département en faisant de même le 25 mars 1996.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 52 OTD, le détenteur d'une décharge contrôlée existante au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance doit déposer auprès des autorités une demande d'autorisation d'exploiter, ce avant le 1er février 1994. En outre, selon l'alinéa 2, le bénéficiaire, au moment de l'entrée en vigueur de ce texte, d'une autorisation d'exploiter peut encore stocker définitivement les déchets admissibles au sens de cette autorisation jusqu'à ce que l'autorité ait décidé de sa demande au sens du 1er alinéa, mais au plus tard jusqu'au 1er février 1996; d'éventuelles restrictions apportées par l'autorité quant aux déchets admissibles dans la décharge en question, avant décision formelle sur la demande au sens du 1er alinéa, sont réservées. Enfin, l'autorité doit trancher les demandes au sens du 1er alinéa avant le 1er février 1996.
b) Selon le courrier du département du 25 mars 1996, qui n'a nullement été démenti par les recourants sur ces points de fait, ces derniers n'ont pas déposé de demande au sens de l'art. 52 al. 1 OTD; logiquement, l'autorité n'a pas accordé d'autorisation d'exploiter au sens de cette disposition avant l'échéance du 1er février 1996.
c) Il résulte très clairement de l'exposé qui précède que Le Coultre SA ne pouvait plus, à compter du 1er février 1996 en tout cas, poursuivre l'exploitation de la décharge de Colliare.
2. Cela étant, le présent recours soulève diverses questions de procédure.
a) Dans la mesure tout d'abord où les conclusions du recours tendraient, par la mise à néant de l'ordre de fermeture de la décharge, à rétablir en faveur de Le Coultre SA l'autorisation d'exploiter délivrée antérieurement, celles-ci seraient, comme on l'a vu, clairement mal fondées.
b) Cependant, la formulation des conclusions des recourants ne porte expressément que sur l'annulation, voire la constatation de la nullité de l'ordre de fermeture précité. En l'occurrence, la décharge de Colliare est restée fermée dès février 1995, jusqu'au 1er février 1996; dès cette date, l'art. 52 al. 2 OTD a eu pour effet de rendre caduque les autorisations d'exploiter délivrées auparavant, tout au moins celles qui, comme en l'espèce, n'auraient pas fait l'objet de nouvelles décisions en application de l'alinéa 3 de cette même disposition. Cela étant, l'ordre de fermeture querellé a déployé à cette date tout ses effets. A supposer dès lors que les conclusions du pourvoi aient dû être comprises comme tendant à la mise à néant de la décision de fermeture pour la période courant jusqu'au 1er février 1996, force serait de constater que les recourants n'ont plus d'intérêt actuel à l'admission de ces conclusions (ATF 109 Ia 169; 110 Ia 140; 99 Ib 197; v. également Pierre Moor, Droit administratif II 419).
Sans doute, la jurisprudence admet-elle dans certains cas que l'on renonce à l'exigence ordinaire d'un intérêt actuel, dans des circonstances toutefois qui ne sont pas remplies au cas d'espèce (on ne se trouve guère ici dans une hypothèse susceptible de se reproduire en tout temps, puisqu'il s'agit ici de l'application d'une règle de droit transitoire).
Dans la mesure décrite ici, force est dès lors de retenir que les recourants ne bénéficient pas d'un intérêt actuel à l'admission de leurs conclusions.
c) Il est possible enfin d'interpréter les conclusions du recours en ce sens qu'elles tendent à la constatation du caractère illégal de l'ordre de fermeture (v. la formulation du ch. 4.9 du mémoire complémentaire des recourants; cependant, les recourants, interpellés au sujet de la jurisprudence publiée à la RDAF 1992, 129, ont également souligné, dans la lettre de leur conseil du 22 février 1996, que leur pourvoi n'avait pas seulement une fin constatatoire, mais une fin cassatoire ou en réforme, également). Au demeurant, on pourrait se demander si le tribunal doit s'en tenir à la formulation expresse des conclusions du pourvoi, qui semble ne pas s'étendre à des conclusions en constatation; une telle solution apparaît cependant quelque peu formaliste, de sorte que ce dernier point sera néanmoins examiné, dans le considérant ci-après.
3. Indépendamment de l'impossibilité pour Le Coultre SA de poursuivre l'exploitation de la décharge de Colliare, les recourants pourraient en effet souhaiter obtenir du Tribunal administratif la constatation que l'ordre de fermeture qui leur a été adressé en janvier 1995 était illégal. Ils soutiennent que ces conclusions s'inscriraient dans le cadre du contentieux objectif, relevant de la compétence du Tribunal administratif, et non du contentieux subjectif, à vrai dire sans étayer de manière approfondie ce point de vue.
a) Les recourants ont assurément raison lorsqu'ils affirment que les administrés peuvent demander des décisions en constatation. Ainsi, l'art. 25 PA le prévoit-il expressément, l'autorité ayant notamment l'obligation de donner suite à une demande en constatation, lorsque le requérant établit qu'il a un intérêt digne de protection à obtenir une telle décision. Cette institution est une conséquence du principe de la sécurité du droit, l'administré pouvant avoir un intérêt à connaître par avance le régime juridique applicable à telle ou telle activité; par exemple, un importateur souhaite s'assurer, auprès de l'administration, que l'importation d'une denrée déterminée est ou non soumise à contingentement (ATF 101 Ib 429). La procédure de constatation permet alors à l'administré, avant d'engager des investissements en vue d'une activité donnée, de vérifier qu'il sera en mesure de remplir les conditions posées par le droit public à l'exercice de celle-ci.
En l'espèce, les recourants n'ont à vrai dire pas formulé de demande en constatation, à proprement parler, simple préalable nécessaire à une autorisation qu'ils convoiteraient en définitive (par exemple, une autorisation d'exploiter une décharge bioactive sur le site de Colliare). Au demeurant d'ailleurs, la constatation du caractère illégal de l'ordre de fermeture ici querellé ne leur serait d'aucune utilité quelconque à cet égard.
On ne discerne dès lors guère d'intérêt digne de protection de ceux-ci en relation avec les conclusions implicites en constatation du pourvoi. On peut tout au plus imaginer - mais les recourants ne l'ont pas admis expressément - qu'ils souhaitent obtenir la constatation précitée pour renforcer leur position devant le juge civil, dans l'hypothèse où ils agiraient en dommages et intérêts contre l'Etat de Vaud, pour le préjudice lié au fait qu'ils n'ont pu faire usage pleinement de l'autorisation d'exploiter qui leur avait été délivrée initialement. On s'en tiendra cependant ici, dans l'hypothèse où tel serait l'objectif des recourants, à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral et par l'autorité de céans à ce sujet (ATF 101 Ib 214, consid. 1c; RDAF 1992, 129 déjà cité; v. également, dans un sens similaire, TA, arrêt du 9 septembre 1996, GE 95/0134); selon le Tribunal fédéral en particulier, l'administré qui peut défendre ses intérêts par la voie d'une action civile ne bénéficie pas d'un intérêt digne de protection et doit se voir dénier sa qualité pour recourir.
On notera aussi que l'autorité administrative elle-même ne pourrait, en aucun cas, être saisie valablement d'une demande en constatation de ce type; par exemple, une autorité municipale ne pourrait pas statuer valablement, par décision, sur le point de savoir si un projet de construction déterminé est ou non conforme à une réglementation qui n'est plus en vigueur. Une demande dans ce sens devrait à l'évidence être écartée, pour défaut d'intérêt digne de protection. Cela étant, il paraît douteux que le Tribunal administratif dispose, sur le fond, d'une compétence qui dépasse celle des autorités administratives.
b) L'on pourrait imaginer, il est vrai, de s'écarter de la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut, pour autant que l'arrêt que le Tribunal administratif serait susceptible de rendre lie le juge civil, dans le cadre de l'action en responsabilité dont il pourrait être saisi. On admettrait alors l'existence d'un intérêt digne de protection au prononcé d'un jugement infirmant une décision administrative, dans la mesure où celui-ci trancherait une question préjudicielle indispensable à la solution du litige civil (on pourrait imaginer le même problème, en relation avec une affaire pénale : ainsi dans le cadre d'une infraction d'insoumission à une décision de l'autorité, art. 292 CP; arrêt GE 95/0134 précité, qui concernait une hypothèse de ce genre).
On laissera cependant cette question ouverte ici, dès lors que le dommage qu'a pu subir Le Coultre SA, en relation avec l'ordre de fermeture de la décharge de Colliare, résulte également, dans une mesure équivalente, de la décision du magistrat instructeur refusant l'effet suspensif au recours, entrée en force sans avoir été contestée. Dans ces conditions, l'on ne saurait retenir l'existence d'un réel intérêt des recourants à obtenir un jugement dont la portée pour le juge civil serait aussi incertaine.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que les conclusions du recours doivent être soit rejetées, soit déclarées irrecevables.
Cela étant, les recourants, qui succombent, supporteront l'émolument d'arrêt, solidairement entre eux; ils n'ont par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. L'émolument d'arrêt, fixé à 1'000 (mille) francs, est mis à la charge des recourants, Le Coultre SA et Jules Le Coultre, solidairement entre eux.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 5 mars 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).