canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 2 septembre 1994
sur le recours interjeté par Fabio CAZZANIGA représenté par Me François Chaudet, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Genolier du 27 mai 1991 lui ordonnant de démolir la piscine construite sur sa parcelle no 249.
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Statuant dans sa séance du 17 août 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge A. Matthey, assesseur P. Richard, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
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A. Fabio Cazzaniga était, au moment où la décision entreprise est intervenue, propriétaire au lieu-dit "Sous les Plantaz" de la parcelle no 249 du cadastre de la Commune de Genolier. D'une surface totale de 52'255 mètres carrés, ce bien-fonds est classé en zone agricole selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 17 juillet 1988. Il supporte une ancienne ferme entièrement rénovée au début des années 80, dont la partie centrale a été transformée pour en agrandir le volume habitable. Un couvert à voitures ainsi qu'une piscine sont implantés à proximité du bâtiment principal.
Cette propriété, sur laquelle Fabio Cazzaniga exploite à titre accessoire un élevage de chevaux, a été vendue à son épouse, Monique Cazzaniga, le 20 décembre 1991.
B. Construite dans le prolongement de la terrasse située au sud du bâtiment principal, la piscine comporte un bassin rectangulaire de 12 mètres sur 5,50 mètres, entouré d'une margelle en béton lavé de 30 centimètres de large et d'un dallage large d'environ 1,20 mètre. Il s'agit d'un bassin entièrement enterré, en béton préfabriqué revêtu de PVC. Selon le constructeur, le coût de cet ouvrage aurait dépassé Fr. 100'000.--.
L'aménagement de cette piscine a fait l'objet d'une demande de permis de construire soumise à l'enquête publique du 15 au 25 novembre 1985. Le 9 décembre 1985, le chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a refusé l'autorisation spéciale exigée par l'art. 24 LAT. Cette décision a été communiquée au recourant par l'intermédiaire de la municipalité le 16 décembre 1985. Elle n'a fait l'objet d'aucun recours.
A l'issue de l'enquête publique et avant que la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports ne soit connue, la municipalité avait autorisé verbalement le constructeur à procéder sans attendre aux travaux d'excavation, afin de profiter de la présence sur place d'une machine de chantier. Il est admis que cette autorisation avait été donnée aux risques et périls du constructeur.
Les travaux de construction de la piscine et l'aménagement de ses abords ayant été menés à chef malgré le refus de l'autorisation, la municipalité a dénoncé Fabio Cazzaniga au Préfet du district de Nyon le 17 juin 1986. Celui-ci a condamné l'intéressé à une amende de Fr. 3'000.-- pour violation de l'art. 120 LCAT. Son prononcé, du 14 juillet 1986, précise que l'amende "ne dispense pas le contrevenant de se conformer aux exigences de la municipalité, notamment de procéder à la démolition de la piscine".
C. Faisant suite à une suggestion du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports qui avait dû s'opposer, en raison de l'affectation de la parcelle, à plusieurs projets de construction en relation avec l'élevage et le dressage de chevaux pratiqués par le recourant, la municipalité a mis à l'enquête en février 1986 un projet de modification de son plan des zones qui aurait eu pour effet de colloquer la parcelle litigieuse dans une "zone équestre" dont la réglementation aurait été la suivante :
"Cette zone est réservée aux constructions et installations liées à l'élevage chevalin et au sport hippique.
L'habitation de l'exploitant et du personnel nécessaire à cette activité peut être autorisée, ainsi que de petites dépendances telles que piscine, cabane de jardin, bûcher, etc".
Dans sa séance du 20 juin 1986, le Conseil communal a toutefois refusé cette modification de la réglementation en vigueur, et le Conseil d'Etat a rejeté le 27 juillet 1988 la requête formée par M. Cazzaniga contre cette décision.
D. Le 27 mai 1991, se référant au prononcé préfectoral, la municipalité a ordonné à Fabio Cazzaniga de procéder à la démolition de sa piscine dans un délai échéant le 15 juillet 1991, en l'avertissant que, passé cette date, elle ferait personnellement exécuter les travaux à ses frais.
Fabio Cazzaniga a recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de construction le 7 juin 1991, concluant avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision municipale.
L'effet suspensif a été accordé au pourvoi par ordonnance du 17 juin 1991.
En application de l'art. 62 LJPA, la cause a été transmise au Tribunal administratif le 1er juillet 1991 et suspendue, avec l'accord des parties, jusqu'au 8 décembre 1992.
Le Service de l'aménagement du territoire et la municipalité concluent au rejet du recours.
Le tribunal a tenu séance à Genolier le 17 août 1993 en présence du recourant personnellement, assisté de l'avocat François Chaudet; du syndic de Genolier, M. Gilbert Dumont, assisté de l'avocat Olivier Freymond; et des représentants du Service de l'aménagement du territoire, Mme Francine Bujard et M. François Zürcher. Il a procédé à une visite des lieux en compagnie des parties, lesquelles ont ensuite été entendues en plaidoirie.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.
Considérant en droit :
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1. Déposé dans les dix jours suivant la communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. L'ordre de démolition qui fait l'objet de la décision attaquée constitue une mesure d'exécution de la décision prise par le département le 9 décembre 1985 (refus de l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir); il vise à rétablir une situation conforme au droit (sur ce point, v. André Grisel, Traité de droit administratif suisse, p. 649 ss). La validité de la décision initiale, entrée en force et exécutoire, ne peut pas être remise en question par le biais d'un recours dirigé contre la mesure d'exécution, sauf en cas de nullité ou de violation d'un droit inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 20; Tribunal administratif, arrêts AC 92/046 du 25 février 1993 et AC 7607 du 16 mars 1992), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. On doit néanmoins reconnaître que la décision du département, qui, tout en refusant l'autorisation sollicitée, préconisait la création d'une zone équestre qui aurait permis la légalisation de l'ouvrage litigieux et ne comportait dès lors pas d'ordre de démolition, était de nature à dissuader Fabio Cazzaniga d'introduire un recours. Aussi le tribunal entrera-t-il exceptionnellement en matière sur la réglementarité de l'ouvrage litigieux.
a) La parcelle du recourant est classée en zone agricole. Selon le principe énoncé à l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut alors disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar, silo par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation (ATF 117 Ib 259 consid. a, 503/504 consid. 4a, 116 Ib 137 consid. 3d, 115 Ib 299 consid. 3a et les arrêts cités). Ni les dispositions topiques du droit cantonal - l'art. 52 LATC en particulier - ni les prescriptions du droit communal (art. 51 et ss RPE) n'expriment à cet égard des conditions distinctes de celles découlant de la loi fédérale.
La piscine n'est manifestement pas conforme à la zone agricole dans laquelle elle se situe; elle ne répond pas à la description des constructions admissibles dans une telle zone. Il s'agit d'un ouvrage de pur agrément, qui ne présente aucun lien quelconque avec l'exploitation du sol et n'est a fortiori nullement indispensable à une telle exploitation. C'est dès lors exclusivement sous l'angle de l'art. 24 LAT qu'il y lieu d'examiner la licéité de l'aménagement litigieux.
b) La rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction peuvent être autorisées pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (24 al. 2 LAT; art. 81 al. 4 LATC). Une transformation partielle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou un changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée. Les travaux ne doivent pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 115 Ib 482, 113 Ib 305 à 306, 112 Ib 97 consid. 3).
La piscine litigieuse, physiquement séparée du bâtiment existant, présente une surface de 66 mètres carrés à laquelle s'ajoutent une margelle en béton de 30 centimètres, ainsi qu'un dallage d'une largeur d'environ 1,20 mètre. Il s'agit à l'évidence d'une construction nouvelle et non pas d'une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 2. La proposition du recourant de créer un lien entre la maison d'habitation et la piscine sous forme de couvert ne rendrait pas non plus l'ouvrage conforme à cette disposition. L'agrandissement serait en effet trop substantiel par rapport à l'ensemble du bâtiment. Au surplus, la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment existant en dérogation au régime de la zone ne peut plus être utilisée dès l'instant où la somme des transformations successives autorisées antérieurement atteint le maximum de ce qui est admissible selon les critères de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 224 consid. 4, 112 Ib 278 consid. 5). En l'occurrence, le recourant a entièrement rénové l'ancienne ferme et a modifié l'affectation de la partie centrale de sorte que les deux tiers de l'ancienne ferme sont actuellement habitables, au lieu d'un précédemment. Les possibilités d'extension et de transformation du bâtiment au regard de l'art. 24 LAT ont ainsi été épuisées.
c) Il reste à examiner si l'ouvrage litigieux répond aux exigences de l'art. 24 al. 1 LAT, selon lequel des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment ("Standortgebundenheit") et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (cf. également l'art. 81 al. 2 LATC); ces deux conditions sont cumulatives. Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cet examen dépend de critères objectifs; l'implantation d'un ouvrage n'est pas imposée par sa destination lorsque le choix de l'emplacement n'a été dicté que par des considérations financières, personnelles ou pour des motifs d'agrément (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, 115 Ib 299 consid. 3a, 114 Ib 319 consid. 4a, 113 Ib 141/142 consid. 5a).
Dans le cas particulier, la première des conditions posées par l'art. 24 al. 1 LAT n'est à l'évidence pas réalisée. L'implantation de l'ouvrage incriminé ne répond objectivement à aucune nécessité technique, économique ou inhérente à l'exploitation du sol. Il est exclusivement dicté par des considérations de commodité personnelle (ATF non publié du 28 février 1990, G. Philipp-Gasser contre Commune d'Untervaz, Gouvernement du Canton des Grisons et Tribunal administratif du Canton des Grisons; ATF non publié du 14 novembre 1989, B. Grobet contre Tribunal administratif du Canton de Genève). La première condition énoncée à l'art. 24 al. 1 LAT n'étant pas satisfaite, point n'est besoin d'examiner si les autres conditions de cette disposition sont respectées.
L'argument selon lequel la piscine est implantée sur une partie de la parcelle (jardin) qui ne sera jamais exploitée comme terre agricole n'est au surplus pas pertinent au regard des conditions posées par l'art. 24 al. 1 LAT. Le fait qu'une construction non conforme ne diminue pas la surface effectivement cultivée ne saurait justifier sa "Standortgebundenheit" en zone agricole.
d) L'ouvrage litigieux se révèle ainsi manifestement contraire au droit.
3. La municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1er LATC). L'ordre de démolir peut être signifié sous la menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse (art. 130 al. 3 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (CCRC, prononcé no 7062 du 6 novembre 1991; TA, arrêt AC 7575 du 9 mars 1992, RDAF 1992, p. 480). La non conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes du droit constitutionnel, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les dérogations à la règle sont mineures, ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne porte pas atteinte à des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 c. 6 et les arrêts cités).
a) En l'occurrence, les atteintes portées à la réglementation en vigueur ne sauraient qualifiées de mineures. Les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à des préoccupations centrales de l'aménagement du territoire, et l'intérêt sur lequel elles se fondent doit être qualifié d'important (ATF 114 Ib 320; ATF 115 Ib 148, JT 1991 I 450; OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, note 19 ad art. 24 LAT). L'ouvrage litigieux occupe une surface non négligeable dans un secteur inconstructible. L'entorse à ces règles apparaît sérieuse, ceci même si l'ouvrage litigieux ne présente pas de volume hors sol : il change en effet de manière considérable la configuration du sol. Au surplus, dans la mesure où les sanctions pénales attachées à la violation des règles sur l'aménagement du territoire et les constructions n'exercent souvent qu'un effet dissuasif limité en raison de leur légèreté, l'ordre de démolition est de nature à prévenir de nouvelles infractions, non seulement de la part de celui qui en fait l'objet, mais de tous ceux qui pourraient être tentés de placer les autorités devant un fait accompli. Il obéit par là-même à un intérêt public évident.
b) Le recourant invoque les assurances prétendument données lors de l'enquête publique par le syndic de l'époque, selon lesquelles l'autorisation cantonale ne devait être qu'une formalité. Cette affirmation, peu crédible, n'a pas été prouvée, ni même rendue vraisemblable. Quoi qu'il en soit, un renseignement ou une décision erronés de l'administration ne peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la loi que si l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence et que l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (ATF 117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid. 3b, 116 Ib 187 consid. 3c, 115 Ia 18 consid. 4a et les arrêts cités). Or, le recourant ne pouvait ignorer que l'autorisation spéciale du département était nécessaire et décisive, et qu'elle n'était pas de la compétence du syndic. Il connaissait au contraire la procédure de permis de construire hors des zones à bâtir, puisqu'il s'était vu refuser en été 1985 par le Service de l'aménagement du territoire une autorisation de construire un couvert à chevaux sur sa parcelle. Il ressort par ailleurs de la dénonciation adressée le 17 juin 1986 à la préfecture de Nyon que les travaux de terrassement pour la piscine avaient été tolérés par la municipalité - avant que n'intervienne la décision cantonale - "aux risques et périls" du constructeur. Aucun permis de construire n'ayant été délivré, et l'incompétence du syndic pour autoriser le projet ayant été clairement reconnaissable pour le recourant, sa bonne foi doit donc être exclue (dans ce sens ATF 111 Ib 222, 108 Ib 385 consid. 3b, 101 Ia 100 consid. 3a).
c) Bien que le coût des ouvrages que le recourant a pris le risque d'édifier sans autorisation soit important, il ne saurait en soi faire obstacle à l'ordre de démolition, faute de quoi les atteintes portées par des travaux d'envergure généralement onéreux - ne pourraient jamais être réparées. Quant au coût de la remise en état des lieux, il dépendra des modalités de cette dernière, qui devront être fixées par la municipalité. Un enlèvement complet de l'ouvrage ne s'impose pas nécessairement pour rendre au sol son aspect originel; on peut ainsi imaginer que seuls la partie supérieure du bassin et le dallage qui l'entoure soient démolis, puis l'excavation comblée. Ainsi délimités, les frais de rétablissement des lieux ne devraient pas excéder Fr. 20'000.--. Au regard de l'intérêt public évoqué plus haut, la simple commodité que présente l'ouvrage litigieux pour le recourant et les frais que lui occasionnera sa démolition ne mettent pas en cause la proportionnalité de cette mesure, qui est la seule envisageable pour rétablir une situation conforme au droit. On observera d'ailleurs que si la jurisprudence admet désormais que l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (ATF 111 Ib 224; 108 Ia 218), le fait de ne pas pouvoir se prévaloir de sa bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en défaveur du recourant : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui en résulteraient pour lui (ATF 108 Ia 218 c. 4b).
d) En conclusion, la décision attaquée apparaît fondée dans son principe.
4. a) Les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce un pouvoir de fait ou de droit sur l'objet qui a provoqué une telle situation (perturbateur par situation) (ATF 114 Ib 47 cons. 2a, 107 Ia 23 cons. 2a). L'autorité peut adresser l'ordre de rétablir un état conforme au droit aux perturbateurs par comportement ou par situation. Elle dispose d'une certaine marge d'appréciation dans le choix du destinataire (ATF 107 Ia 25 cons. 2b). L'ordre de rétablissement donné à un perturbateur ne disposant pas du bien-fonds sur lequel il doit effectuer les travaux ne peut être exécuté que si celui qui détient le pouvoir sur le terrain y consent. L'ordre n'est pas nul si cette autorisation fait défaut; il est seulement inexécutable en l'état. L'autorité doit alors ordonner au propriétaire d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux. Le propriétaire peut recourir contre cette décision et contester en particulier la proportionnalité de la mesure (ATF 107 Ia 25/26 cons. 2c). L'autorité peut aussi adresser l'ordre de rétablissement simultanément aux perturbateurs par comportement et par situation dans la même procédure.
b) Lorsque, en mai 1991, la municipalité a notifié l'ordre contesté, le destinataire qui s'imposait naturellement à elle était le recourant : en effet, celui-ci, à la fois propriétaire et constructeur, cumulait alors à lui seul les qualités de perturbateur par situation et de perturbateur par comportement. Aujourd'hui en revanche, les lieux sont propriété exclusive de l'épouse du recourant, laquelle se trouve ainsi devenue perturbatrice par situation; quant au recourant lui-même, nonobstant le pouvoir de fait qu'il conserve sur les aménagements litigieux, il ne peut plus être considéré que comme perturbateur par comportement. Dans ces conditions, l'ordre en cause ne serait pas immédiatement exécutable sans l'assentiment de la perturbatrice par situation; si elle ne le donnait pas, force serait alors à la municipalité de notifier sa décision, que le présent arrêt vient de confirmer, à Monique Cazzaniga personnellement.
c) La municipalité fixera donc un nouveau délai soit au recourant (perturbateur par comportement) soit au propriétaire actuel (perturbateur par situation), voire simultanément à tous les deux, dès la notification du présent arrêt, pour se plier à l'ordre de démolition. Elle arrêtera aussi les modalités de la remise en l'état des lieux.
5. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice de Fr. 1'500.--, ainsi qu'une indemnité de Fr. 1'000.-- à verser à la municipalité à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Fabio Cazzaniga.
III. Une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs), à charge du recourant Fabio Cazzaniga, est allouée à la municipalité à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 2 septembre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : La greffière :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).