cANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 septembre 1997
sur le recours interjeté par la COMMUNE DE LA TOUR-DE-PEILZ, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux,
contre
la décision du Service des forêts et de la faune du 30 novembre 1990 (révocation de l'autorisation de transformer et d'agrandir un refuge forestier au lieu-dit "Le Fort" Commune de Noville).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme D.-A. Thalmann et M. G. Berthoud, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de la Tour-de-Peilz (ci-après la commune) est propriétaire d'un refuge au lieu-dit "Le Fort", sur le territoire de la Commune de Noville, dans le site des Grangettes. Construit dans un secteur forestier, à quelques cent mètres du Rhône et à un peu plus de six cents mètres du lac Léman, le refuge se présente comme un bâtiment principal de deux étages, auquel est adossé un couvert. Alimenté en eau, mais dépourvu d'électricité, il devait d'abord servir à loger les équipes chargées de l'entretien de la forêt. Pouvant accueillir jusqu'à 46 personnes (16 dans le bâtiment principal et 30 sous le couvert), il est aussi loué à des groupes tels qu'écoles, amis de la nature, sociétés ou familles.
B. En septembre 1989 la commune a sollicité l'autorisation d'effectuer des transformations et un agrandissement : elle souhaitait améliorer l'alimentation en eau du refuge, y amener l'électricité, transformer le rez-de-chaussée du bâtiment principal (pour y accueillir 30 personnes en aménageant une cuisine, une pièce de service, des toilettes séparées pour hommes et femmes), créer à l'étage un appartement (comprenant un hall d'entrée, deux chambres et une salle de bains) et agrandir le couvert pour y recevoir jusqu'à 60 personnes. Ce projet n'a fait l'objet d'aucune opposition lors de sa mise à l'enquête publique et a obtenu un préavis favorable de la Commune de Noville; toutefois, par crainte que cette réalisation n'entraîne une augmentation sensible de la circulation sur les chemins d'accès au refuge, une séance de discussion entre représentants du Service de l'aménagement du territoire (SAT), de la section protection de la nature du Service des eaux et de la protection de l'environnement, de la Conservation de la faune et du Service des forêts, fut organisée le 13 décembre 1989. Outre les diverses mesures arrêtées à cette occasion concernant la circulation, il fut retenu que la construction projetée était conforme à l'affectation de la zone et que seule une autorisation du Service cantonal des forêts était dès lors nécessaire. Le SAT a en conséquence retourné le dossier au Service des forêts et de la faune comme objet de sa compétence, sans formuler de remarque dans son préavis. Le Service des bâtiments, le Service des eaux et de la protection de l'environnement, l'Inspecteur des forêts du 5ème arrondissement et le Conservateur de la nature n'ayant pas davantage formulé d'observations à l'encontre du projet, le Service des forêts et de la faune a accordé son autorisation le 28 mai 1990.
C. Quelques mois plus tard, le SAT l'a toutefois enjoint de révoquer son autorisation. Il faisait valoir que, suite à l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale, les services de la Confédération avaient procédé à l'inventaire des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et avaient retenu le site des Grangettes parmi les objets à protéger; le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports avait alors pris diverses mesures conservatoires, et l'intégration du site des Grangettes dans une zone réservée faisait désormais l'objet d'une étude. Il convenait en conséquence de remettre en question l'autorisation délivrée le 28 mai 1990 pour ne pas compromettre ces objectifs de protection.
Considérant que l'intérêt public à la protection de l'environnement devait l'emporter sur l'intérêt privé au maintien de l'autorisation et constituait un juste motif de révocation, le Service des forêts et de la faune a donné suite à cette injonction le 30 novembre 1990. Sa décision a été notifiée à la Municipalité de La Tour-de-Peilz par l'intermédiaire de celle de Noville le 11 février 1997.
D. Recourant au Conseil d'Etat le 21 du même mois, la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après la municipalité) a conclu à l'annulation de cette décision; elle soutenait qu'aucun intérêt public ne justifiait une révocation de l'autorisation donnée : le projet litigieux, conforme aux lois en vigueur, avait fait l'objet d'un examen particulièrement attentif de la part des services de l'Etat, et aucune modification de la législation n'était intervenue entre l'octroi de l'autorisation et l'injonction du SAT.
Dans sa réponse, le Service des forêts et de la faune a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Il exposait que la décision litigieuse s'inscrivait dans le contexte général de la zone réservée à l'étude pour la région des Grangettes, et que la création d'une telle zone avait pour effet de bloquer immédiatement tout projet s'inscrivant dans le périmètre protégé. Il suggérait de suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur le sort de la zone réservée.
Le Conservateur de la nature a encore observé que la région des Grangettes figurait à l'inventaire fédéral des paysages, ainsi qu'à l'inventaire des marais et des sites marécageux d'intérêt national, auxquels s'appliquaient des mesures de conservation très contraignantes, comme par exemple la suppression des constructions érigées depuis 1983.
Complétant son argumentation, la municipalité a rappelé que l'autorisation spéciale avait été accordée après un examen plus qu'attentif, en conformité avec le règlement relatif à la zone réservée, lequel permettait d'accorder une autorisation spéciale préalable pour des aménagements, des constructions ou des installations non contraires aux buts poursuivis. Elle s'opposait au surplus à une suspension de la procédure.
Le Conservateur de la nature, le Conservateur de la faune, et le Service des forêts et de la faune n'ont pas formulé d'observations complémentaires.
E. Le dossier a été transmis d'office au Tribunal administratif lors de son entrée en fonction le 1er juillet 1991.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, par l'intermédiaire du Service de justice et législation, a encore soutenu que la décision attaquée ne résultait pas d'une pesée de tous les intérêts en présence, les intérêts protégés par les lois fédérales sur la protection de la nature et du paysage, et sur l'aménagement du territoire, de même que par la Constitution fédérale, n'ayant pas été pris en compte. Selon lui, une révocation se justifiait dans la mesure où aucun droit subjectif n'avait été concédé, ni aucun usage fait de l'autorisation - ce qui aurait porté une grave atteinte au site - et qu'il existait un intérêt public manifestement prépondérant.
Les parties ont confirmé leurs positions respectives lors d'une séance d'audition préalable tenue le 2 novembre 1993 au Tribunal administratif. Avec leur accord, l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à l'adoption du plan d'affectation cantonal no 291 alors à l'étude (ci-après PAC 291), dont le but était de regrouper, de coordonner et de mettre en application l'ensemble des mesures de protection concernant les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière, d'intérêt national, situés sur la Commune de Noville, mais au plus tard jusqu'au 2 novembre 1994. Le PAC 291 n'ayant toutefois pas encore été adopté à cette date, les parties ont requis une prolongation de la suspension de l'instruction jusqu'à l'échéance d'un délai de trois mois dès la clôture de l'enquête relative au PAC 291, mais au plus tard jusqu'au 2 novembre 1995. En novembre 1995, l'enquête publique sur le PAC 291 étant close (elle a eu lieu du 25 avril au 26 mai 1995), la commune a avisé le Tribunal administratif qu'elle maintenait son recours; un ultime échange d'écritures a été ordonné.
A cette occasion, la municipalité a réaffirmé que le règlement relatif à la zone protégée n'interdisait pas l'exécution de travaux; elle en voulait pour preuve l'octroi d'une autorisation hors zone à bâtir accordée pour la réhabilitation d'une ferme au lieu-dit "L'Essert", dans le périmètre de la zone réservée. Selon elle, la décision de révocation litigieuse était aussi disproportionnée eu égard à l'adoption d'un plan partiel d'affectation autorisant l'extension de la zone du camping, aménagé lui aussi dans la réserve des Grangettes. Elle constatait enfin que, selon le PAC 291, le refuge était colloqué dans un secteur de forêt à vocation mixte et que les dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), auquel le règlement du PAC 291 renvoyait implicitement, avaient été soigneusement examinées au cours de la procédure d'octroi de l'autorisation spéciale. Une révocation de cette autorisation était dès lors infondée.
Le SAT a pour sa part mis en cause la validité de l'autorisation spéciale donnée à la commune, dès lors que le Service des forêts et de la faune ne s'était pas fondé pour la délivrer sur la loi forestière, mais sur des dispositions de la LAT dont l'application relevait de la compétence du SAT. Il considérait en outre que, dans la mesure où elle ne serait pas nulle de plein droit, l'autorisation spéciale devait être révoquée du fait qu'elle négligeait dans une notable mesure l'intérêt de l'aménagement du territoire, et qu'elle avait été rendue au mépris d'un intérêt public important. Il contestait enfin que le projet litigieux puisse être comparé à la réhabilitation de la ferme de l'Essert, d'une part parce que les travaux de réhabilitation s'étaient avérés indispensables et urgents pour préserver ce monument historique classé, d'autre part parce que les intérêts en jeu n'étaient pas comparables.
Considérant en droit:
1. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). L'autorisation est délivrée si (a) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et (b) le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT). Toutefois, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation si (a) l'implantation de ces constructions ou installations en dehors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si (b) aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 LAT). Le droit cantonal peut en outre autoriser la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT). Le canton de Vaud a fait usage de cette faculté en prévoyant que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) "peut autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement." (art. 81 al. 4 LATC).
2. En l'occurrence le refuge dont la transformation et l'agrandissement sont litigieux (ci-après le refuge) se situe dans un secteur forestier. L'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts (art. 18 al. 2 LAT). En 1990, date de la décision révoquée, l'ordonnance d'exécution de la loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 1er octobre 1965 prévoyait que les constructions en forêt qui ne servaient pas à des fins forestières étaient en principe interdites (art 28 al. 1). Dans les forêts publiques, on pouvait construire les cabanes nécessaires au traitement de la forêt, sous réserve de l'autorisation des services cantonaux compétents (art. 28 al. 2). Le sol forestier occupé par de telles constructions restait néanmoins soumis à la législation forestière (art. 28 al. 4). Le règlement d'application de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 autorisait en outre la construction de refuges rustiques ou de cabanes dans les forêts publiques, à condition qu'ils soient accessibles au public ou qu'ils disposent des locaux nécessaires au bien-être du personnel forestier, au travail en cas d'intempéries, au dépôt d'outillage ou de matériel forestier (art. 12 al. 1). Ces constructions devaient être soumises à l'autorisation préalable du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 14 al. 1). D'autre part les constructions non conformes à l'affectation de l'aire forestière devaient faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT (ATF 112 Ib 258; 115 Ib 136 c. 4). Ces autorisations étaient du ressort du DTPAT (art. 121 lit. a LATC).
Il ressort de l'autorisation du 28 mai 1990 et de la séance du 13 décembre 1989 entre les représentants des différents services consultés, que le Service des forêts et de la faune a jugé le projet litigieux conforme à l'affectation de la zone forestière; la transformation et l'agrandissement du refuge relevaient selon lui de l'art. 22 LAT, à l'exclusion de l'art. 24 LAT. Cette opinion était erronée :
Selon la jurisprudence relative à la zone agricole régie par l'art. 16 LAT, un bâtiment n'est conforme à la zone au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT que si, par son ordonnancement concret, il est nécessaire à l'exploitation agricole à l'endroit projeté et n'est pas surdimensionné; il faut en outre qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (ATF 112 Ib 259 ss). Ces principes sont aussi applicables lorsqu'il s'agit d'examiner si des constructions en forêt sont conformes à la zone (ATF 118 Ib 335 - JT 1994 I 436). A teneur de cette jurisprudence et de l'art. 28 de l'ordonnance d'exécution de la loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur les forêts, la construction de cabanes forestières dans les forêts publiques n'est ainsi conforme à la zone que si elle était nécessaire au traitement de la forêt. La recourante soutient qu'après les transformations le refuge servirait d'abord à loger les équipes chargées de l'entretien du domaine; selon elle, le projet litigieux aurait pour but de leur offrir des conditions de logement satisfaisantes. Or, s'il n'est pas exclu que des bûcherons logent encore dans le refuge à l'avenir, ce ne sera qu'à titre occasionnel, cette pratique étant de moins en moins courante de nos jours (v. lettre de l'Inspecteur des forêts du 17 octobre 1989). En réalité il apparaît que le projet litigieux a pour but d'offrir une infrastructure pour une partie des cours de sciences naturelles des élèves de la Commune de la Tour-de-Peilz (v. lettre de l'Inspecteur des forêts précitée) et qu'il tend en outre à améliorer le confort du refuge pour des groupes tels qu'amis de la nature, sociétés locales ou familles, en leur offrant l'électricité, une cuisine, des toilettes séparées et un meilleur système d'alimentation en eau. Il s'ensuit que ni le refuge ni les travaux projetés ne servent à proprement parler un but forestier; ils ne sont pas nécessaires au traitement de la forêt et ne remplissent partant pas les conditions posées par la jurisprudence pour être autorisés sur la base de l'art. 22 LAT. Les seuls travaux prétendument liés au traitement de la forêt, à savoir la création d'un logement pour les bûcherons, sont de surcroît surdimensionnés: compte tenu du fait qu'aujourd'hui les équipes chargées de l'entretien des forêts ne dorment que rarement sur place, la construction pour leurs besoins d'un appartement d'environ 26 m2, comprenant un hall d'entrée, deux chambres et une salle de bains, est en effet superflue. Dans ces circonstances c'est à tort que l'autorité intimée avait jugé le projet litigieux conforme à l'affectation de la zone et l'avait autorisé sur la base de l'art. 22 LAT. Une décision du DTPAT, fondée sur l'art. 24 LAT, eût été nécessaire. Elle s'imposait d'autant plus que le refuge est situé dans le périmètre du plan d'extension cantonal no 56 (ci-après PEC 56) adopté par le Conseil d'Etat le 15 novembre 1957 et dont le règlement prévoit que sont seules admises dans la zone (a) les constructions existantes ou destinées à compléter une exploitation existante, (b) les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou sylvicole, (c) une utilisation du sol pour l'agriculture et la sylviculture (à l'exclusion de gravières, aérodromes, dépôts d'entreprises, camping, etc.), toutes ces constructions devant être préalablement autorisées par le DTPAT.
3. Pour savoir si une autorisation exceptionnelle aurait pu être délivrée, il convient tout d'abord de se demander si les travaux envisagés entrent dans la notion de nouvelles constructions visées à l'art. 24 al. 1 LAT ou s'ils peuvent être considérés comme une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 2 LAT. Le droit fédéral fixe impérativement le genre d'ouvrage auxquels s'appliquent les conditions plus souples de l'art. 24 al. 2 LAT; les travaux plus importants tombent sous le coup de l'al. 1 (ATF 118 Ib 359 consid. 3 a).
a) La transformation partielle est une notion de droit fédéral; elle présuppose qu'une construction existe déjà à un emplacement déterminé et que son identité est fondamentalement conservée du point de vue du volume et de l'apparence; il ne doit pas y avoir en outre d'incidences nouvelles sur l'affectation de la zone, l'équipement ou l'environnement (JT 1986 I 553 consid. 3 b et les références citées; F. Meyer Stauffer in ASPAN, Territoire et environnement, novembre 1994, p. 34). La transformation partielle d'une construction ou installation existante peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure de l'immeuble ou un changement d'affectation (DFJP/ OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 24, p. 295, note 35). Pour mesurer l'importance d'une transformation partielle on ne peut recourir à une appréciation schématique; la jurisprudence n'a d'ailleurs pas retenu jusqu'ici un critère purement quantitatif (v. en ce sens ATF 119 Ia 300 consid. 3 c). Mais une interprétation restrictive se justifie par le fait que l'un des buts essentiels de la LAT est de marquer une nette distinction entre le régime de la zone constructible et celui de la zone inconstructible. Selon le Tribunal fédéral, l'agrandissement - qui se mesure par rapport au bâtiment existant doit ainsi être de peu d'importance (ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 443); tel n'est pas le cas de l'agrandissement d'un restaurant ou d'une maison de vacances d'environ un tiers (JT 1988 I 443 et ss).
En l'occurrence il est prévu de porter la surface du couvert, qui mesure actuellement environ 24 m2, à 47 m2; ce faisant, le couvert serait presque agrandi de moitié, ce qui ne saurait être considéré comme un agrandissement de peu d'importance. Le couvert, dont la surface deviendrait ainsi plus grande que celle du bâtiment principal (46 m2), verrait en outre son apparence profondément modifiée : le toit serait en effet rehaussé, sa pente adoucie et ses pans prolongés; les façades, agrandies, comprendraient désormais des fenêtres (deux au nord-est, une au nord-ouest, une au sud-ouest) et une grande lucarne à un pan de plus de 4 mètres 50 de large (au nord-ouest); enfin, des toiles seraient fixées sous l'avant-toit en façade sud-ouest pour protéger du soleil les utilisateurs du refuge. L'ensemble de ces travaux auraient ainsi pour effet de créer un ouvrage qui n'aurait plus de rapport avec le couvert rustique actuel. Quant au bâtiment principal, son organisation intérieure serait entièrement modifiée de façon à pouvoir accueillir 30 personnes (contre 16 actuellement); elle comprendrait une cuisine, une pièce de service, des toilettes séparées pour hommes et femmes, ainsi qu'à l'étage un appartement de deux chambres avec hall et salle de bains. Or cette nouvelle organisation ne s'intègre pas logiquement au bâtiment dans le cadre de l'affectation de la zone: elle n'est en effet pas dictée par des raisons liées au traitement de la forêt, mais par le désir d'améliorer le confort des utilisateurs du refuge. Il s'ensuit que les travaux projetés ne peuvent être considérés comme une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 2 LAT (v. DFJP/ OFAT, op. cit., p. 295, note 36). Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si, et le cas échéant dans quelle mesure, il pourrait être autorisé selon le droit cantonal. Comme il ne s'agit pas d'une transformation partielle, il n'est pas davantage nécessaire d'examiner si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (JT 1986 I 553 consid. 3 b).
b) Lorsque l'on ne se trouve pas en présence d'une transformation partielle, le projet doit être considéré comme une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 107 Ib 242; 108 Ib 361). Reste à déterminer si les conditions posées par cette disposition sont réunies dans le cas particulier. L'art. 24 al. 1 LAT exige en premier lieu que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (lit. a). Pour satisfaire à cette exigence, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu. Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut être positif: l'emplacement est dicté en fonction de celle-ci. Mais le lien peut être également négatif, quand il est impossible d'implanter la construction ou l'installation en zone à bâtir. Des motifs de convenance personnelle ou financière ne suffisent pas à justifier une implantation en dehors de la zone à bâtir (JT 1992 I 464 consid. 3 a et les références citées; F. Meyer Stauffer, op. cit., p. 33).
Si l'on peut admettre qu'à l'époque de sa construction (en 1932), le refuge ne pouvait remplir sa fonction qu'en étant érigé dans la forêt, hors de la zone à bâtir, tel n'est plus le cas aujourd'hui. En effet les équipes chargées de l'entretien des forêts disposent de moyens de locomotion leur permettant normalement de rejoindre leur domicile chaque soir, surtout dans une zone aussi facile d'accès. Ainsi, dans la mesure où le refuge est censé servir de logement aux bûcherons, son implantation dans l'aire forestière ne répond à aucun besoin objectivement fondé. Quant aux activités récréatives et de loisirs pour lesquelles sont effectivement conçues les transformations projetées, elles peuvent normalement trouver place en zone à bâtir ou dans des zones spécialement affectées à cet effet; il n'existe a priori aucune nécessité, même relative, de leur sacrifier une partie de l'aire forestière (dans ce sens, à propos d'une place communale de jeu et de fête, ATF 114 Ib 235). On observera enfin que lorsque des travaux débordent du cadre de l'art. 24 al. 2 LAT, le constructeur ne peut pas justifier son projet par l'implantation de la construction existante à transformer (arrêt AC 95/0195 du 25 janvier 1996). Ainsi, faute de répondre à la condition posée par l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, les travaux projetés ne pouvaient pas bénéficier d'une autorisation exceptionnelle du DTPAT. Les conditions de l'art. 24 al. 1 lit. a et b LAT étant cumulatives, point n'est besoin d'examiner cette seconde disposition.
4. Les réglementations entrées en vigueur postérieurement à la décision du Service des forêts et de la faune du 30 novembre 1990 ne permettraient pas non plus d'autoriser les travaux litigieux :
a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo) interdit les défrichements (art. 5 al. 1), par quoi il faut entendre tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier (art. 4). N'est pas considérée comme défrichement l'affectation du sol forestier à des constructions et installations forestières, de même qu'à de petites constructions et installations non forestières (art. 4 lit. a de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts OFO). Mais on a vu que les transformations projetées ne correspondaient ni à l'une ni à l'autre de ces hypothèses. Dans ces conditions une autorisation ne pourrait être accordée que si le défrichement répondait à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt et à condition que (a) l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu; (b) l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire; (c) le défrichement ne présente pas de sérieux danger pour l'environnement (art. 5 al. 2 LFo). Or, ainsi qu'on vient également de le voir, la première et la seconde de ces conditions ne sont pas remplies.
b) D'autre part la procédure d'adoption du plan d'affectation cantonal no 291 (destiné à abroger le PEC 56 et le plan de la zone réservée des Grangettes adoptés par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993) est toujours en cours, mais ne devrait pas modifier la situation. Selon le plan mis à l'enquête, le refuge se situe dans un secteur de forêt à vocation mixte, destiné à permettre le développement de peuplements caractéristiques des forêts alluviales dans leur composition et leur structure, tout en conservant ses fonctions de production et d'espace de détente (art. 12 al. 1 lit. b du règlement); les constructions isolées existantes et leurs abords sont régis par la législation fédérale et cantonale applicable aux constructions hors des zones à bâtir (art. 13 al. 1, 1ère phrase), soit notamment par l'art. 24 LAT, dont on sait qu'il ne permet pas les transformations projetées.
5. Une décision administrative formellement en force peut être révoquée lorsqu'elle ne correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public ni au droit en vigueur. La contrariété à l'ordre juridique peut affecter la décision ab initio ou n'intervenir que postérieurement (arrêt AC 93/287 du 1er juillet 1994). La jurisprudence a toutefois posé des limites à la révocation, la sécurité du droit pouvant imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne soit pas remis en cause par la suite. En l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue, et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. Dans certains cas une indemnité est due. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 276, 119 Ib 155 et les références citées). En outre l'application correcte du droit objectif doit en principe l'emporter sur le principe de sécurité du droit, lorsque les intérêts qui s'opposent sont ceux de deux collectivités publiques (ATF 99 Ib 459).
En l'espèce, le refuge est compris dans le périmètre du site des Grangettes qui figure à l'inventaire fédéral des paysages, des sites et des monuments naturels d'importance nationale (objet 15 02), à l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (objet 123) et à l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (objet 129). Or l'inscription dans un inventaire fédéral montre que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966, LPN). Ainsi les cantons doivent-ils prendre les mesures de protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection, et veiller en particulier à ce que les exploitations existantes ou futures, notamment l'agriculture et la sylviculture, la navigation et les activités de loisirs, soient en accord avec le but visé par la protection (art. 5 al. 2 lit. c de l'ordonnance sur les zones alluviales du 28 octobre 1992) ou encore à ce que des installations ou constructions qui ne servent ni à l'entretien des biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne peuvent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (art. 5 al. 2 lit. d de l'ordonnance sur les sites marécageux du 1er mai 1996). Il s'ensuit que la protection du lieu-dit "Le Fort", dans lequel se situe le refuge, répond à un intérêt public particulièrement important. Or les travaux projetés sont en contradiction avec le but général visé par cette protection : ils ne seraient pas réalisés pour conserver la flore et la faune des lieux et ils permettraient en définitive une utilisation plus intensive du refuge, dont il y a tout lieu de craindre qu'elle porte atteinte aux éléments protégés. Dans ces circonstances, la protection du site des Grangettes devait l'emporter sur le fait que le projet litigieux avait fait l'objet d'un examen approfondi de la part des services de l'Etat, et une révocation de l'autorisation spéciale accordée par le Service des forêts et de la faune le 28 mai 1990 se justifiait.
Contrairement à ce que soutient implicitement la recourante, le caractère prépondérant de la protection du site des Grangettes n'est pas affaibli par l'autorisation qui a été accordée de réhabiliter une ferme sise au lieu-dit "L'Essert", ni par le projet d'étendre la zone du camping, toutes deux situées dans le site des Grangettes. Il apparaît en effet que la restauration et la transformation de la ferme de "L'Essert" permettait de sauver ce bâtiment classé dont le très mauvais état nécessitait une intervention urgente (il constitue l'un des derniers témoins d'un certain type d'architecture de la plaine du Rhône). Quant à l'agrandissement de la zone du camping que prévoit le PAC 291, il marque certes la volonté de tolérer les activités touristiques et de loisirs dans le périmètre du site marécageux à protéger, mais aussi de les concentrer à un endroit précis, compatible avec les buts de protection poursuivis par le plan; il ne saurait constituer un motif de tolérer ailleurs, en particulier dans le secteur forestier de "Le Fort", une aggravation des atteintes existantes.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA, il convient de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de la Tour-de-Peilz.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des forêts et de la faune du 30 novembre 1990 révoquant l'autorisation délivrée le 28 mai 1990 pour la transformation et l'agrandissement d'un refuge forestier au lieu-dit "Le Fort", est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de La Tour-de-Peilz.
ft/Lausanne, le 30 septembre 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).