Incarto n. 90.2005.3
Lugano 17 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17/22 gennaio 2005 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la risoluzione 7 dicembre 2004 (n. 5521), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti di piano regolatore del comune di PI 1, sezione __________;
viste le risposte:
- 31 gennaio 2005 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
- 21 marzo 2005 del municipio di RA 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 127 di Maggia, ubicato in località __________. Questo fondo, che presenta una superficie prativa a pianta tetragonale di 4’755 mq, è delimitato su tre lati da altrettante strade: via “al Büsgian”, che lambisce il lato nord occidentale, confluisce nella vecchia strada cantonale in direzione del centro del paese, che ne circoscrive a sua volta il lato sud occidentale, da cui poi si diparte la stradina, via “a cà Farée”, d’accesso alla chiesa parrocchiale di S. __________ e dell’adiacente cimitero, che ne delimitano insieme il lato sud orientale.
B. Nella seduta del 1. aprile 1996 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 6565 del 19 dicembre 1997. In quella sede, il Governo ha tuttavia sospeso la decisione d’approvazione delle zone edificabili per il comparto in località __________, che comprendeva anche il mapp. 127, delimitando graficamente l’area nell’allegato n. 11. Ciò perché si rendeva necessario un approfondimento delle modalità di protezione della chiesa parrocchiale, monumento storico protetto, alla luce delle disposizioni della legge sulla protezione dei beni culturali (LBC), appena entrata in vigore, nonché della problematica, non convenientemente risolta, del compenso agricolo relativo a quelle superfici (cfr. risoluzione 19 dicembre 1997, pagg. 13, 14, 20, 39, 40, 43, 44 e allegato 11). Esso ha quindi assegnato un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero presentare delle osservazioni.
C. Con risoluzione 14 novembre 2000 (n. 5069) il Consiglio di Stato, preso atto delle considerazioni inoltrate dal comune e da alcuni proprietari, ha negato l’approvazione del comparto edificabile circostante la chiesa parrocchiale in località __________, rinviando gli atti al comune affinché adottasse una variante che riproponesse una pianificazione a tutela del bene culturale e che considerasse gli aspetti relativi all’applicazione della legge sulla conservazione del territorio agricolo (cfr. risoluzione 14 novembre 2000, pagg. 8 a 11).
D. Nella seduta del 12 giugno 2002 il consiglio comunale di __________ ha adottato una serie di varianti di piano regolatore, fra cui quella riguardante il comparto in località __________. In quella sede, il mapp. 127 è stato suddiviso in tre zone differenti: la fascia a contatto con via “al Büsgian”, profonda 25 m, per una superficie complessiva di 950 mq, è stata attribuita alla zona residenziale estensiva RE, mentre la fascia sul lato opposto, a contatto con via “a cà Farée”, è stata gravata per una profondità di 10.50 m da un vincolo AP per la formazione di un posteggio pubblico (740 mq), a servizio della prospiciente chiesa parrocchiale e del cimitero. La superficie restante del fondo fra le succitate due fasce è stata inclusa in zona agricola. Infine, sia la porzione destinata a posteggio, sia quella inclusa in zona agricola sono state assoggettate ad una zona di rispetto del bene culturale, costituito dalla chiesa parrocchiale.
E. RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, postulandone l’annullamento per quanto concerneva il mapp. 127 e chiedendo, da un lato, l’attribuzione integrale alla zona residenziale estensiva RE, salvo per una porzione di 180 mq da riservare a posteggio pubblico, e, dall’altro lato, la riduzione del perimetro di rispetto del bene culturale a 25 m dalla strada di accesso della chiesa e del cimitero (via “a cà Farée”). A sostegno dell’impugnativa il ricorrente ha innanzitutto rilevato che nel previgente piano regolatore (PR 81), salvo per una superficie già allora destinata a parcheggio pubblico, il mapp. 127 era completamente incluso in zona residenziale R1, a cui si sovrapponeva una zona di protezione monumenti. A mente dell’insorgente, ciò non comportava l’inedificabilità del fondo, ma unicamente l’approvazione dei progetti edilizi da parte dell’autorità cantonale. Con la contestata pianificazione, tale ordinamento sarebbe stato sovvertito a danno del proprietario, che si vedeva includere più della metà del proprio fondo in zona agricola, senza che fossero date le condizioni dell’art. 16 LPT. Inoltre, per quanto concerneva la zona di rispetto del bene culturale, ritenuta troppo estesa, un arretramento delle costruzioni di 25 m dalla strada di accesso sarebbe stato più che sufficiente per assicurare un contorno decoroso all’insieme di detti beni. Peraltro, tale contorno sarebbe semmai stato alterato dal futuro impianto del parcheggio pubblico, ritenuto comunque troppo ampio per far fronte alle modeste necessità di chiesa e cimitero. In buona sostanza, l’insorgente ha lamentato, quantomeno implicitamente, la violazione della garanzia della proprietà (cfr. ricorso 5 dicembre 2002, doc. in atti).
F. Con risoluzione 7 dicembre 2004 (n. 5521) il Consiglio di Stato ha parzialmente approvato con alcune modifiche d’ufficio la variante riguardante il comparto in località __________ e ha contestualmente respinto il ricorso di RI 1. Il Governo ha difatti considerato che il vincolo AP per la formazione del posteggio pubblico era sovradimensionato per rapporto al reale fabbisogno di chiesa e cimitero. Esso ne ha ridotto pertanto l’area a circa 540 mq, stralciando dal mapp. 127 la fascia di posteggi a ridosso del muro di cinta del cimitero e a diretto contatto con il perimetro della chiesa di S. __________, attribuendola alla zona agricola, in modo da garantire, parimenti, una migliore visuale su quegli spazi, promuovendone pertanto la valorizzazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 5 segg.). Evadendo il ricorso di Enrico Garzoli, il Consiglio di Stato ha puntualizzato che, contrariamente a quanto assunto dal ricorrente, il mapp. 127 non era incluso con il previgente piano regolatore in zona edificabile, bensì in zona residua. Di conseguenza, l’attribuzione alla zona agricola risultava giustificata, oltre che per la conformità con le indicazioni del piano direttore (loc. cit., schede 3.1 e 3.2), pure per la funzione di protezione paesaggistica specifica delle adiacenze del bene culturale, la chiesa parrochiale, in combinazione con la zona di rispetto. Comunque sia, a fronte di elevati valori agricoli e paesaggistici non sussitevano importanti motivi di ordine pianificatorio tali da permettere, in quel luogo, un’estensione della zona edificabile in diminuzione di quella agricola, ritenuto che la contenibilità teorica del piano regolatore superava largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio (cfr. risoluzione impugnata, pag. 10 segg.).
G. Con ricorso 17 gennaio 2005 il proprietario insorge avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, riproponendo in sostanza le medesime richieste e allegazioni di prima istanza.
H. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione del gravame con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
I. In data 27 settembre 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a formulare conclusioni finali. Il tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Il ricorrente chiede innanzitutto che il mapp. 127, di cui la variante in discussione include in zona edificabile una fascia profonda 25 m a partire da via “al Büsgian”, venga attribuito integralmente alla zona residenziale estensiva RE. A tale riguardo rammenta che con il previgente piano regolatore buona parte del fondo era già incluso nell’allora zona residenziale R1 e che ora, con la sua estromissione, malgrado sia completamente urbanizzato, costituirebbe una lacuna nel tessuto edilizio circostante.
4. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.1. Prima di entrare nel merito, occorre precisare per chiarezza che, per quanto può interessare in questa sede, il mapp. 127 non era incluso con il previgente piano regolatore in zona residenziale R1, in particolare, tanto meno in zona edificabile, in generale, bensì nel territorio fuori dalle zone edificabili. L’attento esame degli atti costituenti il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione, n. 2714, del 12 maggio 1981 (doc. in atti) non lascia dubbi circa lo statuto giuridico del fondo in questione. Dalla visione del piano delle zone (1:2'000) si rileva che il comparto in località __________, che fa e faceva riferimento alla chiesa parrocchiale di S. __________, risultava costituito da una vasta area AP-EP, comprendente il santuario (EP 3), il cimitero (AP 8) e il posteggio (AP P), contornata su tutti i lati da una considerevole area attribuita alla zona residua (cfr. legenda: campo bianco) a cui si sovrapponeva la zona di protezione monumenti (cfr. legenda: tratteggio diagonale color azzurro). La zona residenziale R1 (color salmone) si estendeva a nord e a sud di questo comparto. Il terreno del ricorrente risultava pertanto gravato per quasi un terzo della sua superficie dal vincolo per la formazione del posteggio (AP P) e del cimitero (AP 8), mentre per il restante era incluso in zona residua con il vincolo di protezione monumentale. Questa rappresentazione trova la sua speculare conferma nel piano del paesaggio (1:2000), da cui si evince chiaramente che il mapp. 127 era escluso dal perimetro della zona urbanizzata (tratto color salmone) e, al pari delle costruzioni ubicate sui mapp. 44 e 46, attribuito alla zona residua. Zona residua, la cui definizione era, va sottolineato, zona che comprendeva “tutto il territorio non definito come zona edificabile o zona forestale” (cfr. prima frase dell’art. 25 NAPR nella versione adottata dal consiglio comunale nella seduta del 28 marzo 1978), modificata d’ufficio dal Consiglio di Stato all’atto dell’approvazione del piano regolatore in “territorio fuori delle zone edificabili” (cfr. nota marginale art. 25 NAPR) che comprendeva “tutto il territorio giurisdizionale del Comune non definito come zona edificabile dal piano delle zone”, la cui “edificabilità, riservate le eventuali ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione del piano del paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT e dalla legislazione cantonale d’applicazione” (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato n. 2714 del 12 maggio 1981, ad art. 25, pag. 19). Da allora, le varianti che si sono succedute, ivi compresa la revisione generale del piano regolatore del 1997, fino alla variante all’esame, nulla hanno mutato alla situazione del mapp. 217. Di conseguenza, la richiesta ricorsuale va assunta come una domanda di estensione della zona edificabile per rapporto al perimetro di quella del previgente piano regolatore.
4.2. In concreto, con ogni evidenza, il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT non è adempiuto. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Se va riconosciuto che il fondo del ricorrente è ubicato al margine di una zona edificabile residenziale, è altrettanto vero che questo comparto, proprio perché caratterizzato da un tessuto edilizio poco concentrato e con ancora appariscenti lacune al suo interno, non concretizza ancora la definizione di comprensorio ampiamente edificato. La prossimità del mapp. 127 alla zona edificabile non basta quindi da sola a determinarne l’inclusione. Difatti, questo terreno, completamente inedificato, per le sue relazioni spaziali e funzionali, come si avrà modo di approfondire in seguito, appartiene a tutti gli effetti all’ampia area di contorno inedificata del complesso di riferimento del comparto __________, costituito dalla chiesa parrocchiale e dal cimitero, che si integra piuttosto, in modo organico, nel contesto del vasto comprensorio agricolo in località __________. Esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, né decisiva risulta, infine, la circostanza, asserita dall’insorgente, secondo cui il fondo in parola sia urbanizzato, giacché non conferisce di per sé un diritto all’attribuzione del suo terreno alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia consid. 3g).
4.3. La richiesta di estendere la zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dal ricorrente. In effetti, il tribunale ha già avuto modo di esaminare diffusamente il dimensionamento del piano regolatore, sia nell’ambito della procedura d’approvazione della revisione generale (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato n. 6565 del 19 dicembre 1997), sia, in particolare, nel corso dell’evasione del ricorso presentato contro il successivo diniego d’approvazione della zona residenziale estensiva prevista in località __________ (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato n. 5069 del 14 novembre 2000; TPT inc. 90.2000.85 in re comune di __________). In quell’occasione, il tribunale aveva appurato un notevole sovradimensionamento delle zone edificabili, che avrebbero consentito, con una contenibilità teorica di circa 3'250 unità insediative (UI), la triplicazione dell’allora situazione di 1'166 UI. Ritenuto che dalla situazione di partenza, riferita al 1994, la popolazione residente è passata da 718 a 850 unità a fine anno 2000 (cfr Annuario statistico ticinese, comuni, anno 2004, pag. 29), pari ad un incremento di appena il 18%, va ancora oggi escluso che nel prossimo decennio essa possa triplicare. Com’è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo del ricorrente.
5. Poiché il fondo in parola non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetto, quest’ultimo, che nella fattispecie riveste una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna al mapp. 127 un'idoneità alla viticoltura e alla campicoltura. Tant’è che il piano direttore designa proprio il terreno del ricorrente, quale superficie idonea all’avvicenda-mento delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1, di dato acquisito, che vincola quindi il comune a precisare le SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 9, scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza, al fondo all'esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso, cantonali (art. 7 LTagr). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto. L'azzonamento comunale si pone quindi in conformità con le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene. Tutt’altro, come si avrà modo di appurare nel seguito.
6.Con l’attribuzione di buona parte del mapp. 127 alla zona agricola, il comune ha voluto, nel contempo, salvaguardare l’aspetto paesaggistico del comparto __________, in funzione della chiesa di S. __________. Difatti, come anticipato ai considerandi precedenti, la variante in contestazione combina a tale scopo la zona agricola con la zona di rispetto del bene culturale, a cui si sovrappone, al pari di tutte le aree di contorno della chiesa parrocchiale (mapp. 137 e 1288, in località Ca Farée, e 153 parz. e 161 parz., in località Valegg, che il Consiglio di Stato ha attribuito d’ufficio alla zona agricola; cfr. risoluzione impugnata, pagg. 5 e 7).
6.1. A tale riguardo va considerato che la protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L’art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev’essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). L’art. 28 cpv. 2 LALPT dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in particolare a fissare le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali e, alla lett. h, i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica.
6.2. La legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC) regola la protezione e la valorizzazione dei beni culturali e ne promuove la conoscenza ed il rispetto (art. 1 LBC), secondo i seguenti principi di base: la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali immobili che quelli mobili (cfr. art. 2, 20, 21 LBC); la protezione dei beni culturali immobili è concepita come "protezione integrata" da attuare nel contesto della pianificazione del territorio (cfr. art. 20 LBC); la protezione dei beni culturali mobili è affidata principalmente alle istituzioni culturali riconosciute (cfr. art. 4 e 21 LBC). Sono beni culturali i beni mobili e gli immobili che singolarmente o nel loro insieme rivestono interesse per la collettività, in quanto testimonianze dell’attività creativa dell’uomo in tutte le sue espressioni (art. 2 LBC). La legge distingue tra gli immobili quelli d’interesse cantonale e quelli d’interesse locale (art. 3 cpv. 2 lett. a e b LBC): ai primi è attribuito un significato culturale che travalica l’ambito locale e sono quindi protetti per decisione cantonale in sede d’approvazione dei piani d’utilizzazione (art. 20 cpv. 3), mentre i secondi fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per il comune e sono protetti per decisione comunale nell’ambito dell’adozione del piano regolatore (art. 20 cpv. 2 LBC). Salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all’oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (art. 22 cpv. 1 LBC). Se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto (art. 22 cpv. 2 LBC).
6.3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 Cost.). Nel caso concreto i beni culturali singolarmente elencati all’art. 31 NAPR trovano corrispondenza, per quanto qui interessa, nel piano del paesaggio, che indica con un triangolo rosso la chiesa parrocchiale di S. __________, quale oggetto culturale d’importanza locale (n. 11), salvo per la facciata e la scalinata d’accesso, che sono designate con un ulteriore triangolo rosso oggetti culturali d’importanza cantonale (n. 2). Il ricorrente non contesta l’importanza e la tutela in quanto tale di questi manufatti, bensì l’eccessiva estensione del perimetro di rispetto sul suo fondo che, come detto, il comune ha definito con la zona di rispetto del bene culturale in corrispondenza della zona agricola. Questa misura pianificatoria risulta dunque, a non averne dubbio, sorretta da una valida base legale.
6.4. Per quanto concerne l’interesse pubblico, nemmeno specificatamente messo in discussione dal ricorrente, va notato che attraverso il sopralluogo si è potuto constatare come il complesso che fa capo alla chiesa parrocchiale di S. __________, costituito dal cimitero, dalla suggestiva scalinata e dallo stesso santuario, edificio di origine romanica (XI secolo), trasformato nel basso medioevo, successivamente in epoca barocca e consolidato, infine, nella configurazione attuale con il rifacimento della facciata e l’erezione del campanile (1855), sorge su un promontorio in posizione dominante rispetto al nucleo del paese, circondato da filari di vigneto, da gruppi di alberi secolari e da ampie aree prative, fra cui quella dell’insorgente (cfr. documentazione fotografica, in atti). Nonostante la presenza di alcuni rustici e di qualche edificazione di epoca più recente, comunque assai discosti, tale complesso ha mantenuto il proprio carattere d’insediamento isolato inserito in spazi aperti: caratteristica peculiare di questi edifici della valle, a cui erano appositamente riservate vaste aree periferiche rispetto all’abitato, volte a marcarne la sacralità del luogo. Se ne trova, peraltro, un valido esempio nello stesso comprensorio comunale di __________, la chiesa di S. __________ __________ __________, ubicata all’entrata sud del paese e anch’essa tutelata dal piano regolatore quale bene culturale d’interesse cantonale, che tuttavia, stretta com’è ai lati dalla nuova strada cantonale, a valle, e da quella vecchia, a monte, è stata purtroppo irrimediabilmente privata dei suoi nessi formali con il contesto circostante. Anche per tale motivo, va senz’altro riconosciuto un interesse pubblico alla conservazione dello spazio circostante la Chiesa di S. __________, rimasto ancora integro e proprio per questo dall’apprezza-bile valore paesaggistico, attraverso il provvedimento pianificatorio adottato dal comune.
6.5. Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se la misura contestata risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente gli interessi privati contrapposti. Se così fosse, violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). Per quanto concerne la necessità e l’idoneità del provvedimento è presto detto. Occorreva salvaguardare il più possibile le caratteristiche spaziali e formali degli spazi circostanti, che concorrevano a costituire l’essenza stessa del bene culturale oggetto di protezione: idonea quindi l’attribuzione del fondo in parola alla zona agricola solo se completata, proprio perché soltanto di principio non edificabile, dalla necessaria sovrapposizione della zona di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC). Per quanto concerne la proporzionalità in senso stretto, si è già ricordato che il previgente piano regolatore prevedeva l’inclusione del fondo all’esame fuori dalla zona edificabile, rispettivamente in zona di protezione monumenti (cfr. supra, consid. 4.1). La variante impugnata non ha fatto nient’altro che riprendere, attualizzandolo, l’assetto pianificatorio precedente con però una modifica sostanziale di non trascurabile rilevanza: l’attribuzione alla zona residenziale estensiva di una fascia del terreno, senza che in realtà fossero adempiute, com’è stato appena appurato, le condizioni dell’art. 15 LPT o vi fossero state a sostegno qualificate giustificazioni di ordine pianificatorio, da un lato, e malgrado la contrapposizione di valori preponderanti, quali quelli agricoli (SAC), paesaggistici e culturali, dall’altro lato. Ferma questa premessa, il sacrificio imposto al proprietario appare dunque più che sopportabile.
7. Infine, l’insorgente si aggrava contro il vincolo AP per la formazione di un’area di parcheggio pubblico, chiedendone lo stralcio. Anche in questo caso occorre rammentare che tale vincolo era già previsto nel previgente ordinamento pianificatorio (AP P, cfr. supra, consid. 4.1). Con la pianificazione all’esame, così come adottata, il comune ne ha ridotto la superficie da 1'130 mq (cfr. rapporto di pianificazione, ottobre 1977, pag. 22) a 740 mq, gravando a tale scopo il mapp. 127 con una fascia profonda 10.50 m rispetto a via “a cà Farée”. Approvando la variante, il Consiglio di Stato ha ridotto ulteriormente il vincolo a 540 mq, stralciando l’area a diretto contatto con il perimetro della chiesa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 7). Orbene, considerato che il previsto parcheggio è funzionale alla chiesa parrocchiale e al cimitero e che nelle vicinanze non esistono aree di posteggio pubblico alternative, l’interesse pubblico, la necessità e l’idoneità a sostegno del vincolo in parola appare di tutta evidenza. Inoltre, come detto, l’area originaria è stata ridotta di oltre la metà, pari ad una superficie che consentirebbe la formazione di circa una quindicina di stalli. Di modo che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il vincolo deve essere considerato correttamente dimensionato, rispettivamente non lesivo del principio della proporzionalità. In merito poi alla pretesa incompatibilità del vincolo con la tutela del bene culturale adiacente, va considerato, da un lato, che esso è stato ridotto dal Governo nella porzione più sensibile, ossia quella a contatto diretto con la chiesa e il cimitero, proprio allo scopo di limitarne l’incidenza sugli stessi. Dall’altro lato, in merito alla parte effettivamente prevista, sostenuta, come detto, da interesse pubblico e comunque limitata alla fascia che costeggia la stradina d’accesso, più discosta, la sua integrazione con gli spazi circostanti dovrà essere attentamente presa in considerazione al momento della sua realizzazione e risolta con gli opportuni accorgimenti costruttivi (art. 22 cpv. 2 LBC). Pure su questo oggetto la risoluzione impugnata merita tutela.
8. In conclusione, la contestata pianificazione deve essere confermata così come approvata dal Consiglio di Stato. Il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'200.- (duemiladuecento).
3. Intimazione a:
; __________,;
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 3 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario