Incarto n. 90.2004.76 90.2005.39
Lugano 15 giugno 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
a) b)
comune di M__________, rappr. dal municipio e patr. da: dott. iur. h. c. A__________, , del 29 novembre 2004 patriziato di M__________, rappr. dall'ufficio patriziale e patr. da: avv. M__________, del 20 aprile 2005
contro
la risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) con cui il Consiglio di Stato ha approvato una variante del piano regolatore del comune di M__________ (piano del paesaggio e relative norme di attuazione);
viste le risposte:
al ricorso sub. a:
- 28 dicembre 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
al ricorso sub. b:
- 2 maggio 2005 del municipio di M__________;
- 27 aprile 2005 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 12 novembre 2003 il consiglio comunale di M__________ ha adottato una variante di piano regolatore concernente il piano del paesaggio e le relative norme di attuazione. Contro la variante, regolarmente pubblicata, non sono stati inoltrati ricorsi.
B. Con risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore, apportandovi delle modifiche d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo ha anzitutto attribuito un semplice valore illustrativo-esplicativo al piano di sistemazione paesaggistica della zona protetta Corte di __________, precisando inoltre all'art. 22 NAPR che questa doveva essere considerata territorio fuori dalle zone edificabili (cfr. ris. cit., cifra 4.1.3, lett. a, pag. 12, e cifra 4.3, pag. 18). Il Consiglio di Stato ha inoltre negato l'approvazione della zona edificabile residenziale in località Monti di __________, a 1'350 m/s.l.m, di complessivi mq 3'165. Esso ha ritenuto che la pianificazione di quel settore, risalente al 1988, avesse perso la sua validità e che quest'ultimo non potesse essere considerato come ampiamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e tantomeno urbanizzato. Il Governo, che ha anche stralciato il pertinente art. 18 NAPR, ha quindi invitato il comune a completare l'inventario degli edifici fuori della zona edificabile con quelli posti nel comparto interessato (cfr. ris. cit., cifra 4.2, pag. 16 segg., e cifra 4.3, pag. 18).
La risoluzione è stata notificata al comune di M__________, per il tramite del municipio, al quale è stato richiamato, al dispositivo n. 2, il diritto di ricorrere dinanzi a questo tribunale entro 30 giorni. Il dispositivo n. 3 ingiungeva inoltre al municipio di pubblicare immediatamente nel foglio ufficiale, nei quotidiani e negli albi comunali le modifiche decretate dal Consiglio di Stato, onde permettere il ricorso di altre persone o enti a questo tribunale.
C. a) Con ricorso 29 novembre 2004 il comune di M__________ si aggrava davanti a questo tribunale, chiedendo l'annullamento della risoluzione governativa 26 ottobre 2004 nella misura in cui sopprime la zona edificabile residenziale ai Monti di __________. Il ricorrente spiega che tale zona aveva costituito l'oggetto di un piano particolareggiato, approvato dal Governo il 17 agosto 1988, ed era stata confermata nell'ambito della revisione generale del piano regolatore, approvato sempre dal Governo il 19 novembre 1991. Il patriziato, originariamente proprietario dell'intera area, l'ha quindi urbanizzata e suddivisa in dodici particelle, di cui la maggior parte sono frattanto già state edificate e vendute. Rimane libera una superficie di poco superiore a 1'000 mq. Il comune ritiene pertanto che la risoluzione governativa, la quale configura un vero e proprio dezonamento, sia lesiva del principio di proporzionalità e, di conseguenza, dell'autonomia che gli spetta in questo settore. Trattandosi altresì di una decisione completamente inattesa – si trattava difatti di approvare il piano del paesaggio - l'insorgente eccepisce in limine anche una lesione del suo diritto di essere sentito.
L'insorgente accenna anche alla pianificazione della zona protetta Corte di __________, prospettando un accomodamento tra le autorità comunali e cantonali interessate. Non formula tuttavia alcuna conclusione in merito.
b) La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del gravame.
D. a) Il municipio ha proceduto alla pubblicazione delle modifiche decretate dal Governo nella risoluzione di approvazione della variante 26 ottobre 2004 durante il periodo 21 marzo-20 aprile 2005 (cfr. FU n. 19/2005 dell'8 marzo 2005, pag. 1704). Con gravame 20 aprile 2005 il patriziato di M__________ impugna il citato giudicato dinanzi al tribunale, riproponendo argomenti di merito analoghi a quelli del comune e fornendo migliori dettagli quo ai costi di urbanizzazione, di cui si dirà in diritto. Anche il patriziato, che invoca altresì una lesione del principio dell'affidamento ma rinuncia a prevalersi di una lesione del diritto di essere sentito, chiede pertanto l'annullamento della decisione di eliminare la zona edificabile residenziale ai Monti di __________.
b) La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione anche di questo gravame, mentre che il municipio di M__________ ne chiede l'accoglimento.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Poiché poggiano su di un medesimo fondamento fattuale, essi vengono congiunti e decisi attraverso un unico giudizio (art. 51 PAmm). Possono infine essere evasi sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Il comune di M__________ eccepisce in limine una violazione del suo diritto di esser sentito, poiché il Governo, nell'ambito dell'approvazione della variante del piano regolatore consacrata al piano del paesaggio, ha modificato d'ufficio anche il piano delle zone in vigore, stralciando segnatamente la zona edificabile residenziale ai Monti di __________, senza preventivamente prospettargli tale modifica. L'esame di questa contestazione può rimanere irrisolto, perché il gravame del patriziato, congiunto con quello del comune, dev'essere comunque sia esaminato - ed accolto - nel merito, questo ente non avendo sollevato analoga censura di ordine formale. Va ad ogni buon conto rilevato, con riferimento alla giurisprudenza di questo tribunale pubbl. in RDAT II-2003 n. 53, consid. 5, pertinentemente citata dal comune, che nel caso di specie il problema di un tale esame non risiederebbe nell'accertamento di una lesione di questo diritto, invero palese, bensì piuttosto nella possibilità, per il tribunale, di sanarla onde soddisfare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (cfr. consid 2 che precede), trattandosi di una violazione particolarmente grave, come si avrà modo di illustrare nei considerandi che seguono.
4. 4.1. Il piano regolatore in vigore nel comune di M__________ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione il 19 novembre 1991, attraverso la quale il Governo ha anche abrogato il piano regolatore previgente, del 29 agosto 1979, e le successive varianti (cfr. dispositivo n. 1 della risoluzione 19 novembre 1991). In quell'occasione il Consiglio di Stato ha rilevato una carenza del piano del paesaggio presentato ed ha invitato il comune ad aggiornarlo e completarlo (cfr. ris. cit., cifra 3.2, lett. a, pag. 9). Questo invito è stato ulteriormente ribadito nella risoluzione 17 luglio 1995, attraverso la quale il Consiglio di Stato ha approvato l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili (cfr. ris. cit., cifra 3.5, pag. 6) e in quella di data 30 maggio 2001, relativa all'approvazione di alcune varianti (cfr. ris. cit., cifra 3, pag. 2). Onde soddisfare questa richiesta, con messaggio 18 settembre 2003 il municipio di M__________ ha sottoposto al consiglio comunale una proposta di revisione completa del piano del paesaggio, assistita da pertinenti norme di attuazione, che è stata adottata da quest'ultimo organo nella seduta del 12 novembre 2003. La zona edificabile per residenze secondarie ai Monti di __________ non è stata interessata da questa variante e non costituiva quindi oggetto di approvazione. Per questo motivo il Consiglio di Stato non poteva, di conseguenza, non approvarla in applicazione degli art. 26 cpv. 1 LPT e 37 cpv. 1 LALPT: non c'era difatti nulla da approvare, trattandosi di pianificazione già approvata e in corso di vigenza. Per giustificare il controverso provvedimento il Governo adduce che l'assegnazione al territorio fabbricabile dell'area in rassegna aveva avuto luogo nel 1988, quando la procedura di pianificazione era ancora retta dall'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE 1973) e che, di conseguenza, la delimitazione della zona edificabile aveva frattanto perso validità. A torto, tuttavia. In effetti, i principi di carattere sostanziale che disciplinano l'uso ammissibile del suolo tramite la sua assegnazione a zone con differenti funzioni, direttamente applicabili, sono ancorati nella legislazione federale (cfr. segnatamente art. 1, 3, 14, 15, 16, 17 LPT), in vigore dal 1° gennaio 1980. Poco importa quindi di determinare, a questo riguardo, se - dopo tale data - un piano regolatore sia stato approvato secondo la procedura istituita dalla LE 1973 oppure da quella, peraltro identica, prevista dalla LALPT, in vigore dal 13 novembre 1990. Va poi rilevato che, comunque sia, la zona edificabile in parola è stata successivamente ripresa nella revisione generale del piano regolatore ed è quindi nuovamente stata approvata dal Consiglio di Stato il 19 novembre 1991 (cfr. ris. cit., cifra 3.2, lett. b, pag. 10, relativa all'approvazione del piano delle zone).
4.2. La decisione con cui il Consiglio di Stato non ha approvato la zona edificabile ai Monti di __________ è pertanto, di principio, illegittima, in quanto lesiva degli art. 26 cpv. 1 e 37 cpv. 1 LALPT. In quanto volta, dal profilo materiale, a sopprimere tale zona edificabile intervenendo d'ufficio, questa decisione si configura piuttosto come una vera e propria revoca dell'approvazione conferita a suo tempo alla pianificazione comunale. Simile provvedimento è tuttavia possibile solo alle condizioni restrittive previste per gli adeguamenti dei piani di utilizzazione, stabilite all'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. Ruch, Kommentar RPG, ad art. 26 n. 20; RDAT I-1996 n. 28).
5. 5.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
5.2. In concreto il Consiglio di Stato non si è avveduto che, per imporre la controversa decisione, avrebbe dovuto dimostrare che dopo la data di approvazione della zona edificabile residenziale ai Monti di __________ era intervenuto un cambiamento delle circostanze al punto tale di rendere necessaria una revisione della pianificazione in loco. Esso si è difatti limitato ad affermare che quest'area non poteva essere considerata come ampiamente edificata ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, ovvero l'esatto contrario di quanto aveva sostenuto nella decisione di approvazione 17 agosto 1988 (cfr. ris. cit., lett. B, pag. 2), e tantomeno urbanizzata. Già per questo motivo il giudicato governativo non può essere tutelato. Va inoltre semmai rilevato che, sulla base dell'approvazione concessa dal Governo, il patriziato, originariamente unico proprietario del comparto dichiarato edificabile, interessato, pari a 3'165 mq, ha provveduto ad urbanizzarlo, spendendo complessivamente fr. 181'184,15, ovvero fr. 57.25/mq (cfr. doc. 3 prodotto dal patriziato); inoltre delle 12 particelle ricavate, ben più della metà (7) sono già state costruite e vendute; rimane a disposizione per l'edificazione un'area composta da cinque minuscole particelle, di poco superiore al migliaio di metri quadrati (1'210 mq per l'esattezza, corrispondenti ai mapp. 1740, 1748, 1749, 1751 e 1753). Se quindi si è verificato un mutamento delle circostanze, poco importa se notevole o meno, questo depone indiscutibilmente solo a favore del mantenimento della pianificazione della zona edificabile (cfr. P. Zen-Ruffinen/C. Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 185). La controversa risoluzione governativa dev'essere, per finire, annullata in ogni caso.
6. Il tribunale rinuncia ad imporre una tassa di giudizio allo Stato (art. 28 PAmm), il quale viene però tenuto a rifondere delle adeguate ripetibili sia al comune che al patriziato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le norme sopraricordate;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono accolti.
§. Di conseguenza la risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui sopprime la zona edificabile in località Monti di __________ e stralcia l'art. 18 NAPR.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Lo Stato è tenuto a rifondere a ciascun ricorrente fr. 1'000.- (mille) per ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 3
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario