Incarto n. 90.2004.52
Lugano 17 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 settembre 2004 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione del 6 luglio 2004 (n. 3048), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 16 novembre 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
- 22 novembre 2004 del municipio di RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta dell’11 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 384, di proprietà di RI 1, è stato incluso nel perimetro del piano particolareggiato PP2, denominato comparto S. __________. Questo fondo, di forma rettangolare su cui insiste un fabbricato di modeste dimensioni, presenta una superficie prativa di 445 mq ed è ubicato in località __________.
B. La proprietaria è insorta contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, postulandone l’annullamento e chiedendo, in via principale, l’estromissione del mapp. 384 dal perimetro del piano particolareggiato PP2 e il suo inserimento nel limitrofo comparto __________, riservato dal piano regolatore per l’allestimento del piano particolareggiato PP4, e, in via subordinata, l’edificabilità del proprio fondo “ai medesimi parametri previsti dal piano di quartiere” (cfr. ricorso 7 marzo 2002, pag. 7). In sostanza, la ricorrente ha sostenuto che l’attribuzione del mapp. 384 al PP2 non si giustificava dal profilo pianificatorio. Il suo fondo, proprio perché lambito su tre lati dal perimetro del PP4, era già di fatto incluso in quel comparto, di cui condivideva la situazione territoriale e pertanto, a mente della ricorrente, anche lo statuto d’edificabilità sancito dall’art. 32 NAPR. Ciò, al contrario di quanto previsto dal PP2 che, essendo retto dalle disposizioni del PP del nucleo, lo inseriva nel territorio fuori dalle zone edificabili.
C. Con risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Per una miglior definizione del limite tra il PP2 e il PP4, il Governo ha modificato d’ufficio il tracciato dei rispettivi perimetri, assegnando il mapp. 384 al PP4. Contestualmente, esso ha accolto, tuttavia soltanto parzialmente, il ricorso di RI 1. L’Esecutivo cantonale ha ritenuto che la particolare ubicazione del mapp. 384, il quale era situato all’interno di un vasto comparto definito quale zona di protezione del paesaggio dalla proposta del PP4 sottoposta al Dipartimento del territorio per esame preliminare, escludeva comunque di principio il suo inserimento in zona edificabile (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 21, 22, 58 e 73).
D. Con ricorso 10 settembre 2004 RI 1 insorge avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, chiedendo l’inserimento del mapp. 384 nel PP4 e l’ammissione della sua edificabilità ai medesimi principi fissati all’art. 32 NAPR. Essa contesta dunque l’esclusione del suo fondo dalla zona edificabile per i motivi che verranno, se necessario, ripresi in seguito.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione del gravame con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 19 aprile 2005 si è tenuta l’udienza, durante la quale il rappresentante del Consiglio di Stato ha precisato la portata della decisione resa sul ricorso di RI 1, laddove veniva affermato che la particolare ubicazione del fondo all’esame escludeva comunque di principio il suo inserimento in zona edificabile. Con questo passaggio il Governo intendeva unicamente escludere la possibilità di potere effettivamente, cioè fisicamente, costruire sul mapp. 384, senza escludere, da un lato, la sua appartenenza al perimetro del PP4, come deciso in evasione del ricorso, dall’altro la possibilità che questo fondo potesse, se del caso, essere preso in considerazione ai fini della definizione dell’edificabilità complessiva dell’area del PP4. Quest’ultimo aspetto era, e doveva essere, difatti demandata totalmente ed esclusivamente alla procedura di adozione e di approvazione di tale piano. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove sono garantite protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n. 409 seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).
3. La ricorrente non contesta la modifica d’ufficio operata dal Consiglio di Stato che attribuisce il mapp. 384 al PP4, ma si aggrava contro la decisione del Governo che, includendo il suo fondo nell’area riservata all’allestimento del piano particolareggiato, respinge parzialmente il suo ricorso, escludendo quel terreno dalla zona edificabile. Essa ne chiede pertanto l’assegnazione alla zona costruibile. Tema della controversia non è dunque la definizione del perimetro del PP4, rispettivamente l’istituzione dello stesso secondo i principi sanciti dall’art. 32 NAPR, bensì la decisione sull’edificabilità del mapp. 384.
3.1. A tale proposito va preliminarmente ritenuto che il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli da 32 a 35 LALPT (art. 37 cpv. 1 LALPT).
3.2. Con l’adozione del previgente piano regolatore il comune di __________ aveva riservato un piano particolareggiato per il nucleo tradizionale e la zona San __________ -__________, adottato poi il 14 dicembre 1987. Obiettivo di questa pianificazione era la salvaguardia del nucleo, ritenuti i suoi elevati valori artistici e storici, quale insediamento di interesse nazionale inserito nell’ISOS (Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere), preservando parimenti il contesto paesaggistico e ambientale di pregio in cui si trovava inserito. A tale scopo il piano particolareggiato istituiva attorno al nucleo un’ampia zona di protezione del paesaggio e dei monumenti (PA2), che comprendeva anche, in una certa misura, il comparto oggi oggetto del PP4. Il piano regolatore all’esame ne riprende l’impostazione territoriale generale, come pure gli intendimenti, operando tuttavia una suddivisione formale di quel vasto comprensorio in cinque piani particolareggiati distinti (PP1-PP5), con adattamenti e ampliamenti, come vedremo, del perimetro. Per quanto qui interessa, vale a dire per il comparto situato in località __________, che abbraccia il versante meridionale della collinetta su cui insiste la chiesetta di San __________, il comune ha istituito come detto il PP4, che abbraccia, laddove è ubicato il mapp. 384, parte di quella che era la soprammenzionata zona di protezione del paesaggio e, estendendo il perimetro fino a via __________, parte di quella che nel previgente piano regolatore era la zona residenziale semi-estensiva. Ritenuto l’elevato valore paesaggistico di questo comparto, le cui peculiarità devono essere preservate (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 20, 21 e 23), scopo del piano particolareggiato è di favorire un’adeguata utilizzazione urbanistica in funzione di una destinazione abitativa a bassa densità di sfruttamento. Il futuro piano particolareggiato dovrà pertanto tener conto dei seguenti principi: una valorizzazione della villa esistente grazie ad una curata definizione di possibili nuove volumetrie fuori terra e misure di protezione del parco circostante; una nuova edificazione di qualità nelle aree rimanenti, da attuare secondo i principi validi per il piano di quartiere (PQ), considerando un indice di sfruttamento massimo di riferimento uguale allo 0.4 (art. 32 cifra 4 NAPR).
3.3. Nell’ambito dell’approvazione del piano regolatore il Consiglio di Stato ha dunque incluso d’ufficio il mapp. 384 nel perimetro riservato al PP4, estromettendolo dal PP2 (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 21 e 22). Evadendo però il ricorso di RI 1, il Governo si è limitato ad accoglierlo parzialmente, specificando che di principio era da escludere un inserimento di quel fondo in zona edificabile, giacché secondo il progetto del PP4, già sottoposto al dipartimento per esame preliminare, esso risultava ubicato in zona di protezione del paesaggio. Ciò, benché l’insorgente avesse soltanto domandato, e in via principale, l’inserimento del suo terreno nel perimetro di quel piano particolareggiato (cfr. ricorso 7 marzo 2002, pag. 7).
3.4. In primo luogo, il tribunale ritiene che dal profilo formale il Consiglio di Stato doveva accogliere integralmente il gravame, e non soltanto parzialmente, proprio perché, da un lato, la richiesta ricorsuale principale era già stata pienamente evasa con quanto esso aveva deciso nell’ambito dell’esame delle aree soggette a piano particolareggiato, vale a dire, la modifica d’ufficio del perimetro con l’attribuzione del mapp. 384 al PP4. Dall’altro lato, la questione relativa all’inclusione del fondo in parola alla zona edificabile, che il Governo ha evaso nel merito, sulla scorta tuttavia dell’esame preliminare relativo al progetto del PP4, non poteva avere a questo stadio di procedura una portata tale da determinare diversamente l’esito del ricorso. Difatti, tale materia non è di pertinenza di questa procedura, volta esclusivamente a istituire il piano particolareggiato, attraverso la definizione del perimetro e la fissazione degli scopi e dei principi, bensì oggetto del futuro piano particolareggiato, oggi in fase di allestimento, che dovrà determinare le aree edificabili, di protezione del paesaggio e quant’altro, tramite una procedura di adozione e approvazione autonoma secondo l’art. 32 e segg. LALPT (art. 55 cpv. 1 LALPT), con conseguente apertura delle vie ricorsuali. Certo, le motivazioni addotte dalla ricorrente a sostegno dell’estromissione del suo fondo dal PP2 non erano soltanto riferite all’incongruenza del perimetro rispetto a quello del PP4, particolarmente manifesta in corrispondenza del mapp. 384, ma anche al differente regime edificatorio a cui il suo terreno, a suo dire, sarebbe soggiaciuto a dipendenza del piano particolareggiato applicabile: regime di fuori zona, se incluso nel PP2, zona edificabile, se inserito nel PP4, partendo dal principio che tutto il territorio ricompreso nel comparto __________ beneficiasse automaticamente e da subito di tale statuto giuridico (cfr. in particolare, ricorso 7 marzo 2002, pag. 5). Orbene, come già spiegato, la determinazione dell’edificabilità dei singoli fondi non è direttamente sancita dall’art. 32 NAPR, che istituisce soltanto la pianificazione particolareggiata. Come ha rettamente precisato il rappresentante del Consiglio di Stato in sede d’udienza, questa tematica deve essere demandata totalmente ed esclusivamente alla procedura di adozione del PP4 e così poteva essere illustrata a titolo abbondanziale alla ricorrente, senza peraltro che ciò influenzasse proceduralmente, in questo caso, l’esito del gravame. Il ricorso, nella misura in cui si aggrava contro la decisione del Consiglio di Stato che esclude a priori ed anticipatamente il mapp. 384 dall’area edificabile del PP4 deve dunque essere accolto.
3.5. In secondo luogo, se la decisione del Governo in merito all’edificabilità del mapp. 384 deve essere giudicata prematura, quindi illegittima, a maggior ragione, per i motivi ampiamente illustrati in precedenza, la richiesta dell’insorgente, formulata ora davanti a questo tribunale di ammettere viceversa l’edificabilità del mapp. 384 ai medesimi principi fissati all’art. 32 NAPR, va respinta in quanto irricevibile, giacché anch’essa prematura, oltre che costituire una domanda nuova. In riferimento a questa domanda ricorsuale, va precisato, per chiarezza, che l’art. 32 cifra 4 NAPR stabilisce senz’altro, tra i principi informatori per la futura pianificazione, una previsione edificatoria, tuttavia vaga, sia per quanto riguarda la determinazione delle aree, sia in merito alle potenzialità, salvo a fissare un indice di sfruttamento massimo; ciò non esclude, dunque, a priori, ritenuti gli elevati valori paesaggistici da salvaguardare, l’inedificabilità per alcune superfici incluse nel comparto. Di tutto ciò, a darne conto, anche quindi per il mapp. 384, sarà la pianificazione particolareggiata stessa, contro cui la proprietaria potrà, a tempo debito e se del caso, adire le vie di ricorso previste dalla legge.
4. In conclusione, il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio e le spese, poste a carico della ricorrente proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm), sono compensate con l’indennità a titolo di ripetibili, dovutele dallo Stato, anch’esso parzialmente soccombente in questo procedimento, in quanto patrocinata da un avvocato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. La risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________, è annullata nella misura in cui il Governo ha deciso in merito all’attribuzione del mapp. 384 alla zona edificabile.
§§. Il dispositivo di evasione del ricorso n. 7 di RI 1 è, di conseguenza, modificato nel senso che il ricorso è accolto.
2. La tassa e le spese sono compensate con le ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario