Incarto n. 90.2004.50 90.2004.51
Lugano 17 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 10 settembre 2004 di
1. RI 1 2. RI 2 tutti patr. da: PR 1 3. patr. da: PR 1 __________
contro
la risoluzione del 6 luglio 2004 (n. 3048), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune PI 1;
viste le risposte:
- 16 novembre 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
- 22 novembre 2004 del municipio di RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta dell’11 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 508, 512 e 513 di proprietà, nell’ordine, di __________, di RI 1 e di RI 2, sono stati inclusi insieme ad altri cinque fondi nel perimetro riservato all’allestimento del piano particolareggiato PP3, denominato comparto __________ dal nome dell’omonima località, retto dall’art. 32 cifra 3 NAPR, che disponeva:
3. “PP3: Comparto __________
3.1 Il piano particolareggiato deve mirare a salvaguardare il più possibile il valore paesaggistico del comparto nel suo complesso, ammettendo un’edificazione concentrata, in alternativa alla possibilità d’edificazione diffusa concessa dal vecchio PR.
3.2 Questo comprensorio è suddiviso in due parti distinguibili sul piano delle zone fra
- settore A: parte adiacente alla strada cantonale
- settore B: piana e collina di __________
Tramite linee di arretramento sono delimitate delle aree indicative entro le quali il Piano particolareggiato dovrà specificare le volumetrie edificabili in modo da assicurare ai proprietari dei fondi coinvolti un potenziale edificatorio commisurato alla dimensione dei loro fondi, ritenuto un indice di sfruttamento massimo I.s. = 0.3 sul complesso dei fondi. Il PP preciserà fra altro
- le necessarie misure di rifusione particellare e
- le infrastrutture di uso comune.
3.3 Valgono le seguenti prescrizioni particolari:
...omissis...
Settore B:
- sono ammessi esclusivamente contenuti residenziali;
- va adottata una tipologia con edifici non oltre i 2 piani; le coperture devono presentare tipologia unitaria;
- i posteggi, in forma aperta o coperta, devono essere concentrati nei pressi della strada di servizio comunale.
3.4 ...omissis...”
Questi fondi, contigui, completamente inedificati, salvo per la presenza di un modesto fabbricato sul mapp. 512, presentano una superficie prativa in parte pianeggiante e in parte terrazzata a vigneto di complessivi 6’153 mq (mapp. 508: 2'720 mq, mapp. 512: 1'724, mapp. 513: 1'709 mq).
B. I proprietari sono insorti, con ricorsi separati, contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e l’estromissione dei loro fondi dal perimetro del piano particolareggiato, rispettivamente la loro attribuzione alla zona residenziale estensiva. In via subordinata, RI 1 e RI 2 hanno chiesto l’assegnazione alla zona residenziale, per lo meno della parte dei loro fondi non pianeggiante, così come era stato a suo tempo ordinato dal Gran Consiglio con risoluzione 14 dicembre 1992. A tale proposito, detti insorgenti hanno ricordato che nell’ambito della procedura riguardante l’adozione del piano particolareggiato del nucleo tradizionale e della zona San __________ -__________, il Consiglio di Stato aveva approvato con risoluzione 24 gennaio 1989 l’inclusione integrale dei mapp. 527 e 528 (attuali 512 e 513) in zona agricola e di protezione del paesaggio e dei monumenti. Accogliendo parzialmente i ricorsi dei proprietari, il Gran Consiglio aveva però ordinato al municipio di elaborare una variante di piano regolatore che includesse in zona edificabile la superficie non pianeggiante di quei terreni. Ordine rimasto inevaso fino all’avversata revisione generale del piano di cui ci si occupa che, pur prevedendo l’attribuzione di quei fondi in principio alla zona edificabile, comunque lo disattendeva, a detta dei ricorrenti, nella misura in cui non li includeva nella zona residenziale estensiva, ma li inseriva nel perimetro del PP3, settore B, con tutta la serie di limitazioni edificatorie che ciò avrebbe comportato. Vincoli che, in quanto tali, violavano il principio della proporzionalità, in quanto atti a condizionare pesantemente la libertà progettuale, ledendo quindi la garanzia della proprietà, come ad esempio la definizione di linee di arretramento entro cui inserire le costruzioni, l’imposizione di un indice di sfruttamento massimo dello 0.3 relativo all’insieme dei fondi e la prescrizione di tipologie edificatorie predefinite. Tali disposizioni, che in pratica avrebbero dato luogo ad abitazioni contigue in serie, deturpanti il paesaggio, erano dunque in contrasto con gli obiettivi del piano regolatore stesso, tesi a promuovere un miglioramento dei comparti abitati mediante la qualità degli edifici, piuttosto che la quantità edificatoria. L’istituzione per quel comparto del piano particolareggiato risultava dunque priva di interesse pubblico, oltre che a favorire, attraverso una regolamentazione così restrittiva, l’immobilismo e pertanto la tesaurizzazione dei terreni. L’attribuzione dei loro fondi alla zona residenziale estensiva sarebbe stata, per contro, più corretta per favorire l’insediamento di edifici di standard superiore, considerate le notevoli peculiarità insite nel comparto all’esame. Di conseguenza, ritenuto che i loro terreni avevano le medesime caratteristiche ed erano nella medesima situazione di quelli posti più a monte, esclusi dal perimetro del PP3 e attribuiti alla zona residenziale, essi hanno inoltre lamentato una violazione della parità di trattamento. Infine, i ricorrenti hanno rimproverato pure al comune la violazione del principio della buona fede, giacché i proprietari, sulla base delle aspettative generate dalla decisione granconsigliare, avevano nel frattempo provveduto a garantire accessi veicolari ai loro terreni, tramite l’istituzione di apposite servitù di passo, che avevano comportato una notevole spesa. Investimenti, questi, divenuti del tutto superflui, giacché l’istituzione del PP3, comportava pure una previsione di riordino fondiario.
C. Con risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha contestualmente respinto entrambi i ricorsi dei proprietari. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione all’esame era corretta e congruente sia con gli obiettivi del piano regolatore, sia con quanto disposto a suo tempo dal Gran Consiglio. In particolare, esso ha condiviso la scelta comunale di istituire un piano particolareggiato per il comparto all’esame: questo strumento pianificatorio era particolarmente adatto per coniugare l’edificabilità del comparto con le elevate caratteristiche paesaggistiche e naturalistiche che lo caratterizzavano. L’interesse pubblico della misura risiedeva dunque nella salvaguardia di questi delicati equilibri, mantenendo nel contempo adeguate possibilità edificatorie. In tal senso risultavano corretti sia la definizione di un perimetro e di un’area che, includendo una fascia di terreni completamente privi da preesistenze insediative, ben si prestavano al conseguimento degli obiettivi di tutela auspicati, sia gli orientamenti a cui il futuro piano particolareggiato si sarebbe dovuto attenere in materia edificatoria, quali l’unitarietà delle tipologie, la concentrazione delle edificazioni in aree specifiche e un indice di sfruttamento (dello 0.3) che, sebbene leggermente inferiore a quello della zona residenziale estensiva (dello 0.4), doveva tuttavia essere calcolato sul complesso dei fondi. Inoltre, dal profilo della proporzionalità, il piano particolareggiato avrebbe poi dovuto specificare le volumetrie edificabili in modo da assicurare ai proprietari dei terreni coinvolti un potenziale edificatorio commisurato alla dimensione dei loro fondi. Ciò rilevato, il Governo non ha tuttavia approvato le linee di arretramento entro le quali il piano particolareggiato avrebbe dovuto stabilire le volumetrie edificabili, l’area di posteggio indicativa e l’area di protezione del paesaggio contenuti negli elaborati grafici, giacché questi vincoli, unitamente alla determinazione della sostanza edificatoria, dovevano essere approfonditi e determinati dal piano particolareggiato stesso e non già anticipati a livello di piano regolatore, che ne doveva riservare soltanto l’istituzione e stabilire alcuni principi (cfr. risoluzione impugnata pagg. 21, 54, 73).
D. Con ricorsi 10 settembre 2004 insorgono RI 1 e RI 2, congiuntamente, e __________ __________ -__________, separatamente, avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, riproponendo in sostanza le medesime richieste e allegazioni di prima istanza.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione integrale delle impugnative con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 19 aprile 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, in seguito acquisite agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine. Le impugnative, essendo caratterizzate da identiche rivendicazioni ed avendo per oggetto la medesima situazione pianificatoria e territoriale, vengono trattate congiuntamente in un’unica decisione (art. 51 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove sono garantite protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n. 409 seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).
4. La controversia verte non tanto sull’ordinamento del piano particolareggiato PP3 in quanto tale, che comunque è ancora al di là da venire, quanto piuttosto sull’inclusione dei fondi dei ricorrenti nel perimetro dello stesso, rispettivamente sulla sussistenza dell’interesse pubblico alla sua istituzione.
4.1. A tale riguardo va premesso che il comune di __________ con l’adozione del previgente piano regolatore aveva riservato un piano particolareggiato per il nucleo tradizionale e la zona San __________ -__________, adottato poi il 14 dicembre 1987. Obiettivo di questa pianificazione era la salvaguardia del nucleo, ritenuti i suoi elevati valori artistici e storici, quale insediamento di interesse nazionale inserito nell’ISOS (Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere), preservando parimenti il contesto paesaggistico e ambientale di pregio in cui si trovava inserito. A tale scopo il piano particolareggiato istituiva attorno al nucleo un’ampia zona di protezione del paesaggio e dei monumenti (PA2), che comprendeva anche, in larga misura, il comparto oggi oggetto del PP3. Il piano regolatore all’esame ne riprende l’impostazione territoriale generale, con aggiustamenti puntuali del perimetro, operando tuttavia una suddivisione formale di quel vasto comprensorio in cinque piani particolareggiati distinti (PP1-PP5): per quanto qui interessa, vale a dire per il territorio situato in località __________, il comune ha istituito il PP3 che, oltre a considerare gli elementi paesaggistici e naturalistici che arricchiscono il comparto, ne prevede comunque l’edificabilità, andando così oltre la decisione del Gran Consiglio del 14 dicembre 1992 che, per quanto riguardava i fondi di alcuni dei qui ricorrenti (mapp. 512 e 513), aveva ordinato al comune, tramite l’allestimento di una variante, l’inclusione di soltanto una porzione, quella non pianeggiante, in zona edificabile, confermando per il restante l’attribuzione alla zona agricola.
4.2. L’interesse pubblico all’istituzione del piano particolareggiato risiede dunque, come il Consiglio di Stato ha rilevato rettamente, nel salvaguardare il più possibile i valori paesaggistici e naturalistici del comparto, pur ammettendone l’edificazione. Ora, sia dal sopralluogo, sia dalla documentazione componente il piano regolatore, il tribunale ha potuto accertare come questo settore, unitamente all’area agricola adiacente e ai comparti ricompresi nel PP2 e nel PP4, formi dal profilo paesaggistico un comprensorio di pregio, ancora caratterizzato da ampi spazi verdi aperti, intercalati da peculiari terrazzamenti adibiti a vigneto, preservati dunque da un’edificazione estemporanea e disordinata. Questo paesaggio, se salvaguardato nei suoi caratteri originali, consentirebbe ancora una lettura corretta del nucleo storico e del suo rapporto spaziale con l’ambiente circostante, costituito per l’appunto verso ponente dalle connessioni con il pianoro e il promontorio di __________, a cui fa da contraltare la chiesa di San __________, piccolo ma significativo gioiello del romanico sottocenerino, incastonata su un poggio panoramico, e peculiare anche per il fatto di trovarsi in posizione isolata. Il comparto all’esame costituisce dunque un tassello determinante di un comprensorio che concorre nel suo insieme a caratterizzare l’immagine del comune in senso qualitativo, pertanto non fa dubbio che meriti particolare attenzione all’atto della pianificazione, al pari dei territori circostanti ricompresi negli altri quattro piani particolareggiati. Non solo, gli studi naturalistici alla base del piano regolatore hanno rilevato l’importanza del mantenimento e dello sviluppo di corridoi di collegamento ecologico fra la montagna e la parte bassa della collina, in direzione del lago di __________. Il piano del paesaggio segnala uno di questi collegamenti proprio in corrispondenza del comparto all’esame, per ora a titolo indicativo, ritenuto che questo aspetto dovrà essere approfondito con l’allestimento del PP3. In questo caso, dunque, l’istituzione di un piano particolareggiato appare più che giustificato, giacché strumento particolarmente idoneo per integrare e coordinare opportunamente fra di loro le componenti settoriali presenti e auspicate nel comparto, quali, ricordiamo, il paesaggio, la natura, i monumenti storici – la tutela di questi fattori essendo nella fattispecie sostenuta da un eminente interesse pubblico – con l’edificazione e un adeguato riordino fondiario (art. 54 cpv. 1 LALPT). Al contrario di quanto allegano i ricorrenti, ciò avviene coerentemente con l’obiettivo generale posto alla base del piano regolatore teso alla salvaguardia e valorizzazione degli aspetti formali del territorio, segnatamente alla valorizzazione e alla promozione dell’immagine paesaggistica del nucleo tradizionale e delle aree di contorno oltre che delle componenti naturalistiche del territorio (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15, art. 4 cifra 1 lett. e NAPR). Il contesto territoriale e i citati obiettivi giustificano di conseguenza l’impostazione generale del piano particolareggiato anche in merito alle edificazioni, così come determinata dalle disposizioni dell’art. 32 NAPR, ritenuto che gli aspetti puntuali saranno definiti nella successiva fase pianificatoria: le costruzioni dovranno essere pertanto concentrate in determinate aree, avere contenuti esclusivamente residenziali, un’altezza non oltre i due piani e una contenuta densità. A tale proposito va considerato che un indice di sfruttamento dello 0.3 è perfettamente congruo con la tipologia di una zona residenziale estensiva, come peraltro auspicano gli stessi ricorrenti. D’altro canto, va rilevato che le zone propriamente riservate alla nuova espansione edilizia, come si avrà modo di specificare in seguito, sono state programmate ai margini di questo comprensorio, in modo tale da non intaccarne il pregio e il delicato equilibrio paesaggistico che lo caratterizza.
4.3. Per gli stessi motivi, pure la definizione del perimetro del PP3 risulta corretta. In particolare, i terreni che vi sono inclusi formano una fascia omogenea completamente inedificata, salvo per il trascurabile manufatto ubicato sul mapp. 512, che ben si presta al conseguimento dell’obiettivo di salvaguardia del valore paesaggistico e naturalistico coniugandolo con un’edificazione mirata, che sta alla base del PP3. A tale riguardo va rilevato che l’adiacente zona residenziale estensiva RE, a cui gli insorgenti pretendono l’attribuzione dei loro fondi, essendo già parzialmente edificata e oltretutto ubicata sul versante opposto della collina di __________, appartiene a un contesto territoriale differente, vale a dire al comprensorio che si sviluppa attorno a uno dei due centri di riferimento del paese, __________ __________, per il quale il comune si è prefisso, a differenza del comparto all’esame, di promuovere lo sviluppo e la razionalizzazione dell’insediamento residenziale, attraverso una moderata densificazione dei parametri edificatori e piccoli aggiustamenti dell’estensione del comprensorio edificabile (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 19). Pertanto, anche la censura della violazione della parità di trattamento deve essere respinta.
4.4. Per quanto riguarda la pretesa violazione del principio della proporzionalità, invocata in modo generico e riferita alle limitazioni edificatorie che già oggi l’impostazione del PP3 istituisce, non occorre dilungarsi troppo. Basti qui ribadire che, sebbene le edificazioni dovranno essere concentrate in aree appositamente studiate e stabilite dal PP3, i fondi dei ricorrenti sono comunque inclusi in un comparto edificabile, che permetterà loro un certo margine di manovra progettuale, compatibilmente con gli scopi di protezione del piano. Come correttamente ha ricordato il Consiglio di Stato, la cifra 3.2 dell’art. 32 NAPR dispone che il piano particolareggiato dovrà specificare le volumetrie edificabili in modo da assicurare ai proprietari dei fondi coinvolti un potenziale edificatorio commisurato alla dimensione dei loro terreni, ritenuto un indice di sfruttamento massimo dello 0.3 sul complesso dei fondi. La pianificazione comunale resiste quindi anche a questa censura.
4.5. Nemmeno di soccorso agli insorgenti risulta, da ultimo, il richiamo al principio della buona fede, per il fatto che sulla scorta della decisione del Gran Consiglio essi avevano istituito alcune servitù di passo reciproche, onde garantire l’accesso veicolare ai loro fondi, divenuti edificabili. Sia questi diritti, che i relativi oneri pecuniari, sarebbero dunque vanificati dalle misure di rifusione particellare previste dall’art. 32 NAPR. Ora, la già menzionata decisione granconsigliare del 14 dicembre 1992 non aveva inserito direttamente i mapp. 527 e 528 in zona edificabile, bensì aveva ordinato al comune di allestire una variante che attribuisse una parte dei loro fondi a quella zona. Le misure preparatorie atte a consentire un’eventuale urbanizzazione dei fondi sono state intraprese e anticipate dai ricorrenti in una situazione pianificatoria non consolidata. Inoltre, non poteva essere totalmente escluso che, proprio dando seguito a tale decisione, il comune riconsiderasse, nell’ambito della propria autonomia, la pianificazione dell’intero comparto, promuovendo un piano particolareggiato, rispettivamente una misura di riordino fondiario. Comunque sia, queste servitù, di natura privata, verranno debitamente considerate nell’ambito dell’attuazione del piano particolareggiato, rispettivamente dalla procedura di ricomposizione particellare.
5. In conclusione, l’istituzione del piano particolareggiato PP3 per il comparto __________ deve essere confermata così come approvata dal Consiglio di Stato. I ricorsi devono dunque essere integralmente respinti. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giudizio e le spese, per complessivi fr. 1'800.--, sono poste a carico di RI 1 e RI 2 in solido, per una metà, e di __________ per l'altra metà.
3. Intimazione a:
__________ a
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario