Incarto n. 90.2004.25
Lugano 16 giugno 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 22 aprile 2004 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 9 marzo 2004 (n. 945) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
- 30 agosto 2004 del municipio di __________;
- 30 agosto 2004 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta dell'11 dicembre 2001 il consiglio comunale di Brione s/ Minusio ha adottato la revisione del piano regolatore. In questa sede il mapp. 94, di proprietà di RI 1, è stato attribuito alla zona agricola e di protezione della natura e del paesaggio (ZPNP A1). Il fondo, inedificato e avente una superficie complessiva di 2'947 mq, è ubicato in località __________, subito a valle della strada cantonale che collega il centro di __________ con la __________. Fatta salva la parte più a monte dello stesso, caratterizzata dalla presenza di alcuni terrazzamenti, il terreno è sostanzialmente pianeggiante.
B. La proprietaria è insorta contro questa deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'inserimento della parte a monte del fondo, corrispondente a circa un terzo della superficie totale dello stesso, e collocata a ridosso della strada, in zona residenziale estensiva (Re).
C. Con risoluzione 9 maggio 2004 (n. 945) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e respinto il gravame. Ribadendo quanto già esposto nell'esame preliminare dipartimentale del 4 settembre 1997 (cfr. doc. cit., pag. 13), il Governo ha sottolineato il carattere agricolo del comparto in cui è inserito il fondo in parola.
D. Con ricorso di data 22 aprile 2004 RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'inserimento parziale del proprio mappale in zona residenziale estensiva. A sostegno dell'impugnativa, essa lamenta una violazione della garanzia della proprietà, giacché il fondo adempirebbe a tutti i requisiti dell'art. 15 LPT. L'insorgente ricorda in particolare come il mappale, posto a diretto contatto con la zona edificabile, sia già urbanizzato. Contrariamente a quanto asserito dal Governo, esso non avrebbe mai avuto funzione agricola. La scelta pianificatoria in esame non sarebbe suffragata da un interesse pubblico preponderante e sarebbe pure lesiva del principio della proporzionalità. Parallelamente RI 1 rimprovera all'autorità comunale di non aver (ulteriormente) portato avanti il progetto presentato in sede di esame preliminare, che prevedeva per l'appunto l'attribuzione - quantomeno parziale del suo fondo alla zona residenziale.
E. La divisione della pianificazione territoriale ed il municipio postulano la reiezione del ricorso. Quest'ultimo ricorda in particolare come le autorità comunali avessero in effetti cercato di estendere l'edificabilità anche a parte del mapp. 94; tale intendimento non era però stato condiviso dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare ed era pertanto stato abbandonato, anche in considerazione del valore paesaggistico e dell'idoneità agricola del comparto __________.
F. Il 6 aprile 2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo sono state scattate alcune fotografie acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4. 4.1. La ricorrente si prevale di una violazione della garanzia della proprietà, adducendo che il non inserimento del suo fondo in zona edificabile non è sorretto da un interesse pubblico preponderante e non è neppure conforme al principio della proporzionalità. Essendo adempiute, a dire della stessa, le premesse legali dell'art. 15 LPT, il fondo deve essere assegnato alla limitrofa zona residenziale estensiva.
4.2. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinati con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Come è stato possibile appurare in sede di sopralluogo questo presupposto non è, in concreto, adempiuto. Il fondo della ricorrente è infatti posto al margine del comprensorio edificato che si è sviluppato in località Monda. Il terreno, inedificato, ha carattere essenzialmente prativo; la parte alta dello stesso, ubicata a diretto contatto con la strada, è caratterizzata dalla presenza di terrazzamenti, mentre la parte bassa si presenta pianeggiante. Testimone del passato sfruttamento viticolo della zona collinare, la struttura a terrazzo riappare anche nei fondi contigui. In ragione della sua collocazione, il fondo funge da cuscinetto tra la precitata zona residenziale, posta ad ovest, e l'importante area verde che si sviluppa verso est, sul pianoro, con la quale condivide la natura essenzialmente agricola e nella quale si integra armoniosamente sia dal punto di vista morfologico che funzionale. Di conseguenza, esso non può essere considerato ampiamente edificato nel senso restrittivo della giurisprudenza.
4.3. L'attribuzione del fondo in parola alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come rilevato dal Consiglio di Stato in sede di approvazione, il piano presenta già una certa riserva, essendo previsto per ca. 2'600 unità insediative (cfr. risoluzione d'approvazione del 9 marzo 2004, cifra 4.2.2, pag. 16 e rapporto di pianificazione, pag. 28 seg.). Le zone edificabili del comune, già convenientemente dimensionate, permettono infatti di accogliere 220 nuovi abitanti passando da 475 a 695: dunque un incremento della popolazione residente di oltre il 45% (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15 e 30). Date queste premesse e tenuto conto degli obiettivi del piano direttore, ulteriori ampliamenti della zona edificabile sul territorio di __________ non possono essere ammessi se non facendo prova di grande cautela e solo in presenza di comprovati interessi pubblici preponderanti. Tuttavia non soddisfatti in concreto. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente in sede di udienza, la non approvazione da parte del Governo della zona residenziale semi-intensiva (Rsi; cfr. risoluzione d'approvazione del 9 marzo 2004, cifra 4.2.2, lett. b, pag. 17 seg.), non ha determinato una penuria di terreni edificabili sul suolo comunale. In effetti, come comunicato in occasione dell'udienza dalle autorità comunali, le medesime sono intenzionate a riproporre la creazione di predetta zona, anche se verosimilmente con degli indici più contenuti rispetto a quanto previsto inizialmente. Il nuovo assetto pianificatorio verrà presentato in sede di variante dopo aver approfondito e riesaminato l'azzonamento in loco, come richiesto dal Consiglio di Stato nella risoluzione medesima. Dato quanto sopra, un ulteriore ampliamento della zona edificabile in altri settori del comune non appare giustificato.
4.4. Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione delle autorità comunali, condivisa dal Consiglio di Stato, di assegnarlo - di conseguenza - alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna al mapp. 94, ed ai terreni posti ad est - anch'essi inseriti nella zona di interesse naturalistico della località Monda (ZPNP A1) – un'idoneità alla viticoltura ed alla campicoltura, rispettivamente alla viticoltura ed allo sfalcio.
4.5. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi in presenza (consid. 3), va poi considerata la necessità di tutelare il comparto verde di __________, in cui il fondo della ricorrente è inserito, in ragione del suo valore ambientale. Il comprensorio è formato da un'importante area prativa delimitata dal bosco e dall'area residenziale di __________. Questa superficie, di dimensioni notevoli, è oggi utilizzata quale area da sfalcio estensivo e pascolo. Ricca di elementi strutturanti e seminaturali di grande pregio naturalistico, per la presenza di un mosaico di diversi ambienti estensivi, e paesaggistico, per la posizione pregiata e la presenza di una conformazione morfologica particolare, la stessa è stata oggetto di un approfondito studio in occasione dell'allestimento del piano dei contenuti naturalistici del comune di __________ (cfr. Dionea SA, Piano regolatore - piano dei contenuti naturalistici, maggio 1999, pag. 7 seg. e pag. 13 seg.). Sulla base delle indicazioni contenute nello stesso, l'area in oggetto è stata inserita, in sede di revisione del piano regolatore, in una zona di protezione della natura e del paesaggio, e più precisamente di interesse naturalistico generale (ZPNP A1). Questa scelta non può che essere condivisa. Solo sottoponendo il comparto ad un regime speciale di protezione è infatti possibile salvaguardarne in modo adeguato le peculiarità e mantenerne inalterata nel tempo la tipicità.
Ben si comprende pertanto l'assegnazione del fondo alla zona di protezione della natura e del paesaggio (art. 26 NAPR) oltre a zona agricola (art. 25 NAPR). Contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, la pianificazione elaborata ed adottata dalle autorità comunali non solo recepisce e concretizza correttamente quanto postulato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare ma è pure quella che meglio garantisce la tutela e la valorizzazione del luogo.
4.6. Come correttamente osservato dal pianificatore del comune in sede di udienza, la particolare morfologia del terreno avrebbe reso possibile una diversa lettura del territorio, con eventuale attribuzione della parte sopraelevata del comparto - posta a diretto contatto con la strada - alla zona edificabile. Il limite di zona sarebbe così venuto a trovarsi in corrispondenza del cambiamento di dislivello tra la parte alta del comprensorio e la parte pianeggiante. Questo elemento non è però tale da mettere in discussione la bontà della differente pianificazione adottata dalle autorità comunali ed approvata dal Governo; se è pur vero che la parte a nord del comparto in cui è inserito il fondo della ricorrente risulta sopraelevata, essa appartiene, a tutti gli effetti, alla zona verde che degrada verso il pianoro della località __________.
5. La ricorrente lamenta inoltre una disparità di trattamento perché, parallelamente al non inserimento in zona edificabile del mapp. 94, le autorità comunali hanno attribuito, ex novo, alla zona fabbricabile terreni aventi caratteristiche analoghe.
Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
In concreto, i motivi per escludere il fondo in esame dalla zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, tutela. Inoltre, come è stato possibile appurare in sede di sopralluogo, gli ampliamenti della zona edificabile adottati dal consiglio comunale - ma solo in parte approvati dal Governo con la risoluzione qui impugnata - a cui accenna la ricorrente, riguardano comparti che per conformazione, valore paesaggistico e densità edificatoria divergono in modo sostanziale dalla situazione oggetto della presente procedura. La censura si rivela pertanto, anche per questo, infondata.
6.In considerazione di quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giustizia e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28 PAmm), che è inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un legale quantomeno dopo lo scambio degli allegati, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.- (mille), sono poste a carico della ricorrente, la quale è inoltre tenuta a rifondere al comune di __________ fr. 500.- (cinquecento) a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 patr. da: PR 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria