Incarto n. 90.2004.19
Lugano 8 ottobre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Katia Baggi Fiala, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 2 aprile 2004 di
RI1, patr. da: PR1
contro
la decisione 2 marzo 2004 (n. 783) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di __________ (__________);
viste le risposte:
- 15 aprile 2004 della divisione della pianificazione territoriale;
- 12 maggio 2004 del RA2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella primavera del 2001 __________ ha manifestato al municipio di __________ l'interesse ad ampliare il centro commerciale dalla stessa gestito in __________ di quel comune. Il municipio ha raccolto questa suggestione in modo favorevole, in vista di una rivitalizzazione del centro Borgo. La società si è pertanto attivata ad acquistare i terreni necessari per poter realizzare un centro commerciale con una superficie di vendita di 1'600 mq, mentre che il municipio ha promosso una procedura volta ad approntare le necessarie basi pianificatorie.
B. Accogliendo la proposta formulata dal municipio con messaggio n.3/2003 del 15 aprile 2003, nella seduta 7 luglio 2003 il consiglio comunale ha pertanto adottato una variante di piano regolatore che modificava il piano del traffico e quello delle zone nel settore interessato, denominato__________, nonché gli art. 32 e 55 NAPR.
La modifica del piano del traffico contemplava:
1) lo spostamento di __________ (strada di servizio) sul confine sud del sedime __________, con determinate caratteristiche e precisazioni;
2) la strutturazione del fronte verso __________ del sedime __________ come segue: a) entrata per i clienti da sud e uscita da nord; b) formazione di un posteggio privato d'uso pubblico di 8 posti auto con accesso dalla strada privata al servizio dei clienti __________; c) formazione di una fermata per i bus; d) introduzione della moderazione del traffico lungo tutto il fronte stradale del sedime __________;
3) la completazione dell'assetto delle percorrenze pedonali tra i sedime __________ e la scuola dell'infanzia con l'accesso a via __________, ritenuta la possibilità di creare, in futuro, un collegamento veicolare su quest'ultima.
La modifica del piano delle zone prevedeva invece che il mapp. 3636 e, parzialmente, i mapp. 3647, 3650 e 3649, venissero assegnati alla zona centro di nuova formazione (CNF).
La variante delle norme di attuazione interessava l'art. 55, nel quale veniva introdotto il concetto di posteggi privati di interesse pubblico, e l'art. 32, regolamentante la zona CNF, che veniva completato con un nuovo capoverso 7, che attribuiva ai mapp. 3410, 3402, 3646, 3647 e 3650 un grado di sensibilità al rumore III.
C. Il 19 dicembre 2003 l’ing. RI1, cittadino attivo e consigliere comunale di quel comune, è insorto avverso la predetta variante dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di non approvarla. L'insorgente ha sostenuto che l'allegato grafico n. 1 alla variante, intitolato proposta di progetto di nuova COOP, che prevedeva 108 posteggi in superficie, disattendesse l'art. 32 cifra 6 NAPR, giusta cui i posteggi devono essere, in generale, sotterranei ed ubicati all'interno dell'area occupata dal fabbricato. Egli ha anche invocato una violazione dell'art. 44 lett. d NAPR, secondo cui il permesso per la costruzione e l'ampliamento di centri di acquisto-vendita può essere rilasciato solo se la rete stradale di accesso è adeguata e dispone di una riserva di capacità sufficiente, tenuto conto dell'incremento del traffico in generale e di quello procurato dalla nuova costruzione in particolare. In relazione a questa censura, l'insorgente ha rilevato che non era stata esperita una verifica ed un confronto in merito alle possibili soluzioni dal profilo viario, che la realizzazione del prospettato centro commerciale avrebbe precluso gli obiettivi di gestione del traffico del quartiere, era in contrasto con gli obiettivi del piano regolatore e costituiva una disparità di trattamento.
D. Con risoluzione 2 marzo 2004 (n. 783) il Consiglio di Stato ha approvato la variante in questione ad esclusione del nuovo art. 32 cpv. 7 NAPR, che assegnava il grado di sensibilità al rumore III ai mapp. 3401, 3402, 3646, 3647 e 3650. A quest'ultimo riguardo il Governo ha decretato d'ufficio l'assegnazione, all'intera zona CNF, del grado di sensibilità al rumore II, ancorandolo all'art. 37 cifra 7 NAPR. Le censure rivolte alla variante del piano dall'ing. RI1 sono state considerate evase, sotto l'aspetto del diritto di tutela dell'ambiente, tramite l'assegnazione del nuovo grado di sensibilità al rumore concernente il settore interessato, mentre che per le altre contestazioni, ritenute di carattere edilizio, l'insorgente è stato rinviato alla procedura di rilascio del permesso di costruzione.
E. Con ricorso 2 aprile 2004 RI1 insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, della quale postula l'annullamento e, di conseguenza, la non approvazione della variante. Il ricorrente insiste nell'invocare una disattenzione degli art. 32 cifra 6 e 44 lett. d NAPR. Pur ammettendo che, con l’adozione della variante di PR, il legislativo comunale non ha formalmente legittimato la costruzione dei posteggi in superficie, il ricorrente evidenzia che la disposizione di strade ed accessi operata in sede di variante è finalizzata a questo preciso scopo. Ribadisce inoltre che, dato l'importante impatto della nuova costruzione, la sua approvazione non può essere rinviata semplicemente alla procedura di rilascio del permesso di costruzione.
F. All’accoglimento del gravame si oppongono sia la divisione della pianificazione, che il RA2, con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un’istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole e opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l’art. 26 cpv. 2 LPT). L’autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall’art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d’ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Giusta l’art. 75 cpv. 1 Cost., la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinario insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare é codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - piano regolatore, a livello comunale, nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione é invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non é invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2. con numerosi rinvii). L'obbligo di adottare dei piani di azzonamento che regolamentino con la necessaria precisione la disciplina dell'utilizzazione costituisce una indispensabile premessa per il perseguimento dei principi suenunciati, oltre che del principio della sicurezza del diritto e della tutela dei proprietari (ibidem).
3.2. La legislazione cantonale ricalca e sviluppa quanto già enunciato dalla LPT. L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. L'art. 24 cpv. 1 LALPT definisce il piano regolatore, che deve essere adottato da ogni comune, come strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a livello comunale. Tra le sue finalità figurano, oltre ad una razionale organizzazione del territorio e dello sviluppo armonioso del comune, la realizzazione degli obiettivi e principi pianificatori ancorati negli art. 1 e 3 LPT e nel piano direttore (art. 25 LALPT), cui deve essere uniformato (art. 22 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT). Per perseguire questi scopi il piano regolatore deve, tra l'altro, suddividere in zone il territorio comunale, assegnando a ciascuna zona una specifica destinazione (cfr. art. 28 seg. LALPT). L'art. 70 cpv. 1 LALPT, dal testo identico all'art. 22 cpv. 2 LPT, stabilisce infine che un permesso di costruzione può essere rilasciato solo se gli edifici o impianti interessati sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (lett. a) e se il fondo è urbanizzato (lett. b).
4. Il ricorrente ribadisce, in questa sede, la violazione degli art. 32 cifra 6 e 44 lett. d NAPR.
4.1. Giusta l'art. 32 cifra 6 NAPR, nella zona CNF i posteggi devono essere, in generale, sotterranei e ubicati all'interno dell'area occupata dal fabbricato; il terreno residuo dovrà essere convenientemente sistemato a verde. Come ammette lo stesso ricorrente, l'approvazione della controversa variante non equivale al rilascio del permesso di costruzione dei 108 posteggi in superficie previsti nell'allegato 1 delle rappresentazioni grafiche componenti la variante stessa; a prescindere dal fatto che la sede pianificatoria non è quella competente a questo scopo, quell'allegato costituisce semplicemente - come precisa il suo stesso titolo - una "proposta di progetto" presentata da __________; allo stesso pertocca unicamente un carattere informativo circa le intenzioni della predetta società. In quanto privo di carattere vincolante, tale documento appare, da un lato, inimpugnabile, dall'altro, non può entrare in conflitto - quantomeno in questa sede - con l'art. 32 cifra 6 NAPR. Come ha concluso il Governo, l'ossequio della menzionata disposizione legale dev'essere assicurato nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia, quando cioè dovranno essere approvati - a quel momento con effetto vincolante - i progetti della __________. Invano il ricorrente asserisce che la controversa variante è stata predisposta per permettere proprio la realizzazione dei combattuti posteggi esterni, disposti sul piazzale adiacente il centro commerciale; il fatto che, in sede di variante, siano già state definite le strade di accesso, l'entrata, l'uscita del centro commerciale non pregiudica tuttavia in alcun modo, nel caso in esame, la possibilità di creare, semmai, dei posteggi sotterranei sul sedime ove sorgerà lo stesso.
4.2. L'art. 44 lett. d NAPR stabilisce che il permesso per la costruzione e l'ampliamento di centri di acquisto-vendita può essere rilasciato solo se la rete stradale di accesso è adeguata e dispone di una riserva di capacità sufficiente, tenuto conto dell'incremento del traffico in generale e di quello procurato dalla nuova costruzione in particolare. Anche in questo caso, l'ossequio di questa disposizione, che ricalca l'art. 52 lett. a Lstr, dovrà essere verificato in sede di rilascio del permesso di costruzione, quando l'istante dovrà presentare una prognosi circa il volume di traffico indotto dal prospettato centro commerciale ed il suo impatto sulle adiacenze e sulla rete stradale locale. A quel momento potrà essere compiutamente analizzata la compatibilità dello stesso con le disposizioni che regolano l'urbanizzazione dei fondi, la tutela dell'ambiente e il traffico. A torto l'insorgente pretende che questa verifica venga effettuata in sede pianificatoria. A prescindere dal fatto che mancano gli elementi di giudizio e che tali elementi potranno essere definiti solo se e quando l'istante inoltrerà la domanda di licenza edilizia, l'unica legge che potrebbe, se del caso, richiedere un tale esame in sede pianificatoria è quella ambientale, ma solo per i progetti che sono sottoposti all'esame di impatto ambientale giusta l'art. 9 LPAmb (RDAT II-1999 n. 62 consid. 11a); non è però il caso - sulla scorta dei dati a disposizione (superficie di vendita, numero di posteggi) - per il centro commerciale in oggetto.
5. In considerazione di quanto precede il ricorso dev’essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie.
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 1'000.--, sono poste a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
; ;
terzi implicati
PI1 rappr. da: RA2 CO1 rappr. da: RA1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria