Incarto n. 90.2004.16 90.2004.17
Lugano 28 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 24/25 marzo 2004 di
a) RI 1 RI 2 b) __________ __________, , patr. da: avv. __________,
contro
la risoluzione 5 febbraio 2004 con cui il municipio del comune di PI 1 ha istituito la zona di pianificazione 1 relativa al territorio a monte del nucleo di __________, pubblicandola in seguito nel periodo 23 febbraio-25 marzo 2004;
viste le risposte:
- 13 luglio 2004 del municipio di RA 2;
- 15/16 luglio 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il legislativo comunale non ha tuttavia condiviso l’impostazione pianificatoria municipale che assoggettava al regime di piano di quartiere obbligatorio il vasto comprensorio territoriale incorniciante a monte il nucleo del paese. Negando quindi l’adozione alla proposta, esso ha ordinato al municipio di istituire una zona di pianificazione, volta a garantire la salvaguardia del comparto in funzione dell’approntamento di un piano particolareggiato.
B. Con decisione 5 febbraio 2004 il municipio di __________ ha adottato una zona di pianificazione, contrassegnata con il n. 1 (in seguito: ZP1), preavvisata favorevolmente il 30 gennaio 2004 dal dipartimento del territorio, procedendo poi alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 23 febbraio al 25 marzo 2004. Questa misura, della durata di cinque anni, concede tutti i cambiamenti dello stato fisico dei fondi che rispettino i parametri edilizi del piano regolatore in vigore, in casu, della zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, e che si accordino agli studi in corso (cfr. scheda descrittiva, cifra 3, lett. c). A tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato nella planimetria 1:2'000, nulla può essere intrapreso che renda impossibile, più difficile o più onerosa la pianificazione specifica del comparto nel rispetto degli aspetti e per il raggiungimento degli obiettivi che la informano, vale a dire: il corretto inserimento di una strada interna d’urbanizzazione; la distribuzione ordinata delle nuove edificazioni, in riferimento sia a tale strada sia alle curve di livello del terreno naturale; il controllo volumetrico delle nuove edificazioni; il controllo e la valorizzazione delle edificazioni esistenti; l’osservanza di canali di rispetto verso il bosco e nei confronti del nucleo sottostante; la pianificazione di percorsi pedonali verso e dentro l’adiacente zona boschiva (cfr. scheda descrittiva, cifra 2). Fra i fondi inclusi nel perimetro della ZP1 figurano i mapp. 807, 856 e 857, tutti ubicati a monte di via al __________, in località __________, denominata più in generale negli atti presentati dal comune come zona __________. Il mapp. 807, di proprietà di __________ __________, presenta una superficie completamente inedificata di 1'417 mq, mentre i limitrofi mapp. 856 e 857, rispettivamente di 1'424 mq e di 357 mq, appartengono in comproprietà a RI 1 e RI 2 e presentano anch’essi una superficie prativa, salvo per la parte occupata da una strada d’urbanizzazione.
C. Con ricorsi separati le succitate proprietarie si aggravano contro la zona di pianificazione innanzi a questo tribunale, chiedendo, in via principale, l’annullamento e, in via subordinata, l’esclusione dei loro fondi dal suo perimetro. Esse domandano inoltre che venga fissato un termine al municipio entro cui allestire, per il comparto interessato, una congrua pianificazione. A sostegno delle loro impugnative, le ricorrenti lamentano, per lo meno implicitamente, una grave restrizione della proprietà data sia dall’impossibilità di poter disporre, anche dal profilo edificatorio, dei loro fondi, sia dal perdurare di una situazione pianificatoria non confacente, frutto, per altro, del travagliato, complesso e lungo iter, che ha caratterizzato la revisione generale del piano regolatore. A tale proposito, con l’adozione della contestata misura in vece di un ordinamento pianificatorio aggiornato e definitivo, a mente delle ricorrenti, municipio e comune sarebbero incorsi nella violazione dell’obbligo di pianificare.
D. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la sospensione dei procedimenti fino alla decisione sull’approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato, mentre il municipio di __________ ha postulato la reiezione integrale delle impugnative.
E. In data 24 maggio 2005 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale, d’intesa le parti, i ricorsi sono stati congiunti, rispettivamente sospesi fino ad avvenuta risoluzione d’approvazione del piano regolatore da parte del Governo, con l’avvertenza che dopo quella data il procedimento avrebbe potuto essere riattivato ad istanza di parte o d’ufficio. Le parti hanno quindi rinunciato al sopralluogo e l’istruttoria è stata comunque dichiarata chiusa.
F. Con risoluzione 23 agosto 2005 il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1. In questo ambito il Governo ha abrogato il previgente ordinamento pianificatorio limitatamente alle parti approvate, mantenendolo di conseguenza in vigore per il comprensorio interessato dalla ZP1, retto dunque, oggi come allora, dal regime previsto dalla zona residenziale unifamiliare estensiva RU2 (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92). Contro la risoluzione governativa non sono stati inoltrati ricorsi al tribunale vertenti su questo specifico oggetto.
G. Con scritto 24 marzo 2006 il tribunale ha riattivato il procedimento riguardante i ricorsi in oggetto, assegnando un termine alle parti per formulare osservazioni e avvisandole che avrebbe in seguito emanato il giudizio. Entro il termine sono giunte sia la risposta del municipio di __________, con cui si è limitato a confermare le osservazioni del 13 luglio 2004, sia quella delle ricorrenti, che hanno in sostanza ribadito, seppur in modo più organico e dettagliato, le allegazioni e le censure contenute nel loro ricorso. Non sono invece pervenute le osservazioni della divisione dello sviluppo territoriale.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.
1.2. I ricorsi, che presentano lo stesso fondamento fattuale, sono stati istruiti congiuntamente e vengono altresì decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm; cfr. verbale d’udienza 24 maggio 2005).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia della pianificazione. La zona di pianificazione ZP1 è dunque sorretta da una valida base legale.
4. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.1. Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria è senz’altro manifesta, ritenuto che il quadro di riferimento da cui scaturisce la misura contestata è costituito dal processo di revisione generale del piano regolatore. Difatti, come anticipato in narrativa, in quell’ambito il municipio aveva predisposto per il vasto comprensorio territoriale situato a monte del nucleo storico un vincolo di piano di quartiere obbligatorio (PQ1). Questa proposta era intesa a risolvere una delle problematiche principali appurate attraverso l’analisi del piano regolatore vigente, che consisteva in una insufficienza di prescrizioni per alcune zone edificabili situate in zone paesaggisticamente sensibili, fra cui, per l’appunto, la zona __________ (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 23). Tale comprensorio, parte integrante di una delle grandi unità paesaggistiche omogenee qualificanti il territorio comunale (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 21), proprio perché fondale scenografico di un nucleo di pregio, quale quello di __________, inserito peraltro nell’inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), e soprattutto perché ancora in gran parte inedificato, meritava di conseguenza un trattamento pianificatorio particolare e mirato, che la vigente zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, caratterizzata da un’impostazione troppo generica, non era in grado di garantire (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 37 e segg.). Ferme queste premesse, il consiglio comunale, per ragioni che qui non interessa approfondire nel dettaglio, in sede di approvazione del nuovo piano regolatore ha deciso che la pianificazione concernente il comprensorio in parola dovesse essere riformulata nella forma del piano particolareggiato, ritenuta più idonea rispetto allo strumento del piano di quartiere obbligatorio, mantenendo però in sostanza, come vedremo in seguito, gli indirizzi informatori del PQ1. L’autorità legislativa ha di conseguenza incaricato il municipio di allestire una proposta in quella forma e di salvaguardare il comprensorio per il tempo necessario, attraverso l’istituzione di una zona di pianificazione: la ZP1 (cfr. verbale del consiglio comunale, 19 giugno 2002, pag. 9, 16 giugno 2003, pag. 5). In seguito, il Consiglio di Stato ha ritenuto la revisione generale del piano regolatore conforme alla legge, anche se priva di una pianificazione riguardante il comparto in zona __________, ammettendone quindi lo scorporo e il differimento in una ulteriore fase pianificatoria. Il Governo ha dunque approvato il piano regolatore e ha abrogato quello previgente, salvo per il comprensorio __________, di cui ha confermato la zona unifamiliare estensiva RU2 sino ad approvazione della pianificazione sostitutiva, entrata in nuova fase di elaborazione, e per questo motivo salvaguardata dalla ZP1 (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92). La risoluzione governativa è poi cresciuta in giudicato su questo specifico punto. Orbene, da quanto precede la necessità di porre in atto una modifica di piano regolatore concernente il comprensorio interessato, ancora retto da un ordinamento, quello previgente, ritenuto sin dall’inizio dell’iter pianificatorio insoddisfacente e carente, è più che palese. Tale esigenza, peraltro, è confermata dagli specifici obiettivi elencati alla cifra 2 della scheda descrittiva della ZP1 (cfr. supra, consid. B) che, in quanto tali, concretizzano un indirizzo pianificatorio adeguato, preciso e più che sufficiente, riferiti ad un comprensorio, la cui delimitazione risulta perfettamente determinata e congruente. Obiettivi che, va ricordato, ricalcano, grossomodo, gli indirizzi che già informavano il PQ1 (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 37 segg.). Considerato che gli studi concernenti il comparto all’esame, avviati con la revisione generale del piano regolatore, sono in realtà ancora in fase di affinamento, l’intenzione pianificatoria va ritenuta più che assodata, oltre che apparire necessaria: pertanto, la conclamata violazione dell’obbligo di pianificare risulta priva di qualsiasi fondamento. A tale riguardo, poco importa se, come sostengono le ricorrenti, il consiglio comunale non ha avallato nell’ambito delle sedute d’adozione del nuovo piano regolatore una modifica dell’ordinamento per il comparto in parola. Tale questione, semmai, avrebbe potuto avere una valenza sull’approvazione da parte del Consiglio di Stato della revisione generale del piano regolatore: questione che il Governo, come accennato, approvando il piano, ha ritenuto ininfluente.
4.2. L’interesse pubblico a sostegno della zona di pianificazione va quindi ricercato in concreto nel fatto che l’approfondimento pianificatorio di un comprensorio così importante per il territorio comunale di __________, sia per gli elevati contenuti paesaggistici, sia per la notevole valenza strategica che riveste dal profilo edificatorio ed urbanistico, giacché unico comparto del promontorio ad est dell’autostrada conservante ancora un’ampia ed organica estensione rimasta inedificata, richiede senz’altro di essere messo al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterlo o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile interesse pubblico.
5. Fondata dunque sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità. Trattasi pertanto di verificare, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dall'autorità comunale concede, in generale, per l'area interessata tutti i cambiamenti dello stato fisico dei fondi che si accordino agli studi in corso e che rispettino i parametri edilizi del piano regolatore in vigore. Se l'avversato provvedimento appare pertanto idoneo e nello stesso tempo necessario, da un lato, a perseguire la salvaguardia della pianificazione in fieri, va dunque, d'altro canto, evidenziato che la regolamentazione degli effetti della zona prevede un apprezzabile elemento di flessibilità nell'interesse dei proprietari, poiché non si limita a vietare qualsiasi iniziativa edificatoria, ma facoltizza anzi espressamente l'autorità esecutiva, conferendole nel contempo un certo potere d'apprezzamento, ad autorizzare tutte quelle che appaiono in sintonia con gli obiettivi dell'auspicata pianificazione, pur nel rispetto del piano in vigore. Il giudizio dell'autorità chiamata a valutare un progetto concreto potrà inoltre essere debitamente adattato al grado di definizione del progetto di piano regolatore raggiunto a quel momento. In caso contrario entrerebbe in linea di conto solo il blocco temporaneo di tutte le costruzioni, ovviamente più pregiudizievole alla posizione dei proprietari. Nella misura stessa, dunque, è insito un apprezzabile elemento di proporzionalità che, unitamente agli effetti limitati – di principio – a cinque anni e in considerazione dell’importanza della pianificazione da salvaguardare, fa senz’altro pendere la bilancia a favore dell’interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare pure proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.
6. La zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. I ricorsi devono essere conseguentemente respinti. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. Le tasse di giudizio e le spese, per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento), sono poste a carico di RI 1 e RI 2 in solido, per una metà, e di __________ __________, per l’altra metà.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario