Incarto n. 90.1996.29 90.2003.35
Lugano 7 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sui ricorsi del 3 aprile 1996 e 21 marzo 2003 di
__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ rappr. da: __________ __________
contro
le risoluzioni 27 febbraio 1996 (n. __________) e 28 gennaio 2003 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, rispettivamente alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte
a) al ricorso 3 aprile 1996:
- 27 giugno 1996 del municipio di __________;
- 8 ottobre 1996 della divisione della pianificazione territoriale;
b) al ricorso 21 marzo 2003:
- 8 aprile 2003 del municipio di __________;
- 14 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 21, 22 28, 29 novembre e 5 dicembre 1994 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede i mapp. __________ e __________ sono stati attribuiti alla zona agricola, malgrado il municipio preconizzasse l’inserimento in zona edificabile quantomeno del primo fondo. I mapp. __________ e __________, di proprietà di __________ __________, __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________, sono ubicati in località __________–__________, all’inizio del percorso pedonale che collega via __________ a via __________ __________. Il mapp. __________ ha una superficie di 365 mq, mentre il mapp. __________ di 1129 mq.
B. I proprietari sono insorti contro questa deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’inserimento dei menzionati fondi nella zona residenziale estensiva (RE).
C. Con risoluzione 27 febbraio 1996 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e respinto il gravame dei qui ricorrenti per motivi inerenti, essenzialmente, alla contenibilità del piano ed al rispetto dell’autonomia comunale.
D. Con ricorso 3 aprile 1996 __________ __________, __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________ sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento. I ricorrenti hanno chiesto l’attribuzione dei loro fondi alla zona edificabile (zona residenziale estensiva). A sostegno della loro impugnativa, hanno affermato che sarebbe stato contrario ai principi pianificatori escludere dalla zona edificabile dei terreni compiutamente urbanizzati e idonei all’edificazione. L’esclusione dei loro fondi dalla zona edificabile avrebbe costituito inoltre un’arbitraria violazione della parità di trattamento nei confronti dei fondi limitrofi ubicati in zona nucleo, rispettivamente in zona residenziale.
E. Sia la divisione della pianificazione territoriale che il municipio hanno postulato la reiezione del gravame.
F. In data 28 novembre 1996 ha avuto luogo l’udienza; in questa sede gli insorgenti hanno dichiarato di ritirare il ricorso relativamente alla part. __________. Il municipio si è invece dichiarato d’accordo di includere il mapp. __________ in una variante concernente l’insieme della zona dei nuclei di __________. Il procedimento è pertanto stato sospeso.
G. Nelle sedute del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti del piano regolatore. Tra di esse una prevedeva la ridefinizione della zona dei nuclei vecchi di __________ e, nel contempo, alcuni piccoli adattamenti della zona edificabile, tra i quali l’inserimento del mapp. __________ in zona dei nuclei vecchi (NV).
H. Con decisione del 28 gennaio 2003 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato la nuova impostazione pianificatoria della zona dei nuclei vecchi di __________ e, in generale, i piccoli adattamenti della zona edificabile; esso ha però negato l’approvazione all’estensione della zona edificabile al mapp. __________, asserendo che il fondo in oggetto, pur provandosi ai margini della zona edificabile, risultava slegato dalla stessa in quanto rappresentava l’inizio di un percorso pedonale che doveva rimanere libero da ostacoli visivi su entrambi i lati. Parallelamente l’autorità cantonale ha osservato che, in occasione della revisione generale del piano, l’inserimento del mapp. __________ in zona edificabile era stato escluso proprio dal consiglio comunale, su suggerimento della commissione speciale, per motivi inerenti l’instabilità del suolo. A sostegno della propria decisione il Consiglio di Stato ha inoltre invocato motivi inerenti la contenibilità del piano.
I. Con ricorso 21 marzo 2003 i ricorrenti indicati in ingresso si sono aggravati contro quest’ultima risoluzione innanzi codesto Tribunale al quale hanno chiesto, riproponendo in sostanza quanto allegato in occasione del ricorso 3 aprile 1996, l’annullamento della stessa e conseguentemente l’assegnazione alla zona edificabile del mapp. __________, così come previsto dalla variante in approvazione.
J. Il municipio di __________ ha postulato l’accoglimento del gravame mentre la divisione della pianificazione territoriale ne ha chiesto la reiezione.
K. Il 13 ottobre 2003 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In questa occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande; i ricorrenti hanno inoltre chiesto espressamente che venisse evaso in primo luogo il ricorso del 21 marzo 2003 e che, in caso di accoglimento del medesimo, quello del 3 aprile 1996 venisse stralciato dai ruoli in quanto privo di oggetto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. 4.1. Il Consiglio di Stato ha approvato - in linea di massima - tutti gli adattamenti della zona edificabile adottati dal consiglio comunale di __________ in sede di revisione generale e di variante del piano regolatore, e questo pur riconoscendo l’elevata contenibilità dello stesso. Secondo gli intendimenti del comune si tratta comunque di adattamenti marginali, che hanno lasciato sostanzialmente invariata l’estensione della zona edificabile e che hanno quale scopo principale quello di meglio conformare la situazione pianificatoria con i limiti naturali del terreno, in particolare per quel che concerne la zona collinare (cfr. rapporto di pianificazione del maggio 1993, p. 50).
4.2. Per quanto qui interessa, va rilevato che in sede di revisione generale, il Consiglio di Stato, confermando l’azzonamento adottato dal consiglio comunale, ha respinto il ricorso col quale i qui ricorrenti postulavano l’inserimento in zona edificabile del mapp. __________. Nel contempo però esso ha approvato l’inserimento in zona nucleo del fondo contiguo posto a valle, mapp. __________, come da piani in approvazione. A questo proposito va premesso che lo studio elaborato dal municipio nella predetta sede preconizzava l’inserimento in zona edificabile di entrambi i mappali in parola, in modo da meglio definire il limite ovest del comparto edificabile del nucleo di __________. Il consiglio comunale, facendo sue le argomentazioni della commissione speciale, ha però escluso dalla zona edificabile il mapp. __________ per motivi legati all’instabilità del suolo, malgrado ciò non fosse supportato da alcuna perizia (cfr. rapporto della commissione speciale del consiglio comunale sul messaggio municipale n. 817 dell’aprile 1994, p. 12; verbale delle discussioni del consiglio comunale del 21, 22, 28, 29 novembre e 5 dicembre 1994, pag. 8). In occasione delle sedute del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di __________ è ritornato sulla propria posizione ed ha adottato una variante che prevede, tra l’altro, l’inserimento del mapp. __________ nella zona dei nuclei vecchi. Il Consiglio di Stato non ha però approvato questo inserimento per motivi legati alla contenibilità del piano, alla salvaguardia del comparto e alla cesura tra il fondo in parola e l’adiacente area edificabile.
4.3. La particella dei ricorrenti è ubicata ai margini di un ampio comprensorio largamente edificato, che si è sviluppato nella zona collinare __________. Di forma rettangolare lo stesso si trova circoscritto, a monte e ad est, da via __________, a valle, da via __________ __________ e via __________ __________, e ad ovest, dalla zona agricola, alla quale si sovrappone una zona di protezione assoluta del paesaggio. Il comparto in oggetto è inoltre attraversato diagonalmente da via __________. Il terreno dei qui insorgenti, posto a valle del sentiero che collega via __________ a via __________ __________, è ubicato proprio all’estremità nord-occidentale di questo comparto, nel punto in cui la zona dei nuclei vecchi si interseca con la zona agricola. Collocato nel punto di incontro tra zone di utilizzazione diverse, il mapp. __________ si trova a confinare: verso valle e verso sud, con dei terreni edificati, tra i quali il mapp. __________, posti in zona dei nuclei vecchi, ad ovest, con la zona agricola a destinazione viticola, a nord, con il sentiero pedonale a monte del quale si sviluppa un’ampia superficie arborea inserita anch’essa in zona agricola.
4.4. Come ha potuto essere appurato in sede di sopralluogo, il terreno dei ricorrenti presenta caratteristiche morfologiche analoghe a quelle dei fondi limitrofi ubicati nel comparto edificabile del nucleo __________, tanto da formare con gli stessi un tutt’uno. Da un punto di vista ottico questo sedime, ubicato come detto nell’angolo nord-ovest del comprensorio, costituisce l’ultimo tassello della zona nucleo __________. Su questo punto, la tesi del Consiglio di Stato in merito alla (asserita) discontinuità tra il mapp. __________ ed i fondi della zona edificabile non può essere condivisa; anzi il Tribunale ritiene che, se cesura deve essere ammessa, la stessa vada piuttosto ravvisata nei confronti dei terreni destinati alla coltivazione viticola, posti a valle del percorso pedonale, e questo anche in ragione della diversa esposizione.
4.5. Gli sforzi effettuati, in sede di revisione del piano regolatore e di variante, dalle autorità comunali alfine di armonizzare i confini delle varie zone di utilizzazione con i limiti naturali del comprensorio meritano apprezzamento. Nel caso concreto, il comune si è reso conto della necessità di meglio definire il limite occidentale del nucleo __________, di modo da ottenere una chiusura razionale del comparto. Questa presa di coscienza ha portato all’inserimento in zona edificabile, in un primo tempo, del mapp. __________ e, in un secondo tempo, anche del mapp. __________. In questo modo il limite tra le due zone ha acquisito una struttura più lineare ed omogenea che meglio si inserisce in un disegno pianificatorio generale. Nel contempo la soluzione adottata rispecchia maggiormente i limiti naturali del suolo. La poco razionale “struttura a gradini”, rilevabile dai piani, che fino a quel momento caratterizzava il confine tra zona edificabile e zona agricola, è stata così ridimensionata. Il linea di principio l’assetto pianificatorio sviluppato dal comune in quest’area è condivisibile: ridefinizione dei confini del nucleo e armonizzazione degli stessi con i limiti naturali del suolo. Creazione di un margine edificato omogeneo a confine con la zona agricola dei vigneti.
4.6. A sostegno della decisione di non approvazione dell’inserimento in zona edificabile del mapp. __________ il Consiglio di Stato ha invocato interessi di protezione paesaggistica del comparto, che esso non ha tuttavia meglio specificato.
Il Tribunale, pur riconoscendo un certo valore paesaggistico al comparto collinare in parola, ritiene che lo stesso non sia pregiudicato dall’inserimento in zona edificabile di un fondo di esigue dimensioni, quale il mapp. __________, e che comunque, in concreto, l’aspetto paesaggistico non possa assurgere ad interesse preponderante nei confronti dei principi pianificatori generali. Il valore paesaggistico del comprensorio, caratterizzato dalla presenza di aree viticole e arboree, è sufficientemente garantito dall’inserimento in zona agricola di tutta la fascia collinare posta ai margini del sentiero che collega via __________ a via __________ __________, alla quale si sovrappone una zona di protezione assoluta del paesaggio. Inoltre, come è appena stato spiegato, il Consiglio di Stato ha omesso di specificare gli elementi paesaggistici che, a suo giudizio, avrebbero giustificato l’inserimento della particella in zona agricola: elementi che, peraltro, non sono stati individuati nemmeno dal Tribunale in occasione del sopralluogo.
Nella risoluzione 28 gennaio 2003 il Governo accenna anche al notevole potenziale edificatorio del comune (cfr. ris. cit., pag. 6). Ora, tuttavia, sollevare a questo stadio della procedura tale argomento ausiliario – meglio sarebbe dire d’emergenza - per opporsi all’assegnazione al territorio fabbricabile dei soli terreni di due proprietari (i ricorrenti ed un altro proprietario), per una superficie complessiva di circa 1’000/1'100 mq, appare palesemente discriminatorio e contraddittorio. Questo argomento avrebbe difatti semmai dovuto trovare applicazione per tutti i terreni di nuova assegnazione alla zona fabbricabile: non può pertanto trovare ascolto da parte del Tribunale.
Va, da ultimo, rilevato che, come hanno confermato i rappresentanti del comune all’udienza, non esiste alcun documento o verifica attestanti la sussistenza di un qualche pericolo in merito all’edificazione della particella.
Rifiutandosi di approvare l’inserimento del mapp. __________ nella zona edificabile il Governo ha pertanto indebitamente sostituito il suo potere d’apprezzamento a quello, correttamente esercitato, del consiglio comunale, ledendo l’autonomia di decisione di cui l’autorità locale fruiva a questo scopo.
5. In conclusione, il ricorso del 21 marzo 2003 deve essere accolto, mentre quello del 3 aprile 1996 viene stralciato dai ruoli in quanto divenuto privo di oggetto.
6. Visto l’esito del procedimento il Tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie.
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso 21 marzo 2003 è accolto, mentre il ricorso 3 aprile 1996 è stralciato dai ruoli.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 28 gennaio 2003 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui non approva l’assegnazione del mapp. __________ alla zona dei nuclei vecchi (NV);
1.2. il mapp. __________ è inserito in zona dei nuclei vecchi (NV) conformemente alla decisione adottata dal consiglio comunale il 3 e 4 aprile 2000.
2. Non si prelevano tasse di giustizia né spese.
3. Intimazione a:
, , , , , patr. da: __________ __________, __________ __________; Comune di __________, __________ __________, rappr. da: municipio di __________, __________ __________; Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. della pianificazione territoriale, __________ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria