Incarto n. 90.2003.16
Lugano 5 aprile 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2003 di
RI 1 RI 2
contro
la risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6122) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________, ora __________;
viste le risposte:
- 11 febbraio 2003 del __________;
- 4 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Le ricorrenti sono proprietarie del mapp. 430 del già comune di __________, ora comune di __________, sito all'estremità nord-occidentale nel nucleo storico del paese, dirimpetto ad una cappella con sottostante fontana. Il fondo, avente una superficie complessiva di 133 mq, è collocato subito a valle del sentiero che attraversa longitudinalmente il paese. Sul medesimo trova posto un edificio in pietra di due piani, caratterizzato dalla presenza, al piano superiore, di un loggiato; il piano inferiore, parzialmente interrato, si estende oltre il perimetro dell'edificio principale e continua, tramite un corpo aggiunto, sino al confine con il sottostante viottolo.
B. Nella seduta del 9 aprile 2001 l'assemblea comunale del già comune di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede il mapp. 430 è stato attribuito alla zona nucleo di villaggio (NV), disciplinata dall'art. 17 NAPR nonché dalle disposizioni planovolumetriche e dalle indicazioni risultanti dall'elaborato grafico denominato piano particolareggiato del nucleo di villaggio, in scala 1:500, a cui l'articolo precitato fa riferimento. Più precisamente il corpo principale dell'edificio è stato inserito tra le “costruzioni e manufatti soggetti a vincolo conservativo”, categoria “mantenimento integrale della volumetria”. Parallelamente la facciata rivolta verso valle, valorizzata dalla presenza del loggiato, è stata colpita da un “vincolo di mantenimento o ripristino degli elementi compositivi originari”. Il corpo aggiunto (a quello principale), ubicato a pianterreno, è invece stato assegnato alla categoria “ricostruzioni o nuove edificazioni”, categoria “volumetrie vincolate”.
C. Con ricorso 28 giugno 2001 le proprietarie sono insorte contro questa deliberazione innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo un riesame dei parametri edificatori relativi al mapp. 430. In particolare esse hanno postulato la concessione di un adeguamento volumetrico del rustico ivi ubicato, mediante rialzamento del piano superiore, e quindi del tetto, e la possibilità di creare adeguate aperture.
D. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6122) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore nonché, per quanto qui interessa, il piano particolareggiato ed ha respinto il ricorso in parola. A sostegno della propria decisione esso ha sottolineato la necessità di salvaguardare nella sua essenza l'edificio in oggetto, in considerazione della sua importanza per la definizione della trama urbanistica del nucleo; questo tenuto conto anche della vicinanza con la cappella con sottostante fontana posta sul mapp. 971, classificata quale monumento di interesse locale. La scelta operata dalle autorità comunali meritava tutela anche in considerazione del rispetto dell'autonomia comunale. Le possibilità edificatorie previste dal piano sarebbero inoltre state sufficienti per consentire una trasformazione ed utilizzazione dello stabile a scopo residenziale.
E. Con ricorso 16 gennaio 2003 le insorgenti menzionate in ingresso si sono aggravate contro questa risoluzione innanzi a questo tribunale, al quale hanno riproposto le medesime domande di prima istanza. Esse contestano il valore storico dell'edificio; oltretutto lo stesso si troverebbe in una posizione decentrata rispetto alla cappella con fontana, così che un eventuale innalzamento del rustico non andrebbe ad intaccare l'equilibro con il contesto circostante. Osservano inoltre che il loro fondo risulta separato dal nucleo di __________ tramite la rete viaria, per contro il terreno si trova a diretto contatto con la zona residenziale estensiva. Contrariamente a quanto asserito dal Governo, i vincoli in contestazione non permetterebbero di destinare il rustico a scopi abitativi, ritenuto inoltre il divieto di formazione di nuove aperture.
Le ricorrenti lamentano inoltre una violazione della parità di trattamento nei confronti di altri edifici siti in zona nucleo, per i quali sarebbe stata prevista la possibilità d'innalzamento.
F. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione del gravame.
G. Il 26 maggio 2004 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT), e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
4.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Nella fattispecie, non è contestata la carenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 3 in fine), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
5. 5.1. La sezione di __________ del comune di __________, si è sviluppata, prevalentemente, sul declivio che sovrasta la strada cantonale che collega il già comune di __________ a __________. Il comprensorio urbanizzato a scopo insediativo si estende longitudinalmente, in senso parallelo al tracciato della strada, componendo una fascia edificata che si snoda in direzione est-ovest, compresa tra 680 e 745 m s/m. Il centro del comune è rappresentato dal nucleo storico dove possono essere ammirati, tutt'oggi, edifici che hanno mantenuto sostanzialmente inalterata nel tempo la loro struttura originaria. All'interno del nucleo si snoda inoltre la tipica rete di stradine e vicoli pedonali. Nelle adiacenze del villaggio originario, si sono sviluppati in ordine sparso ed in modo estensivo degli insediamenti - più recenti - costituiti da case monofamiliari a due o tre piani che hanno marcato l'espansione edilizia fuori del perimetro dell'agglomerato tradizionale. L'obiettivo principale perseguito dal piano particolareggiato, previsto in seno al piano regolatore, è quello di salvaguardare e valorizzare le componenti tipologiche originarie di quelle parti di tessuto edilizio che conferiscono una specifica identità al borgo, in ragione delle caratteristiche ambientali che hanno le costruzioni risalenti, storicamente, ai secoli passati. Nel contempo esso si propone pure di porre le condizioni per integrare il piccolo agglomerato originario in un contesto insediativo rispondente, in termini funzionali e formali, alle esigenze contemporanee di fruizione del territorio. Tale obiettivo viene perseguito tramite la messa in evidenza delle caratteristiche tipiche del nucleo, la conservazione dei valori architettonici e ambientali presenti riguardanti gli edifici che risultano integrati nel contesto del tessuto edilizio originario e gli spazi pubblici e privati di pregio, nonché tramite la riqualificazione e densificazione della trama edificata. A questo fine il piano particolareggiato ammette la sopraelevazione di edifici per i quali il rialzamento è opportuno per adeguarsi alle volumetrie circostanti come pure la ricostruzione di edifici sprovvisti di elementi meritevoli di conservazione, a condizione che il tessuto rinnovato mantenga la tipicità originaria, mediante volumetrie e prospetti compositamente ordinati (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 29 seg.). Com'è già stato spiegato, per l'edificio al mapp. 430 il piano particolareggiato prevede la seguente disciplina edificatoria (cfr. indicazioni planovolumetriche e disposizioni risultanti dall'elaborato grafico in scala 1:500 piano particolareggiato del nucleo di villaggio). Il corpo principale dell'edificio è stato inserito tra le “costruzioni e manufatti soggetti a vincolo conservativo”, categoria “mantenimento integrale della volumetria”. Parallelamente la facciata rivolta verso valle, valorizzata dalla presenza del loggiato, è stata colpita da un “vincolo di mantenimento o ripristino degli elementi compositivi originari”. Il corpo aggiunto (a quello principale), ubicato a pianterreno, è invece stato assegnato alla categoria “ricostruzioni o nuove edificazioni”, categoria “volumetrie vincolate”: l'altezza al colmo dello stesso non dovrà difatti essere ”superiore alla soletta del loggiato da salvaguardare nella parte edilizia contigua a monte“; se del caso la volumetria vincolata di quella porzione di stabile potrà presentare un “tetto piano terrazzato”. Va poi rilevato che l'art. 17 cifra 2.2. lett. n NAPR riserva la facoltà del municipio di concedere, “nell'ambito di interventi di rifacimento della copertura di edifici che non presentano nel sottotetto elementi costruttivi o decorativi meritevoli di conservazione (…) un rialzamento del tetto fino ad un massimo di 40 cm”. Pure ammessa, nei limiti di quanto prescrive l'art. 17 cifra 2.2. lett. d NAPR, è la formazione di nuove aperture.
5.2. Le autorità comunali hanno ritenuto che questi vincoli fossero necessari per salvaguardare la tipologia originaria del nucleo di __________ e rispondessero ad un chiaro interesse pubblico. Questa valutazione merita di essere condivisa. L'immobile in oggetto costituisce difatti una costruzione rustica strutturata su due livelli. Al piano inferiore trova posto una cantina, mentre a quello superiore uno spazio adibito in origine alla lavorazione di prodotti artigianali. L'edificio dispone, infine, di un sottotetto e, a pianterreno, di un corpo aggiunto. Esso presenta tuttora un buon grado di conservazione. I materiali impiegati sono tradizionali, il tetto è a falde, le aperture sono caratterizzate da una prevalenza dell'altezza sulla larghezza. Il fabbricato è ubicato all'estremità nord-occidentale del borgo storico, in una posizione, quindi, particolarmente significativa per la definizione urbanistica del nucleo. Esso è contornato, verso monte, dal sentiero prevalentemente pedonale che attraversa longitudinalmente la parte alta dell'abitato di __________, mentre, verso valle e verso est, dal viottolo che permette il collegamento nord-sud del nucleo. A nord-est dell'immobile, proprio in corrispondenza del punto di intersezione tra i due sentieri precitati, è posta - in posizione leggermente rialzata - una cappelletta raffigurante la crocifissione con sottostante fontana, classificata quale monumento di interesse locale (cfr. art. 33 NAPR). Poco più ad est, sull'altro lato del viottolo, si sviluppa un fronte contiguo di case, aventi caratteristiche tipologiche analoghe a quelle dell'edificio oggetto del presente contendere, che delimita verso monte l'agglomerato tradizionale di __________. Sul lato occidentale del mapp. 430 si apre invece un comparto urbanizzato contraddistinto da un'edificazione estensiva (zona residenziale estensiva), tipica dei nuovi insediamenti che si sono sviluppati, in epoca più recente, nelle adiacente del villaggio originario. Tenuto conto delle caratteristiche tipologiche tradizionali del fabbricato in parola e della sua particolare ubicazione, esso concorre pienamente a completare in modo armonico la definizione del nucleo. Nel contempo la vicinanza con la cappella, posta alla sommità del viottolo che divide la casa delle ricorrenti dagli edifici posti ad est, impone una certa cautela nell'autorizzare interventi che potrebbero compromettere l'assetto del comparto ed avere un impatto estetico negativo. Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano particolareggiato occorre senz'altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico ai vincoli pianificatori che gravano il mappale in oggetto.
6.6.1. Le ricorrenti lamentano anche una violazione del principio della proporzionalità dei vincoli all'esame. Esse sostengono che le misure pianificatorie imposte limitano gravemente il loro diritto di proprietà in quanto non permettono la ristrutturazione e trasformazione a scopo abitativo del loro immobile. Esse si dolgono anche di una discriminazione per rapporto ai proprietari di quei fondi per i quali il piano particolareggiato ammette l'innalzamento rispettivamente la trasformazione e ricostruzione degli immobili ivi posti. Queste censure si rivelano però infondate.
6.2. Com'è stato sostenuto nella risposta presentata dalla divisione della pianificazione territoriale e, successivamente, compiutamente spiegato in sede di udienza dal rappresentante della stessa, il potenziale edificatorio dell'immobile non è trascurabile, ma è comunque sia più che sufficiente per permettere, con adeguate soluzioni progettuali, una qualificata ed idonea strutturazione di spazi abitativi all'interno delle volumetrie imposte dal piano particolareggiato. Invano quindi le ricorrenti chiedono di poter sopraelevare il corpo centrale con un ulteriore piano, criticando tutte quelle scelte operate dall'autorità comunale che potrebbero ostacolare il perseguimento di questo fine. Intanto, al di là delle possibilità effettive di sfruttamento a scopo abitativo già concesse attraverso la trasformazione del corpo principale, composto come detto da un pianterreno (semi-interrato), da un primo piano e da un sottotetto, esse dimenticano totalmente quelle ulteriori, tutt'altro che insignificanti, concesse attraverso la possibilità di ricostruire il corpo avanzato, quantomeno su di un piano. In secondo luogo, i vincoli imposti sul mapp. 430 sono coerenti con quanto previsto per gli immobili ubicati ad est del fabbricato in oggetto (mapp. 429, 428, 427, 426, 425, 419 e 418), facenti anch'essi parte del fronte di case che delimita verso monte il nucleo di __________. Anche per questi stabili, infatti, il piano stabilisce dei vincoli di mantenimento integrale della volumetria; per i mapp. 428 429 viene invero ammesso un rialzamento della parte costruita a monte, ma solo se se l'intervento è finalizzato all'equilibrio volumetrico degli attuali corpi edilizi che si affacciano ad est, verso la corte del mapp. 428. Gli edifici per cui il piano particolareggiato prevede, nell'ambito di interventi conservativi, la possibilità di sopraelevazione costituiscono dei casi isolati; anche in queste ipotesi però le altezze sono stabilite in modo che possano integrarsi nel contesto circostante. In consonanza con gli obiettivi perseguiti dal piano particolareggiato (consid. 5.1), segnatamente con quello di salvaguardare l'uniformità del tessuto edificato, anche per gli stabili sprovvisti di elementi meritevoli di conservazione e, pertanto, per i quali è concessa la possibilità di ricostruzione o nuova edificazione, il piano particolareggiato impone delle altezze per adeguarli alle volumetrie circostanti. Le ricorrenti tacciano di arbitrario il principio adottato dal comune di __________ di perseguire un'armonizzazione dell'altezza delle costruzioni del nucleo. Trattasi invece di una scelta legittima, adottata in piena autonomia dall'autorità pianificatoria del comune, cui il tribunale non può sostituirsi; nel caso di specie essa appare, ad ogni buon conto, più che difendibile, per non dire quantomai opportuna. I provvedimenti pianificatori adottati in relazione al fabbricato delle insorgenti appaiono dunque idonei al conseguimento dello scopo prefissato e rispondono ad una reale necessità. Vincoli meno incisivi di quelli qui in contestazione non avrebbero permesso di salvaguardare adeguatamente le peculiarità tipologiche dell'edificio e, di riflesso, l'identità del borgo. Inoltre un ulteriore incremento dei parametri edificatori, come postulato dalle ricorrenti, finirebbe per compromettere il delicato equilibrio tra l'edifico ed il suo contesto. Si creerebbe infatti una rottura tra il fronte contiguo di immobili posti ad est, oltre il viottolo, ed il fabbricato in parola, il cui colmo verrebbe a trovarsi ad una quota ben superiore a quella degli edifici più prossimi, che già attualmente sono più bassi. Nello stesso tempo la posizione dominante della cappelletta, posta in posizione sopraelevata rispetto al fronte edificato, ne risulterebbe compromessa. I vincoli in contestazione devono pertanto essere ritenuti ragionevoli se confrontati con il sacrificio, come detto contenuto, imposto al privato e non discriminatori.
7. Di conseguenza i vincoli gravanti il mapp. 430, essendo sorretti da un interesse pubblico preponderante, risultando proporzionati e conformi al principio della parità di trattamento, devono essere confermati ed il ricorso respinto.
8. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti, soccombenti in questo procedimento (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'000.- (mille) sono poste a carico delle ricorrenti, in solido.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria