Incarto n. 90.2003.11
Lugano 30 settembre 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 13 gennaio 2003 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) con cui il consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________;
viste le risposte:
- 17 marzo 2003 del PI 2;
- 30 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria del mapp. 361 di __________. Si tratta di una particella di complessivi 784 mq, non edificata.
B. Il primo piano regolatore del comune di __________, approvato dal Consiglio di Stato l’8 maggio 1979, attribuiva la part. 361 alla zona residua.
C. Il 13 marzo 2000 il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano, che inserisce il mapp. 361 in zona agricola. RI 1 ha presentato ricorso contro questa scelta pianificatoria del comune, chiedendo l'attribuzione del suo terreno alla zona residenziale semintensiva (art. 29 NAPR).
D. Con risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo piano regolatore e ha respinto il ricorso di RI 1. Delle motivazioni poste a fondamento della decisione governativa si dirà all'occorrenza sotto.
E. Con ricorso 13 gennaio 2003 RI 1 chiede a questo Tribunale di annullare la decisione governativa e di inserire in zona residenziale semintensiva il suo mapp. 361 nonché le part. 360 e 362, di altrui proprietà. Nel ricorso si sostiene, tra l'altro, che i mappali appartengono da ogni profilo alla vicina zona edificabile del __________, non sono utilizzati a scopo agricolo e possono essere inseriti in zona edificabile senza stravolgere i parametri di contenibilità del piano regolatore
F. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del ricorso, confermando gli argomenti esposti nella risoluzione impugnata (osservazioni 30 aprile 2003). Il municipio chiede l'accoglimento dell'impugnativa, considerato lo sviluppo edilizio in atto e siccome nel piano d'indirizzo il mapp. 361 era già attribuito alla zona edificabile (osservazioni 17 marzo 2003).
G. In data 15 settembre 2004 si è tenuta l’udienza, seguita dal sopralluogo, nel corso del quale sono state scattate alcune fotografie che sono state acquisite agli atti. Nel corso dell'udienza le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. Il 3 novembre 2004 il patrocinatore di RI 1 ha presentato un memoriale, nel quale segnala tra l'altro il fatto che l'attribuzione alla zona edificabile di terreni appartenenti all'area SAC non è inconsueta.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data. Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).
In prima istanza RI 1 ha formalmente chiesto l'attribuzione alla zona edificabile del solo mapp. 361 (di sua proprietà), innanzi a questo Tribunale chiede l'inserimento in zona edificabile, oltre che del mapp. 361, anche dei mapp. 360 e 362, che appartengono ad altre persone. Nuove domande non sono tuttavia ammissibili (art. 63 cpv. 2 PAmm e art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso potrebbe pertanto essere dichiarato ricevibile limitatamente alla domanda di inserire in zona edificabile il mapp. 361 RFD. Siccome l'insorgente non era patrocinata da un legale in prima istanza, considerato il fatto che le domande formulate nel ricorso presentato al Consiglio di Stato non sono molto chiare ed anche per evitare inutili formalismi, il tribunale esamina, prudenzialmente, tutte le domande.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. L'area oggetto del ricorso di seconda istanza (mapp. 360, 361 e 362) è situata ad ovest dello stabilimento dei Mulini __________. Essa appartiene alla parte alta di un vasto e pregiato comprensorio agricolo, formato anche da superfici per l'avvicendamento colturale (SAC). La grande superficie agricola delimitata dal piano regolatore comunale inizia proprio in corrispondenza della fascia del mapp. 362 posta sul ciglio di una strada di servizio. A monte di questa strada, prevista dal piano viario, inizia la zona residenziale comunale.
In un primo tempo (piano di indirizzo) il comune intendeva inserire tutta l'area in zona residenziale, ma ha infine optato, probabilmente a seguito delle indicazioni del piano direttore e dell'opposizione dipartimentale, per l'attribuzione alla zona agricola (categoria altri terreni idonei all'agricoltura).
Questa scelta è stata confermata dal Consiglio di Stato. La risoluzione impugnata (pagg. 51 seg.) ha respinto il ricorso di prima istanza poiché l'inserimento in zona edificabile del mapp. 361 è stato giudicato incompatibile con la tutela della zona agricola, con la protezione delle basi naturali della vita, con la garanzia di un sufficiente approvvigionamento del Paese, con l'uso parsimonioso del suolo (anche a dipendenza della già notevole estensione delle zone edificabili previste dal piano regolatore di __________).
4. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari all'edificazione ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario ASPAN della LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La differenziazione delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e agli enti pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT).
5. La superficie di cui l'insorgente chiede l'attribuzione alla zona edificabile (con conseguente esclusione dalla zona agricola) non è edificata e non appartiene nemmeno al comprensorio largamente edificato. Si inserisce al contrario in un vasto e pregiato comprensorio agricolo. La domanda formulata da RI 1 non può quindi essere accolta sulla base dell'art. 15 lett. a LPT.
Resta da stabilire se l'inserimento in zona edificabile dei mapp. 360, 361 e 362 è giustificato dall'art. 15 lett. b LPT, in altre parole dalla necessità di soddisfare i bisogni di sviluppo del comune di __________.
6. La contenibilità del piano regolatore di __________ è superiore al doppio della situazione effettiva (3'100 unità insediative rispetto alle attuali 1'250 circa). La riserva presente nel piano regolatore è quindi più che sufficiente per soddisfare i bisogni di sviluppo del comune nei prossimi 15 anni. In simili circostanze, un aumento delle superfici edificabili è da escludersi. Infatti, una zona edilizia sovradimensionata non rispetta il principio dell’uso misurato del suolo (art. 1 cpv. 1 LPT) ed è illegale (DTF 117 Ia 302 consid. 4b).
7. Le domande formulate nel ricorso devono essere inoltre respinte in considerazione delle norme relative alla tutela degli spazi agricoli.
7.1. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1 giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
7.2. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole; devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
7.3. In Ticino le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1:25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e, art. 68 cpv. 1 LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che deve essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
7.4. Le rappresentazioni grafiche del piano direttore cantonale attribuiscono le part. 360, 361 e 362 all'area SAC, alla quale appartengono anche i fondi agricoli sottostanti. Il catasto delle idoneità agricole indica inoltre che i tre fondi sono idonei alla viticoltura ed alla campicoltura. Il sopralluogo ha confermato l'assoluta idoneità agricola dei fondi.
Ne consegue che la loro attribuzione alla zona agricola è legittima. L'attribuzione alla zona agricola dei fondi assolve anche una funzione di salvaguardia del paesaggio (art. 16 cpv. 1 LPT) e rispetta infine la necessità di delimitare ampie superfici agricole contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
8. Il ricorso dev'essere quindi integralmente respinto. Tasse e spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili al comune, perché non è patrocinato da un legale ed ha chiesto l'accoglimento del ricorso.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- (mille) è posta a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
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terzi implicati
1. PI 1 2. PI 2 CO 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria