Incarto n. 90.2002.92
Lugano 10 gennaio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 giugno 2002 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 patr. da: RA 1
contro
la risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
- 21 agosto 2002 del municipio di __________;
- 27 settembre 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede il mapp. 760, di proprietà a quel momento di __________, __________ e __________ RI 1 e delle comunioni ereditarie fu __________ __________ e fu __________ __________, è stato attribuito alla zona agricola. Il mapp. 760, situato in località __________, presenta una superficie di 11'703 mq, utilizzata quale deposito d'inerti dalla RI 4, impresa attiva nel ramo delle demolizioni, scavo, trasporto e fornitura di materiale inerte per costruzioni.
B. Con ricorso 30 giugno 2000 i proprietari e la RI 4 si sono aggravati contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, in via principale, l'attribuzione del loro fondo ad una zona che, con un apposito disciplinamento pianificatorio-edilizio, formalizzasse l'esistenza e l'esercizio del deposito d'inerti e, in via subordinata, una regolamentazione che consentisse di asportare il materiale depositato entro un lasso di tempo di 10 anni. A sostegno della loro impugnativa, essi hanno invocato la violazione della garanzia della proprietà. In particolare, hanno contestato l'idoneità agricola del loro fondo, utilizzato fin dagli anni '60 come luogo per il deposito, la miscelazione e il riutilizzo di materiali inerti. Inoltre, essi hanno rilevato che né il piano direttore, né il piano regolatore, individuavano un particolare interesse pubblico di ordine paesaggistico e naturalistico, tale da contrastare il genere di sfruttamento operato sin d'allora dai proprietari e ampiamente tollerato dallo stesso comune, che in tal modo avrebbe pure violato il principio della buona fede. Gli insorgenti hanno lamentato, infine, che il comune non aveva dato seguito alle sentenza del Tribunale federale la quale, nell'ambito della procedura riferita ai permessi edilizi inerenti all'attività sul mapp. 760, confermando il diniego dell'autorizzazione sulla base dell'art. 24 LPT, aveva rinviato, a loro dire obbligatoriamente, il vaglio della questione nell'ambito della procedura pianificatoria.
C. Con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________, respingendo contestualmente il ricorso dei proprietari e della RI 4. Il Governo ha ritenuto improponibile il postulato deposito d'inerti, in quanto né il piano di gestione dei rifiuti, né il piano direttore prevedevano il mapp. 760 quale sito fra le ubicazioni per discariche d'inerti. Per contro, il piano direttore definiva il comparto come area agricola SAC (superficie per l'avvicendamento colturale), che poteva essere dunque diminuita soltanto per importanti esigenze della pianificazione del territorio, nel caso specifico assenti. Il contesto paesaggistico, in cui risultava inserito il fondo in discussione, avrebbe in aggiunta mal tollerato l'esercizio di un deposito d'inerti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 125 seg.).
D. Avverso la menzionata risoluzione governativa, insorgono con ricorso 11 giugno 2002 la RI 4 e __________ RI 1, __________ RI 2 e __________ __________ RI 3, successori in diritto di __________, __________ e __________ __________ e delle comunioni ereditarie fu __________ __________ e fu __________ __________, innanzi a questo tribunale. Lamentando la carenza di motivazioni della decisione impugnata, i ricorrenti ripropongono per il restante le medesime argomentazioni e domande già sottoposte all'autorità di prime cure.
E. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
F. In data 1 ottobre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale i ricorrenti si sono impegnati a inoltrare presso questo tribunale una copia dell'accordo concluso con il municipio di __________ relativo alla bonifica del territorio occupato in precedenza dal deposito d'inerti. Le parti si sono poi riconfermate nelle rispettive argomentazioni e domande. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo, nel corso del quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi che, con la documentazione sopraccitata, sono state poi acquisite agli atti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. Gli insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, l'inclusione del fondo in parola alla zona agricola. Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - in Ticino detti piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT; cfr. inoltre art. 18 cpv. 1 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5. I ricorrenti contestano l'inclusione del mapp. 760 nella zona agricola. Il fondo sarebbe inidoneo per l'esercizio di un'attività agricola per la presenza da più di 30 anni sul sedime di un deposito per materiali inerti, originato dall'abbandono della precedente cava, in attività sin dal 1930.
5.1. A tale proposito occorre premettere che dal profilo territoriale il comprensorio urbano di __________ gravita attorno all'asse viario di via __________, che da __________ conduce alla dogana commerciale e turistica del __________, marcando la separazione fra gli insediamenti abitativi e quelli lavorativi. Difatti, a settentrione di questa strada cantonale, laddove il territorio è orograficamente caratterizzato da un dolce andamento collinare, sono insediati i nuclei tradizionali di __________ e __________ __________ connessi e attorniati da un tessuto formato dai nuovi quartieri d'abitazione. Mentre a sud, sulla vasta pianura, naturale prolungamento della __________ __________, hanno trovato spazio essenzialmente attività artigianali ed industriali, oltre che importanti infrastrutture doganali. Il polo insediativo è contornato da una cintura agricola, con colture di tipo intensivo nella parte a valle e impianti viticoli nell'area collinare a monte, a loro volta delimitate da un'ampia area boschiva. Al fine di raggiungere l'obiettivo di promuovere una residenza più attrattiva, riducendo nel contempo gli impatti negativi derivanti dalle infrastrutture di traffico e dagli insediamenti industriali, di sviluppare le attività produttive e l'insediamento di quelle servizio (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 4), il comune ha inteso consolidare, con la revisione del piano regolatore, il principio della separazione delle funzioni residenziali da quelle lavorative, concentrando queste ultime attività nel comprensorio a sud di via __________ con la definizione di una vasta area industriale e la conversione della previgente zona mista residenziale-artigianale (RAr4) in zona artigianale-commerciale, riservando di conseguenza il comprensorio nord preminentemente alla funzione residenziale.
5.2. Il terreno degli insorgenti è ubicato nel settore territoriale a nord di via __________, laddove, dal profilo del concetto urbanistico alla base del nuovo piano regolatore, sono in genere auspicati e previsti gli insediamenti residenziali, ma anche i territori destinati allo svago e alla protezione paesaggistica e naturalistica. Difatti, il piano regolatore, confermando essenzialmente quello previgente, definisce per questo comprensorio una consistente zona residenziale, che si sviluppa a ovest di via __________ e a nord di via __________, quest'ultima congiungendosi con quella dell'omonimo comune limitrofo. All'interno di questi assi, in località __________ e __________ di __________, il piano prevede dunque un ampio comprensorio agricolo, al cui centro è ubicato il mapp. 760.
5.3. Tanto l'esame delle rappresentazioni grafiche e della documentazione fotografica agli atti, quanto le risultanze del sopralluogo dimostrano la correttezza della pianificazione comunale approvata dal Consiglio di Stato. Il fondo dei ricorrenti è inserito in un chiaro contesto territoriale inedificato, composto da ampie superfici pianeggianti utilizzate a scopo agricolo e formanti un comprensorio coerente, facilmente riconoscibile sul territorio. Difatti, esso è delimitato, come accennato, sul versante settentrionale e occidentale da via __________ e da via __________, mentre, sul lato orientale trova i suoi limiti nell'area edificabile di __________. Tutti questi elementi marcano, a non averne dubbio, il limite estremo della zona edificabile comunale. Per contro, a meridione di questo comparto, al di là di via __________, si apre un ampio territorio, caratterizzato, oltre che da contenuti agricoli, da un notevole valore paesaggistico e naturalistico: il comprensorio della __________, comprensivo dei meandri del __________, iscritto alla scheda 1.2.22 del piano direttore quale zona naturale protetta accertata, che il piano regolatore attribuisce alla zona di protezione naturalistica. Funzionalmente connesso con il comprensorio agricolo __________ -__________ di __________, esso non depone certamente a favore per l'assegnazione di quest'ultimo o parte di esso ad una zona che consenta l'esercizio, fosse anche a titolo intermedio, di un deposito d'inerti, come si avrà modo di approfondire in seguito (cfr. consid. 6.1 segg.). Ciò rilevato, la presenza di alcune edificazioni e impianti, compreso quello sul fondo dei ricorrenti, a più svariate destinazioni, disperse casualmente all'interno di questo vasto comprensorio, non basta per mutarne il carattere agricolo. Sorti prima che il comune disponesse di un piano regolatore, sono impotenti a formare un insediamento sufficientemente concluso, privi come sono di qualsiasi reciproca relazione formale e funzionale, oltre che per l'esigua consistenza della sostanza edificata. L'istituzione di zone edificabili in simili contesti è non solo inopportuna, ma contraria al diritto federale, giacché non rispondenti al requisito di terreni edificati in larga misura (art. 15 lett. a LPT). Poco importa quindi se le aree interessate dalle edificazioni e dagli impianti sono inidonee in quanto tali alla coltivazione agricola. Come risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole versato agli atti dalla sezione dell'agricoltura e come peraltro si può dedurre dalla comune esperienza, le superfici in oggetto, costituite dal sedime delle costruzioni, del deposito e dai viali di accesso, piazzali, aiuole, ecc., non si presta effettivamente per lo sfruttamento agricolo. Questo elemento di valutazione era però ben noto al comune. Per decidere la pianificazione delle aree in questione esso ha invece fatto astrazione della loro specifica situazione. L'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione delle aree in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto una ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione delle superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione.
5.4. Per quanto riguarda specificatamente lo sfruttamento agricolo più da vicino, il comprensorio all'esame evidenzia nel suo complesso una particolare idoneità, con terreni censiti idonei o molto idonei alla campicoltura (cfr. estratti del catasto delle idoneità agricole). Difatti, il piano direttore designa la località __________ -__________ di __________, proprio in corrispondenza del terreno dei ricorrenti e di tutti quelli che lo attorniano, quale superficie idonea all'avvicendamento delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1, di dato acquisito, che vincola quindi il comune di __________ a precisare le SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 15, scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza, al comprensorio all'esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori (art. 7 LTagr). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto. L'azzonamento comunale si pone quindi in conformità con le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene, come si potrà evincere da quanto seguirà (cfr. consid. 7.1 segg.).
5.5. Da quanto precede, la contestata pianificazione comunale, che ha attribuito il mapp. 760 alla zona agricola, regge alle censure dei ricorrenti, risultando congruente sia con la pianificazione di ordine superiore, sia con gli obiettivi e il concetto urbanistico alla base del piano regolatore. Inoltre, a sostegno della pianificazione, non sussistono soltanto interessi di ordine agricolo, ma pure interessi pubblici di altra natura.
6. Gli insorgenti ritengono che non sussistano interessi pubblici particolari legati alla conservazione della natura e del paesaggio, contrapponibili alla pianificazione di un deposito per inerti sul loro fondo. A torto.
6.1. In precedenza (cfr. consid. 5.3) si è accennato che a sud del comparto agricolo __________ -__________ di __________ si estende in connessione con lo stesso un vasto territorio di pregio per la strutturazione territoriale del comune, dalle particolari peculiarità naturalistiche e paesaggistiche: trattasi del comprensorio della __________, detto anche dei meandri del __________, iscritto alla scheda 1.2.22 del piano direttore quale zona naturale protetta accertata, il cui coordinamento pianificatorio non è concluso. Questo comprensorio, in cui l'utilizzazione agricola e l'area forestale sono predominanti, costituisce un'area dove la valorizzazione delle componenti naturali e delle caratteristiche per lo svago e la ricreazione risulta necessaria. Al suo interno sono infatti presenti numerosi elementi, ambienti o intere aree dall'elevato valore ecologico e paesaggistico che, di fatto, in considerazione del loro numero e della loro disposizione sul territorio (alternanza "a mosaico"), determinano il valore globale del comparto stesso, quale tassello importante formante il tessuto di base delle direttrici ecologiche principali definite a livello regionale. Direttrici ecologiche regionali che, a sud del comprensorio comunale di __________, sono rappresentate dalla successione delle località dei Boschi del __________, di __________, della __________ e infine, appunto, della __________. Quest'ultimo comprensorio è inserito nel paesaggio fluviale del __________ che, per la presenza di pozzi, riali, stagni e di ambienti umidi in generale, costituisce, insieme agli ambienti che li circondano, un importante ecosistema con elevati valori faunistici e floristici: gli elementi importanti accertati, che concorrono a strutturare e ad arricchire il comparto, sono i biotopi in località __________ e __________ nei pressi del fiume __________, importanti luoghi vitali e di riproduzione per il Rospo comune, la Rana agile, la Rana verde e la Rana di Lataste, quest'ultima rarissima a livello mondiale e protetta su scala continentale, alcune specie di testuggine del comasco e diverse popolazioni di uccelli appartenenti alla lista rossa delle specie minacciate (cfr. studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, estate 1990, pag. 3 e allegati; studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, analisi e valutazione in relazione al comprensorio non edificabile, estate 1992, pag. 2 segg.; Ottorino Pedrazzini, studio sulla fauna nel comune di __________, raccolta dati e valutazioni, maggio 1991, pag. 2 segg.; inoltre, a complemento: rapporto d'impatto ambientale di seconda fase 31 maggio 2001 del progetto definitivo della superstrada A394, pag. 118, conflitti C2 e C4; allegati al testo, pag. 38 e 94; allegati grafici 5.4-1, 5.5-1). Il piano regolatore ne ha previsto quindi una specifica protezione con altrettante zone di protezione naturalistiche (biotopo umido). Non solo, ma il comprensorio costituisce in generale un importante habitat naturale per numerose specie animali protette (cfr. Ottorino Pedrazzini, studio sulla fauna nel comune di __________, raccolta dati e valutazioni, maggio 1991, rappresentazioni cartografiche). Accertata la presenza di tutti questi elementi di interesse naturalistico elevato, il comune ha pertanto ripreso nel piano del paesaggio il perimetro segnalato nel piano direttore, istituendo un comparto multifunzionale (art. 28 NAPR), quale cintura e polmone verde attorno all'agglomerato, in cui vengono coniugate le diverse attività, quali per l'appunto quella agricola, forestale e di svago con quella di protezione della natura, attraverso un adeguato tipo di gestione per ottenere e preservare le funzionalità globali (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 21).
6.2. Come detto, questo comparto rappresenta uno degli elementi costitutivi della direttrice ecologica principale a livello regionale, che si sviluppa lungo il margine sud dell'insediamento di __________. Mentre, il Monte __________, il Monte __________ e la località di __________ __________ ne costituiscono la speculare direttrice ecologica lungo il margine nord. La zona edificabile del comune, composta dalla fascia residenziale a nord di via __________ e quella industriale a sud della stessa, in aggiunta a quella del limitrofo comune di __________, si insinua come un cuneo lungo tutto il territorio verso il __________, continuando anche sul territorio italiano ed occupando gran parte della pianura. Dal punto di vista ecologico questa situazione rappresenta una frattura su una tratta estremamente lunga, che porta ad un isolamento potenziale delle aree ai lati della zona edificabile. Come rilevano i numerosi studi naturalistici e paesaggistici che sono alla base del piano regolatore, occorreva individuare e ristabilire fra queste due direttrici dei corridoi trasversali di contatto che permettessero lo scambio di informazioni genetiche fra le popolazioni animali e vegetali colà insediate (cfr. Prima analisi e valutazione in relazione alla zona edificabile, settembre 1991, pag. 8, Studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, analisi e valutazione in relazione al comprensorio non edificabile, estate 1992, pagg. 3 seg.).
6.3. Il piano individua dunque tre aree di collegamento attraverso il comprensorio edificabile: il collegamento ovest del __________, il collegamento centrale del Monte __________ -Santa __________ e, per quanto qui interessa, il collegamento est di San __________ -__________, che si sviluppa per l'appunto lungo il comparto agricolo in località __________ -__________ di __________. A tale proposito, il rapporto sui collegamenti ecologici attraverso le zone edificabili del 25 novembre 1991 rilevava che le potenzialità di quest'area, quale fascia di collegamento ecologico, verrebbero notevolmente incrementate dalla realizzazione ex-novo del riale (__________) lungo l'asse stradale, con un alveo ad andamento sinuoso, affiancato da strutture arbustive e arboree e un'adeguata sistemazione delle rive e dei margini stradali (loc. cit., pag. 2). Realizzazione, a cui si è dato seguito nel corso di questi ultimi anni sulla base del progetto di correzione dei riali, allestito dagli ingg. Pellegrini e Malfanti.
6.4. Orbene, alla luce di quanto precede e degli scopi perseguiti con il piano regolatore, non possono sorgere dubbi quanto alla sussistenza di un interesse pubblico alla preservazione del comparto __________ -__________ di __________ da edificazioni o impianti, come per l'appunto un deposito d'inerti, che possano compromettere la funzione di collegamento trasversale tra le direttrici ecologiche regionali, che cingono l'area urbana del comune. Difatti, come accennato in precedenza, anche questo compito rientra in quelli della zona agricola: assicurare la compensazione ecologica di un comprensorio comunale urbanizzato estremamente esteso, la cui componente industriale, per giunta, costituisce una delle aree di questo genere più importanti del Cantone.
6.5. Per quanto concerne invece il denegato valore paesaggistico, va dato atto che se la struttura paesaggistica dell'intero comprensorio, data dall'interazione delle aree industriali e delle circostanti aree residenziali con un'area agricola omogenea e appiattita a causa di uno sfruttamento intensivo, conduce ad un risultato complessivo piuttosto banale, ma non certamente di degrado (cfr. Studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, analisi e valutazione in relazione al comprensorio non edificabile, estate 1992, pag. 12), nondimeno l'area all'esame esplica comunque effetti paesaggistici, oltretutto funzionalmente importanti. Il comparto __________ -__________ di __________, inserito fra gli agglomerati di __________ e __________, funge da fascia di stacco inedificata in un comprensorio fortemente antropizzato, salvaguardando in questo modo una lettura del territorio, che risulta ancora, nel limite del possibile, equilibrata, proprio laddove sono concentrate le funzioni residenziali che, in quanto tali, reclamano l'inserimento di spazi verdi (art. 3 cpv. 3 lett. e LPT). Proprio perché non di particolare pregio, ma comunque degno di essere salvaguardato allo stato inedificato, il piano regolatore non l'ha attribuito ad una specifica zona di protezione paesaggistica, ma alla zona agricola che, si ricorda, serve anche a salvaguardare il paesaggio (cfr. cons. 4). Ciò detto, come ha potuto rilevare il tribunale in sede di sopralluogo, il deposito di inerti in parola, che campeggia nel bel mezzo di questo comparto agricolo pianeggiante, con il suo ampio e voluminoso cumulo di detriti alto diversi metri, costituisce innegabilmente, anche agli occhi del profano, una frattura di notevole impatto, a degrado e deturpamento del paesaggio circostante (cfr. documentazione fotografica, in atti).
7. I ricorrenti chiedono che gli atti vengano ritornati al comune con l'obbligo d'includere il loro fondo in una zona, che consenta loro di continuare l'attività svolta in questi ultimi decenni. In buona sostanza, chiedono una base pianificatoria che formalizzi, non l'istituzione di una discarica d'inerti, come erroneamente il Consiglio di Stato avrebbe qualificato il prodotto di tale attività, ma l'istituzione di un deposito per inerti transitorio ai sensi degli art. 3 cpv. 6 e 37 dell'ordinanza tecnica sui rifiuti (OTR). A tale proposito, rimproverano al comune la violazione dell'obbligo di pianificare (art. 2 LPT) per il fatto di non aver dato seguito alla sentenza del Tribunale federale (cfr. DTF inc. 1A.274/1997, 1P.610/1997 del 7 maggio 1999) che, a loro dire, gli imponeva questo tipo di pianificazione.
7.1. Occorre premettere e precisare che nella vertenza edilizia, che ha visto direttamente coinvolti alcuni degli insorgenti, il Tribunale cantonale amministrativo, prima, il Tribunale federale, poi, respingendo la loro richiesta di rilascio di una licenza edilizia per un deposito d'inerti sul mapp. 760, hanno accertato dapprima che il risultato dell'attività allora esercitata aveva dato luogo ad una discarica per inerti. Un'autorizzazione per questo genere d'impianto, hanno pertanto concluso le massime istanze cantonali e federali, non poteva essere rilasciata sulla base dell'art. 24 LPT, ma semmai attraverso una preventiva procedura pianificatoria. In concreto, dunque, il richiamo alle citate procedure in riferimento all'obbligo di pianificare, sancito dall'art. 3 LPT, non è di soccorso alle tesi dei ricorrenti. Da un lato, non corrisponde al vero l'assunto secondo cui il comune non avrebbe considerato la problematica del deposito d'inerti sul mapp. 670. Nel rapporto sui metodi ed i problemi della revisione del piano regolatore dell'aprile 1990, il comune aveva specificatamente individuato il conflitto che la discarica di materiali inerti in località __________ -__________ di __________ poneva con la prevista utilizzazione agricola (loc. cit., pag. 4). Tant'è che esso ha previsto nella zona industriale, in località __________, un'area speciale per la formazione e l'esercizio di depositi temporanei di materiali inerti. Quest'area non è stata in seguito approvata dal Consiglio di Stato, non perché, come nel caso che ci occupa, questo genere di attività e la sua ubicazione erano incompatibili, in quanto tali, con la destinazione delle aree circostanti, compromettendole, come visto, a più livelli, quanto per l'impostazione della stessa zona industriale, che era stata programmata per accogliere, su scala regionale, attività produttive ad alto contenuto tecnologico e a debole impatto ambientale (cfr. risoluzione impugnata, pag. 37; risoluzione del Consiglio di Stato n. 4863 del 22 ottobre 2002, pag. 9). Dall'altro lato, come ampiamente appurato ai considerandi precedenti, il comune, con l'attribuzione del comparto all'esame, rispettivamente del fondo dei ricorrenti, alla zona agricola, ha disciplinato l'uso ammissibile del suolo in modo congruente e coerente, sia con gli obiettivi del piano regolatore, che sono stati tradotti e assorbiti nel concetto della netta separazione delle attività lavorative, a sud, da quelle residenziali, a nord, sia con quelli di ordine superiore del piano direttore, che determina un'area agricola cantonale nel comparto all'esame. Infine, non meno importante è rilevare che nessuna norma di diritto federale o cantonale imponeva al comune di prevedere nel comprensorio litigioso un'area destinata al deposito d'inerti. Tutt'altro, come verrà trattato di seguito.
7.2. L'OTR regolamenta la riduzione ed il trattamento dei rifiuti nonché la sistemazione e la gestione degli impianti di trattamento (art. 2 OTR). A tale scopo essa ribadisce l'obbligo per i Cantoni di pianificare (istituito all'art. 31 cpv. 1 LPAmb) attraverso l'allestimento di un elenco dei rifiuti (art. 15 cpv. 1 OTR) e, in special modo, di un piano di gestione dei rifiuti (PGR, art. 16 OTR). Conformemente al citato piano i Cantoni decidono quindi l'ubicazione degli impianti di trattamento, in particolare delle discariche e degli altri impianti di trattamento importanti, mediante la trascrizione delle ubicazioni scelte nel piano direttore ed inoltre mediante la delimitazione delle necessarie zone di utilizzazione (art. 17 OTR). Ai sensi dell'OTR, sono considerati depositi intermedi gli impianti di trattamento nei quali vengono depositati i rifiuti che, in un secondo tempo, dovranno essere trattati in un altro modo (art. 3 cpv. 6 OTR). In questi impianti, i rifiuti sono sottoposti regolarmente, ma al più tardi dopo dieci anni, ad un altro trattamento (art. 37 cpv. 1 lett. c OTR). I materiali di scavo non inquinati sono considerati alla stregua di rifiuti edili (art. 9 cpv. 1 lett. a OTR).
La LPAmb e l'OTR impongono dunque, in materia di rifiuti, precisi obblighi pianificatori. Uno dei quali, il più importante e decisivo, è rappresentato dall'allestimento del PGR, strumento di pianificazione cantonale dei rifiuti di ogni genere (e quindi anche dei rifiuti edili come i materiali di scavo). Il PGR, adottato dal Consiglio di Stato il 1 luglio 1998, è suddiviso in capitoli, ognuno dei quali tratta una diversa categoria di rifiuto. I singoli capitoli espongono la definizione del rifiuto trattato e la relativa base legale, la situazione attuale riguardo i quantitativi e le vie di smaltimento, nonché l'evoluzione e i canali di smaltimento futuri. Al capitolo C sono esaminati i rifiuti edili, che comprendono nella loro definizione anche i materiali di scavo. In merito alle discariche per materiali inerti, gli allegati n. 4 e 5 definiscono le ubicazioni delle discariche in esercizio e di prossima apertura, poi riprese nella scheda 5.4 del piano direttore. Per il comune di __________ è sì prevista una discarica, tuttavia ubicata in località __________ __________ __________, nel comprensorio a sud di via __________ (cfr. risoluzione impugnata, pag. 50), mentre per gli altri impianti di trattamento importanti riguardanti i materiali di scavo e gli altri rifiuti edili inerti che possono essere riutilizzati (asfalto, beton, detriti di cava) l'allegato 3 si limita ad indicare, per il distretto del __________, tre ubicazioni di impianti di riciclaggio esistenti al momento di adozione del piano nei seguenti comuni: __________ __________ __________, __________ e __________. Dal PGR non discende, pertanto, un obbligo per il comune di __________, come pretenderebbero i ricorrenti, di prevedere sul proprio territorio un deposito intermedio per rifiuti inerti edili, né essi dimostrano l'esistenza, fatta riserva dei loro interessi privati, di un interesse pubblico che ne giustifichi e imponga l'istituzione.
7.3. L'attività esplicata sul mapp. 760, che ha dato luogo nel corso degli anni ad un importante deposito di almeno 70'000-100'000 mq d'inerti, ha inoltre notevoli e incontestabili ripercussioni sull'ambiente. Ora, in questa precipua ottica, un deposito intermedio risulta nel tempo sicuramente più incisivo di quanto lo sarebbe una discarica, nella misura in cui non è la natura stessa della deponia ad essere transitoria, bensì lo stazionamento dei rifiuti colà depositati. Rispetto a una discarica, che ha sempre una durata determinata d'esercizio, stimabile attraverso la valutazione di fattori quali la sua capienza, l'estensione del comprensorio di raccolta e l'intensità dell'attività edile svolta, e che una volta giunta a saturazione viene usualmente sistemata e riqualificata con contenuti di valore paesaggistico e naturalistico (per un esempio nel distretto: discarica reattore in __________ __________ __________), l'attività di un deposito intermedio ha carattere permanente. In concreto, non v'è dubbio che un deposito dell'ampiezza di 11'700 mq, capace di accogliere decine di migliaia di mc di materiale inerte, come postulano gli insorgenti, genera un'attività e un considerevole flusso di trasporti, peraltro già concretamente accertato su decenni di attività dalle summenzionate procedure edilizie, dalle rilevanti ripercussioni ambientali e territoriali, in un comprensorio del comune riservato allo svago, all'agricoltura e alla residenza. Quest'ultima, si ricorda, va preservata, per quanto possibile, da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT).
8. In conclusione, malgrado l'evidente interesse privato dei ricorrenti a continuare sul mapp. 760 un'attività importante per la loro azienda, si contrappongono allo stesso, oltre a motivi di ordine agricolo, anche motivi urbanistici, naturalistici, paesaggistici, nonché ambientali tali che, se non singolarmente, nel loro complesso devono essere considerati preponderanti. In siffatte circostanze, il deposito non può essere pianificato in loco, rispettivamente le richieste ricorsuali, principali e subordinate, devono essere respinte. Non spetta tuttavia a questo tribunale determinare le modalità e la tempistica del riordino del mapp. 760, ma all'autorità comunale competente.
9. Di conseguenza, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm), i quali vengono inoltre tenuti a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'500.- (duemilacinquecento) e a rifondere al comune di PI 1 identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario