Incarto n. 90.2002.62
Lugano 2 settembre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso dell'11 marzo 2002 di
Comune di __________ rappr. dal suo municipio, __________ __________
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
vista la risposta 22 maggio 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto:
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa il Governo ha anzitutto rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto __________. __________ -__________, accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.). Per il comparto di __________, in merito al quale l'autorità non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo ha sospeso sine die la decisione di approvazione della zona edificabile interessata dai pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di dettaglio in merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione. Per questo comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la zona indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a stabilire una zona di pianificazione (ibidem). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
Il Consiglio di Stato non ha, in secondo luogo, approvato l'aumento dell'indice di occupazione dal 20% al 25% proposto per le zone R2L (residenziale estensiva riva lago, art. 43 NAPR) e R3L (residenziale semi-intensiva riva lago, art. 44 NAPR), giacché l'indice primitivo era stato adottato anche nei comuni rivieraschi limitrofi (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.7, pag. 47 seg.).
Il Governo non ha poi nemmeno approvato le cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che reggeva la zona RP/SP riva protetta riservata a svago privato, in quanto permetteva di realizzare posteggi privati in tutta la menzionata zona. Il comune è stato invitato a presentare in merito una variante che tenesse in maggior considerazione gli obiettivi del piano regolatore nonché quelli di tutela della riva del lago (cfr. risoluzione impugnata, cifre 3.4.1 lett. m, pag. 19 seg. e 3.4.7, pag. 48).
Il Consiglio di Stato ha in seguito negato l'approvazione dei posteggi pubblici in conflitto con l'area forestale e di tre nuovi posteggi (PPu 1/18, 7/18 e 10/20), siccome il piano presentato non specificava il fabbisogno di posteggi per le zone edificabili e le superfici di svago a lago e nemmeno giustificava la scelta delle ubicazioni (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.4, lett. d, pag. 36).
Nell'ambito dell'approvazione della nuova infrastruttura portuale in località __________, prevista immediatamente sopra l'autosilo immerso nel lago, il Governo ha indi negato al comune la possibilità di realizzare anche una piazza (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.4, lett. i, pag. 40 seg.). In conseguenza alla realizzazione di questo nuovo porto il Consiglio di Stato ha infine disposto, tramite modifica d'ufficio del piano, la soppressione dell'ormeggio barche previsto di fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a (cfr. ibidem).
B. Con ricorso 11 marzo 2002 il comune di __________ insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa.
Il ricorrente domanda anzitutto che le zone edificabili previste nei comparti __________. __________ -__________ e __________, soggette a pericoli naturali, vengano approvate. Per quanto concerne il primo comparto esso contesta di dover eseguire delle costose opere di premunizione, tanto più in una zona che lo studio di dettaglio ha definito come esposta a pericolo medio di caduta sassi. Rimprovera inoltre allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). L'insorgente sostiene che la regolamentazione prevista all'art. 31 NAPR, ispirata alle direttive cantonali, permette di risolvere i problemi posti dalle zone di pericolo. Quale unica ulteriore condizione basta prevedere l'obbligo di allestimento, per ogni nuova costruzione, di una perizia geologica. Il ricorrente ribadisce gli stessi argomenti anche per quanto concerne il comparto di __________, sottolineando che - per quest'ultimo - le informazioni in merito alla sussistenza di pericoli naturali hanno carattere puramente indicativo.
Il comune ricorrente contesta in secondo luogo la non approvazione dell'aumento dell'indice di occupazione dal 20% a 25% proposto per le zone R2L e R3L, ritenendola lesiva dell'autonomia di cui fruisce in campo pianificatorio.
L'insorgente censura in seguito la non approvazione delle cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che concedono senza restrizioni la possibilità di realizzare dei posteggi nella zona RP/SP. La decisione governativa non è, a suo giudizio, motivata; le disposizioni in oggetto erano state inoltre concordate con la sezione della pianificazione urbanistica.
Il comune domanda indi che tutti i posteggi pubblici adottati vengano approvati, nella misura in cui non sono in contrasto con la foresta. Il bisogno, la cui sussistenza è ammessa dallo stesso Governo, può essere valutato senza dover effettuare costose verifiche.
Il ricorrente insiste inoltre per poter mantenere la possibilità di realizzare una piazza sopra l'autosilo immerso nel lago, in località __________; i dettagli della stessa dovranno ancora essere oggetti di approfondimento in fase di progettazione. Esso chiede anche di poter mantenere l'ormeggio barche previsto di fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a, in quanto intende riservarlo per le sole barche tradizionali.
C. La divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione dell'impugnativa. Si dichiara tuttavia d'accordo con la possibilità di riservare l'AP 9a per l'ormeggio delle barche tradizionali, purché specificata negli atti del piano regolatore.
D. In data 9 aprile 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza. A seguito della stessa, con lettera 31 luglio 2003 il municipio ha comunicato al Tribunale di recedere dalla contestazione della non approvazione della possibilità di realizzare una piazza sopra l'autosilo immerso nel lago, in località __________.
E. Con istanza 15 aprile 2002 il ricorrente ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame per quanto concerneva la domanda di approvazione delle zone edificabili previste nei comparti __________. __________ -__________ e __________, soggette a pericoli naturali. Questa è stata respinta con decisione presidenziale 13 maggio 2002.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
3.2. Un terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "predisporre i necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone" (cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
3.3. Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT (Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
3.4. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 RLTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
4. 4.1. Le rappresentazioni grafiche del piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 2 luglio 1991 riportavano, a titolo indicativo, due estese fasce di potenziale pericolo naturale cui era esposto il territorio di __________: l'una riguardava il territorio a monte della zona edificabile compresa tra il nucleo del comune e la località __________, ubicata ad ovest del nucleo stesso, senza incidere sulla zona edificabile; l'altra concerneva il comparto __________ -__________ e si poneva in conflitto diretto con la zona fabbricabile del piano regolatore. Queste fasce erano state definite mediante accertamento dell'Istituto __________ della __________ (__________) del 1984. Incaricato da quest'ultimo istituto, il 3 giugno 1991 lo studio di geologia dell'ing. __________ __________ presentò un rilievo geomorfologico del territorio comunale, successivamente aggiornato il 3 maggio 1993, che evidenziava un pericolo di caduta di massi generalizzato per l'intero comune, ma in particolare per la località di Lauredo, ubicata sopra il territorio (edificabile) di __________o, __________ e __________. __________ ha indi proceduto ad un affinamento degli accertamenti, culminato con la presentazione di uno studio 19 luglio 1999 del __________ (Consorzio __________ per il __________ dei __________ __________), sottoscritto dagli ingg. __________ __________ e __________ __________ ed incentrato essenzialmente sull'esame di due aree particolarmente esposte alla caduta di sassi/blocchi/massi: quella, già menzionata di __________, e quella della valle di __________, compresa tra il __________, la chiesa di __________ (__________. __________ del __________) e la località di __________. Questo rapporto, esteso sino a livello particellare, concludeva, per il settore di __________, ad un'intensità prevalentemente media del fenomeno di caduta sassi/massi, che interessava, oltre alla foresta, anche una serie di fondi posti nelle sottostanti località di __________, __________ e __________, di cui la maggior parte edificati. I periti consigliavano di intervenire con protezioni di tipo passivo (reti, muri, rinforzi ecc.) e attivo (disgaggi, ancoraggi, sottomurazioni ecc.); queste ultime in combinazione con un monitoraggio per quei blocchi e massi situati nelle parti alte, che avrebbero potuto sviluppare delle grandi energie nella loro caduta (cfr. rapporto citato, pag. 28 seg., 48). Gli esperti avevano stimato la stessa intensità del fenomeno anche per il settore della valle di __________, che - oltre alla foresta - interessava però un numero minore di fondi, per la maggior parte non edificati, compresi tra la località di __________. __________ e l'oratorio di S. __________ da __________, posto accanto alla chiesa, sopra la sede dell'amministrazione comunale. Faceva eccezione un'area comprendente il citato oratorio e una lingua di terra immediatamente sovrastante lo stesso, in relazione alla quale l'intensità del fenomeno veniva quantificata come elevata. In questo caso gli esperti consigliavano di fissare od asportare i blocchi che causavano pericolo, procedendo altresì ad eseguire verifiche e bonifiche per l'intero settore (cfr. rapporto citato, pag. 46 e 48). Lo studio del __________ presentava, in annesso, le mappe delle aree di pericolo in scala 1:2000, che indicavano, in generale, per i settori in oggetto la sussistenza di un pericolo medio; facevano eccezione il comprensorio interessante l'oratorio di __________. __________, dichiarato di pericolo alto, e le superfici immediatamente a valle delle costruzioni poste in località __________, __________ e __________, assegnate alle zone a basso pericolo. Il perimetro di queste aree e la definizione dei vari gradi di pericolo sono quindi stati ripresi nel piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale. La sovrapposizione dei piani ha permesso di rilevare che le superfici esposte a pericolo interessavano, parzialmente, anche la zona residenziale estensiva (R2) prevista dal piano delle zone nelle località di __________, __________, __________ e Indipendenza e quella residenziale estensiva con prescrizioni speciali (R2S) stabilita sempre dallo stesso piano per la località di __________. __________. Il consiglio comunale ha, pertanto, in pari tempo disposto la seguente normativa (art. 31 NAPR):
" Zone esposte a pericoli naturali
1. Il PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di protezione necessarie.
2. Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a) Zona I a "rischio alto":
- divieto di edificazione.
b) Zona II a "rischio medio":
- sono vietate nuove costruzioni che comportano assembramento di persone;
- nuove costruzioni o cambiamenti di destinazione per case
unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni che devo
no essere soddisfatte simultaneamente:
- per le deformazioni gravitative profonde verifica dell'entità dei
movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici costruttivi
atti a limitare il più possibile gli effetti degli spostamenti;
- organizzazione d'allarme;
- accessi sicuri.
Il costo delle verifiche e degli interventi citati sono a carico del
proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
- l'edificazione è condizionata all'allestimento di una perizia
geologica che accerti la situazione locale e definisca gli interventi di premunizione necessari per ridurre in modo adeguato i potenziali pericoli; detti interventi vanno svolti unitamente all'edificazione e sono a carico del proprietario."
4.2. In sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta dal comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali su parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola insufficiente.
Il Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune, le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente tramite il menzionato rapporto del __________, il quale si estendeva dal limite ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di __________ e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata come comparto __________ -__________, il Consiglio di Stato ha pertanto sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi. Per il comparto di __________, in merito al quale l'autorità non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo ha sospeso sine die la decisione di approvazione della zona edificabile interessata dai pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di dettaglio in merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione. Per questo comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la zona indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a stabilire una zona di pianificazione. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La decisione governativa merita tutela.
4.3. La risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili esposte a pericolo di caduta sassi parrebbe costituire non tanto una decisione finale, bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). Il Consiglio di Stato non ha infatti ancora emesso la sua decisione su questi oggetti in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT, anche se anticipa già, a chiare lettere per il comparto __________. __________ -__________, che non approverà la zona edificabile interessata, qualora il comune non dovesse ottemperare alla richiesta di approntare le necessarie opere di premunizione; è inoltre presumibile che identica sorte toccherebbe al comparto di __________, se l'approfondimento delle conoscenze sui pericoli naturali dovesse rendere necessarie delle opere analoghe. Ai fini della ricevibilità del gravame su questo punto non occorre tuttavia indagare oltre circa la natura della risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa essere considerata, quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di non approvazione delle predette zone edificabili, che potrebbe essere revocata qualora il comune adempisse determinati oneri. Se, in effetti, il comune dovesse accedere alle condizioni poste dal Governo nella risoluzione impugnata per conseguire il riconoscimento dell'edificabilità per i comparti interessati, esso partirebbe un danno irreparabile, dovendo realizzare delle opere di premunizione: obbligo cui esso cerca proprio di sottrarsi mediante il ricorso in esame. Il gravame è, di conseguenza, ricevibile su questo oggetto anche se la risoluzione impugnata dovesse essere considerata, a questo riguardo, incidentale.
Intanto è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile proposta dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce, essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa 25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di __________ - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio del __________ in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in considerazione, in quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere di premunizione.
4.4. Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione degli studi di dettaglio (per la località di __________) e delle necessarie opere di premunizione (per entrambi i settori) costituisce già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione necessarie, come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se, pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa soluzione è quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo che - comunque sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm). Appare ad ogni buon conto opportuno rilevare l'assoluta infondatezza della domanda del ricorrente di riconoscere per lo meno l'edificabilità al comparto di __________, in relazione al quale le informazioni sulla sussistenza di pericoli naturali hanno carattere sommario: sotto l'aspetto sostanziale è semmai, in primis, proprio l'assenza dei necessari studi di approfondimento di tali pericoli, per contro già realizzati per i comparto __________. __________ -__________, che rende impossibile una decisione in merito da parte del Governo.
Invano il comune ricorrente contesta l'obbligo di eseguire delle opere di premunizione asseritamente costose, rimproverando nel contempo allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la LTPN. Nella misura in cui pone a carico del comune l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione la risoluzione governativa dev'essere considerata definitiva e la sua contestazione è, di conseguenza, improponibile. Com'è stato spiegato (consid. 3.4), la decisione circa l'ente pubblico incaricato dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali spetta al Consiglio di Stato nell'ambito del PCPR ed è definitiva, ovvero non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra 5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo abbia voluto inserire, in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione del piano regolatore non permette evidentemente di modificare l'ordinamento delle competenze e di conferire autorità a questo Tribunale per dirimere un oggetto che sfugge alla sua cognizione. Il fatto invece che, come sostiene il ricorrente, i competenti organi dello Stato non abbiano provveduto a far approvare il PZP relativo al comune depone semmai ulteriormente, come è appena stato spiegato, a sfavore delle richieste ricorsuali.
Pure a torto, l'insorgente, che tende a ridimensionare i pericoli, pretende di poterli gestire mediante l'art. 31 NAPR, che regolamenta le possibilità edificatorie nelle zone esposte agli stessi. In effetti, com'è stato messo in luce, il pericolo di caduta di sassi incombe su un territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento venga compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso dall'ente pubblico.
4.5. In quanto ricevibile il ricorso, su questo oggetto, appare dunque infondato e dev'essere respinto.
5. Il Consiglio di Stato non ha, in secondo luogo, approvato l'aumento dell'indice di occupazione dal 20% al 25% proposto per le zone R2L (residenziale estensiva riva lago, art. 43 NAPR) e R3L (residenziale semi-intensiva riva lago, art. 44 NAPR), giacché l'indice primitivo era stato adottato anche nei comuni rivieraschi limitrofi. Il comune ricorrente denuncia, invano, una lesione della sua autonomia. Il comune ha in effetti l'obbligo di coordinare la sua pianificazione con quella dei comuni vicini (art. 24 cpv. 3 LALPT; inoltre art. 1 cpv. 1 secondo periodo e 2 cpv. 1 LPT; RDAT I-2000 n. 22 consid. 4d). In concreto il Governo ha rilevato che i comuni confinanti (__________-__________, __________, __________, __________) applicavano per le zone edificabili a lago un indice di occupazione del 20%, al quale esso ha ritenuto di dover armonizzare - com'era in suo potere - quello delle corrispondenti zone di __________. Il ricorrente sostiene che le costruzioni esistenti nelle zone interessate superano ampiamente questo parametro. Ma questo argomento non basta, da solo, per giustificare il sollecitato incremento dell'indice di occupazione, tantomeno se si considera che l'indice del 20% approvato dal Consiglio di Stato conferma semplicemente quello adottato per le zone edificabili a lago dal piano regolatore approvato il 2 luglio 1991, sinora applicato per le nuove costruzioni.
6. L'insorgente censura in seguito la non approvazione delle cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che concedono senza restrizioni la possibilità di realizzare dei posteggi nella zona RP/SP. La decisione governativa non è, a suo giudizio, motivata; le disposizioni in oggetto erano state inoltre concordate con la sezione della pianificazione urbanistica. Anche questa censura dev'essere disattesa. Intanto l'insorgente non dimostra la sussistenza di accordi tra municipio e la menzionata sezione in merito all'adozione della controversa normativa, che non vincolerebbero ad ogni buon conto il Governo. L'unica traccia agli atti consiste nell'esame preliminare del piano regolatore, dove il dipartimento del territorio aveva valutato in modo assai negativo, su questo punto, la disposizione (cfr. esame preliminare 7 luglio 1999, pag. 26). Il Governo ha inoltre più che sufficientemente motivato il diniego di approvazione della stessa. La zona RP/SP (riva protetta riservata a svago privato) costituisce difatti una zona - di principio - non edificabile ricavata tra la strada che attraversa __________ ed il lago __________, dove "hanno la priorità la protezione e la salvaguardia dell'ambiente lacuale" (cfr. cifra 2 dell'art. 45 NAPR; cfr. inoltre, più in generale, gli scopi del comprensorio della riva del lago, ove tale zona è posta, specificati all'art. 42 cifra 2 NAPR). Rettamente il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, considerato incompatibile con tale fine, con quello di tutela paesaggistica della località e con la politica dei posteggi pubblici attuata dal comune la possibilità indiscriminata, concessa dalle cifre 4 e 5 della disposizione in oggetto, di realizzare dei posteggi su tutti i fondi ubicati in tale zona, compresi quelli più minuti, previa erezione, se necessario, di manufatti di sostegno alti sino a m 2,5 e riservata altresì la possibilità di conseguire a questo scopo una deroga rispetto alla distanza minima di 5 m dal lago (cfr. a quest'ultimo proposito la cifra 6 dell'art. 45 NAPR). V'è peraltro da rilevare che il Governo non si limita a censurare tale illegittima, improvvida proposta, ma lascia aperta la porta ad una soluzione più moderata, invitando il comune ad elaborare una variante che tenga in maggior considerazione gli obiettivi del piano regolatore nonché quelli di tutela della riva del lago.
7. Per far fronte alla carenza di posteggi pubblici all'interno delle zone residenziali ed in prossimità delle aree di svago in riva al lago il piano regolatore in approvazione prevedeva 11 nuovi posteggi pubblici di varia taglia. Il Consiglio di Stato ha tuttavia rilevato che né il rapporto di pianificazione, né altro studio quantificavano e tantomeno giustificavano il fabbisogno e l'ubicazione delle nuove aree di posteggio. Il Governo ha pertanto negato l'approvazione dei posteggi pubblici pianificati, tranne che per il n. 14/25, previsto in un comparto territoriale particolare, invitando il comune ad avviare una procedura di variante finalizzata ad un miglior approfondimento del problema. Il ricorrente domanda che tutti i posteggi pubblici adottati vengano approvati, nella misura in cui non sono in contrasto con la foresta (trattasi pertanto, in definitiva di tre posteggi), asserendo che il bisogno può essere valutato senza dover effettuare costose verifiche. A torto, tuttavia. Intanto, com'è appena stato rilevato, la maggior parte dei posteggi proposti non può essere approvata perché previsti nella foresta, senza che il comune sia al beneficio di un permesso di dissodamento. Già questa circostanza potrebbe, da sola, legittimare, su questo punto, la risoluzione impugnata: questa rilevante amputazione di aree di parcheggio sconvolge la pianificazione dei posteggi pubblici, che dev'essere, di conseguenza, ristudiata. Il Tribunale condivide inoltre appieno gli argomenti addotti dal Consiglio di Stato. Prima di procedere alla distribuzione sul territorio delle varie aree di parcheggio pubblico è necessario determinare e giustificare quanti posteggi pubblici sono necessari complessivamente; anche le scelte di ubicazione devono essere debitamente motivate. Lo esige il rispetto dei requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità dei provvedimenti pianificatori. Peraltro, solo l'ossequio di tali requisiti permette di legittimare le restrizioni imposte a carico della proprietà privata tramite il piano regolatore in vista della realizzazione futura dei posteggi in oggetto (art. 26 e 36 Cost.).
8. A seguito alla realizzazione del nuovo porto in località __________ il Consiglio di Stato ha infine disposto, tramite modifica d'ufficio del piano, la soppressione dell'ormeggio barche previsto di fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a (cfr. ibidem). Il ricorrente chiede di poter mantenere anche quest'ormeggio, in quanto intende riservarlo per le sole barche tradizionali. La divisione della pianificazione del territorio, che ha presentato la risposta al Tribunale per delega del Governo, si dichiara d'accordo con la possibilità di riservare l'AP 9a per l'ormeggio delle barche tradizionali, purché venga specificata negli atti del piano regolatore: questo intendimento non risulta in effetti negli atti sottoposti al Governo per approvazione. Per questo motivo il Tribunale non può accogliere il ricorso nemmeno su questo oggetto. La specificazione circa la limitata possibilità di fruizione dell'ormeggio in esame dovrà difatti essere in primo luogo sottoposta e votata dall'organo competente, a livello comunale, ad adottare il piano regolatore, ovvero il consiglio comunale; essa dovrà successivamente essere approvata dal Governo. Come dire che, in concreto, dovrà essere seguito l'iter della variante.
9. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso va, dunque, respinto. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano spese e tasse di giudizio.
3. Intimazione a:
- Comune di __________, rappr. dal municipio, ____________________;
- Divisione della pianificazione territoriale, __________ __________. __________ __________, ____________________; - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____________________.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario