Incarto n. 90.2002.4
Lugano 26 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 28 dicembre 2001 di
__________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ rappr. da: studio legale __________ -__________, __________ __________
contro
la risoluzione 13 novembre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 22 gennaio del municipio di __________ ;
- 8 marzo 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
- 8 luglio 2002 del dr. med. __________ __________, __________;
- 10 luglio 2002 del municipio di __________;
- 12 luglio 2002 di __________, __________;
- 15 luglio 2002 di __________ __________, __________;
- 18 luglio 2002 di __________ __________e __________, __________o
- 18 luglio 2002 di __________ _________ e __________, __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 1. dicembre 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede un complesso di fondi posti, principalmente, nella località __________, è stato attribuito alla zona edificabile di interesse comunale (ZEIC).
B. Con ricorso 10 marzo 2000 __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________, tutti cittadini attivi del comune, si sono aggravati contro la menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di non approvare la zona ZEIC. Essi hanno sostenuto che la zona edificabile prevista dal piano regolatore fosse già sufficientemente dimensionata, per cui la controversa zona non appariva né necessaria né legittima. Il piano finanziario relativo ai costi di realizzazione di tale zona era inoltre giudicato carente.
C. Con risoluzione 13 novembre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha condiviso l'istituzione della ZEIC, in quanto misura atta ad agevolare la permanenza nel comune della popolazione locale e, pertanto, di interesse pubblico preponderante rispetto all'esigenza di contenere il perimetro della zona edificabile. Nel caso in cui la zona non avesse trovato attuazione il Governo ha disposto che il relativo comparto avrebbe dovuto essere attributo alla zona agricola. Il ricorso di __________ __________ e llcc è stato respinto (cfr. risoluzione impugnata, cifre 3.4.1, lett. i, pag. 25; 5.4.14, pag. 48 seg.).
D. Con impugnativa 28 dicembre 2001 __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano il rigetto dell'impugnativa. I proprietari dei terreni interessati, sentiti dal Tribunale, hanno espresso opinioni divergenti.
F. Il 14 marzo 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone detti piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
3.2. I comuni ticinesi possono istituire delle zone edificabili di interesse comunale (ZEIC), se ciò fosse imposto dalla necessità di realizzare gli obiettivi di sviluppo demografico, sociale e economico e gli scopi del piano regolatore o particolareggiato (art. 85 cpv. 1 1.a frase LALPT). Tali zone devono essere commisurate ai bisogni e organizzate per un razionale sviluppo urbanistico (art. 85 cpv. 1 2.a frase LALPT). Esse possono essere previste innanzitutto per favorire l'insediamento di persone che intendono costruire la propria abitazione e che non troverebbero altrimenti, per la particolare situazione del mercato immobiliare del comune, terreni per loro disponibili; trattasi pertanto di ZEIC riservate alla residenza primaria (art. 85 cpv. 1 1.a frase e 85 cpv. 2 LALPT). Possono inoltre essere previste delle ZEIC per favorire l'insediamento nel comune di aziende (art. 85 cpv. 3 LALPT). Il comune si procura le zone edificabili di interesse comunale attraverso la libera acquisizione o seguendo la procedura d'espropriazione (art. 86 LALPT). I fondi destinati all'abitazione sono assegnati dal municipio alle persone fisiche che ne fanno richiesta e adempiono cumulativamente le seguenti condizioni (art. 87 cpv. 1 LALPT): sono state domiciliate nel comune per almeno cinque anni o ne sono originarie (lett. a); hanno intenzione di rimanere domiciliate nel comune per un tempo indeterminato (lett. b); si impegnano a realizzare, entro un periodo di tre anni, la propria abitazione (lett. c); non hanno già in proprietà altra abitazione o terreno edificabile nel comune stesso o in quelli vicini (lett. d). Se interessi di sviluppo comunale o regionale lo giustificano il comune può, per regolamento, estendere la cerchia dei destinatari del terreno (art. 87 cpv. 3 LALPT): ad una cerchia di persone fisiche più ampia di quella menzionata al capoverso 1 lett. a (lett. a); eccezionalmente, alle persone giuridiche, in particolare alle cooperative, se le stesse si impegnano a realizzare, entro quattro anni, edifici con più appartamenti, tutti destinati alla residenza primaria (lett. b). L'assegnazione dei fondi avviene mediante costituzione di diritto di superficie o mediante contratto di compravendita (art. 89 cpv. 1 LALPT); il canone rispettivamente il prezzo sono fissati dal comune per regolamento, tenendo conto dei costi per l'acquisto del terreno e delle spese per la sua urbanizzazione, dedotti i sussidi (art. 90 LALPT).
3.3. Il messaggio concernente la LALPT (RVGC, sessione ordinaria primaverile 1990, vol. 2, pag. 820 segg.) spiega che la delimitazione delle zone edificabili effettuata in applicazione dell'art. 15 LPT riduce le possibilità di costruire. La rarefazione delle aree edificabili comporta, in determinati casi, l'estromissione ingiustificata ed inopportuna, dalle stesse, di cerchie di persone interessate alla costruzione della propria abitazione. Il comune, cui spetta il compito di organizzare razionalmente il proprio territorio, non può limitarsi a prevedere un'area edificabile sufficiente, ma deve anche garantire che il proprio territorio edificabile sia realmente destinato all'edilizia, quando lo esigono i suoi bisogni di sviluppo. Occorre infine che all'edificazione possano partecipare, se l'interesse pubblico lo richiede, anche cittadini che potrebbero esserne esclusi senza l'intervento dell'ente pubblico. Il mezzo per rispondere a questi obiettivi è costituito dalla possibilità, per il comune, di istituire le ZEIC. La creazione di questo tipo di zona - prosegue il Governo nel messaggio (RVGC cit., pag. 821) - non dev'essere la regola: essa dev'essere prevista solo laddove, senza questo intervento, sia assolutamente precluso al comune di realizzare armoniosamente il piano regolatore. L'eccezionalità dell'istituto - conclude il Consiglio di Stato (ibidem) - è espressa dal tenore stesso dell'art. 85 LALPT (art. 79 secondo il progetto governativo). Senza necessità, da interpretarsi in modo rigoroso, la collettività non può inserirsi nel mercato immobiliare; il suo intervento è giustificato ed ammissibile soltanto se, nel caso in cui mancasse, gli obiettivi del piano regolatore o del piano particolareggiato non potrebbero essere assolutamente attuati.
Lo stesso parere viene espresso nel rapporto della Commissione speciale per la pianificazione del territorio (RVGC cit., pag. 935): "Si tratta in sostanza della facoltà data ai comuni, in situazione del tutto particolare di gran disagio, di acquisire aree edificabili, precisando che le normative proposte dalla LALPT debbano trovare applicazione in via del tutto eccezionale, quando per il compito da risolvere non vi sono altre alternative praticabili. … La tesaurizzazione del territorio da parte di privati o società possono portare determinati comuni a situazioni critiche in materia di alloggio".
Queste opinioni sono infine completamente condivise da __________ __________, secondo cui "la misura può essere adottata in casi eccezionali e di grave disagio, che la rendono in un certo senso inevitabile. La garanzia della proprietà, anche come istituto, impedisce che l'ente pubblico intervenga - in assenza di queste situazioni straordinarie - nel campo immobiliare quale accaparratore di beni, a danno della libera iniziativa" (PR e competenze comunali: basi legali e nuove facoltà, pubbl. come contributo in __________ __________, Pianificazione del territorio, edizione __________ __________ __________, Lugano 1991, pag. 208 seg.).
4. 4.1. Le ZEIC (zone edificabili di interesse comunale) sono, come si può dedurre dal loro stesso nome, delle zone edificabili. La loro istituzione presuppone pertanto l'ossequio delle disposizioni prescritte a questo scopo dalla legislazione sulla pianificazione del territorio e, segnatamente, dagli art. 1, 3, 14, 15, 16 e 17 LPT. Questo significa pertanto, tra l'altro, che le ZEIC non possono condurre ad un ampliamento delle zone edificabili che non appaia giustificato secondo l'art. 15 lett. b LPT. Le ZEIC non possono dunque costituire un espediente per aggirare le norme di rango federale che impongono di contenere il perimetro delle aree fabbricabili. Se le zone edificabili previste dal piano regolatore sono sufficienti, le ZEIC dovranno essere ricavate dalle stesse (RDAT I-2000 n. 31 consid. 7.2). La necessità di istituire delle ZEIC dev'essere, inoltre, dimostrata (RDAT II-1997 n. 27 consid. 3.4).
4.2. La ZEIC in oggetto è prevista a valle del pianoro, assegnato alla zona edificabile (zona residenziale semi-intensiva, Rsi) ed in parte già edificato, che si estende in senso parallelo alla strada cantonale nelle località di __________ e __________. Essa è attigua, sull'altro lato (lato est), alla vasta area di svago prevista tra la nuova sede dell'amministrazione comunale, in località __________a, e il campo di calcio, in località __________. Più particolarmente essa confina, a valle, con una fascia boschiva di modesta estensione, integrata di fatto nella menzionata area di svago, attraversata da percorsi pedonali. Il territorio a sud della ZEIC è posto nella zona agricola. L'accessibilità a questa zona sarà garantita da una strada di servizio prevista dal piano della rete viaria che, partendo dalla località __________, sotto la nuova sede dell'amministrazione comunale, con andamento pianeggiante raggiungerà la parte superiore della stessa. Secondo l'art. 22 NAPR nella ZEIC sono ammesse costruzioni destinate alla residenza ed attività artigianali non moleste (lett. a). L'edificazione è subordinata all'elaborazione di un piano particolareggiato (lett. b). L'indice di sfruttamento massimo è di 0,6 (lett. d). Il rapporto di pianificazione indica l'estensione della ZEIC in 9'410 mq e la sua ricettività in 107 unità insediative (cfr. documento citato, pag. 16).
4.3. I documenti componenti il piano regolatore sono completamente silenti circa la necessità di istituire una ZEIC nel comune. Nulla dicono il messaggio, i rapporti delle commissioni e il rapporto di pianificazione. Quest'ultimo documento ne illustra solo le caratteristiche (cfr. in particolare pag. 10, in alto, dello stesso). Nella seduta del consiglio comunale del 1 dicembre 1999 il qui ricorrente __________ __________ aveva sollevato il problema dei costi di realizzazione di questa zona ed affermato che nella zona edificabile vi fossero ancora terreni disponibili per la costruzione, postulando lo stralcio della ZEIC. Gli è stato risposto che questa si sarebbe autofinanziata che i terreni ancora disponibili erano accessibili - così si è espresso un consigliere comunale - solo a medici o ingegneri (cfr. il relativo verbale delle discussioni, pagg. da 21 a 23). È chiaro che, con queste premesse, le autorità comunali non hanno provato, ma nemmeno fornito un qualche indizio di prova, circa la (assoluta) necessità di dover ricorrere a questo istituto per realizzare i propri obiettivi di sviluppo demografico, sociale ed economico, come richiede l'art. 85 cpv. 1 LALPT. Né basta affermare, come ha fatto il Governo per tutelare la scelta comunale, che l'istituto delle ZEIC permette di agevolare la permanenza nel comune della popolazione locale grazie all'offerta di terreni a prezzi concorrenziali: l'affermazione è ovvia e scontata, trattandosi dello scopo della misura, ma non supplisce all'assenza della dimostrazione dei presupposti che permettono di legittimarne l'istituzione. A volersi accontentare dei requisiti posti dal Governo nella risoluzione impugnata, tutti i comuni del Cantone indistintamente, da __________ ad __________, potrebbero creare delle ZEIC senza dover giustificare particolarmente tale scelta, a dispetto delle severe condizioni poste dal legislatore cantonale per poter far capo a tale restrizione del diritto di proprietà garantito all'art. 26 Cost.. Quest'istituto permette infatti all'ente pubblico di espropriare dei fondi edificabili ai loro legittimi proprietari e di ridistribuirli agli indigeni che manifestano l'intenzione a costruire, sugli stessi terreni, la loro abitazione. Vista l'incidenza, rilevantissima, sul diritto di proprietà, il legislatore cantonale ha dovuto porre delle esigenze elevate per soddisfare il requisito dell'interesse pubblico del provvedimento (art. 36 cpv. 2 Cost.). La circostanza secondo cui il proprietario colpito possa anche essere consenziente nulla toglie all'esigenza, per l'ente pubblico, di dover dimostrare che la misura risponde ad un imprescindibile, vitale interesse della collettività locale. Ora, in assenza di particolari, provate circostanze, la semplice intenzione di espropriare dei terreni fabbricabili in vista di una loro cessione, a prezzo di costo, a favore della popolazione indigena non risponde a tale interesse.
4.4. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venire incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a).
Dopo aver eseguito la verifica dell'estensione delle zone edificabili previste dal piano regolatore in approvazione il Consiglio di Stato è giunto alla conclusione che queste erano abbondantemente sovraddimensionate in relazione ad un'ipotesi di sviluppo realistica del comune per i prossimi 15 anni. In effetti la contenibilità teorica del piano superava di molto la tendenza di incremento della popolazione, già eccezionale, che aveva caratterizzato gli ultimi 10 anni (+ 118 abitanti nel periodo 1990/1999 rispetto a 820 abitanti nel 1990) e permetteva di conseguire un aumento della stessa del 50% rispetto all'attuale (+ 585 abitanti rispetto a 938 abitanti nel 1999; cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.1, pag. 16 segg.). Per questo motivo, procedendo ad un esame di dettaglio, il Governo ha ritenuto di non poter condividere alcuni ampliamenti della zona edificabile proposti con il piano sottopostogli. In questo esame la ZEIC è stata approvata solo perché, trattandosi di un provvedimento atto ad agevolare lo sviluppo demografico a favore della popolazione locale, sussisteva, a giudizio del Governo, un interesse pubblico preponderante rispetto all'obbligo di contenere l'estensione del perimetro edificabile; qualora gli scopi di questa zona fossero venuti meno, il Consiglio di Stato ha disposto che il relativo territorio avrebbe dovuto essere attribuito alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, cifra cit., pag. 25; inoltre cifra 5.4.14, pag. 48 seg. relativa all'evasione dei gravami dei qui ricorrenti). Ora, tuttavia, com'è stato spiegato (cfr. consid. 5.1 che precede), l'istituzione di una ZEIC non permette di prescindere dai criteri posti dalla vigente legislazione sulla pianificazione del territorio per definire le zone edificabili. Quest'area deve pertanto essere ricompresa, in concreto, negli ampliamenti del perimetro della zona edificabile contrari all'art. 15 lett. b LPT ed agli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990 (A.10, obiettivi in materia di insediamento, lett. d; inoltre il relativo rapporto esplicativo II.87, A. 10.2.2). A maggior ragione poiché trattasi di una superficie ragguardevole e non urbanizzata. Ma anche volendo riconoscere, come ha fatto il Consiglio di Stato, che la sussistenza di un interesse pubblico preponderante potrebbe permettere di derogare ai requisiti posti dall'art. 15 lett. b LPT e di legittimare pertanto, da sola, l'istituzione della controversa zona, nella fattispecie la sussistenza di questo interesse non è stata minimamente dimostrata (cfr. consid. 5.3 che precede). Dall'esame appena esposto balza semmai all'occhio il consistente incremento degli abitanti del comune che ha avuto luogo nell'ultimo decennio: si può pertanto escludere subito che l'istituzione della ZEIC possa rispondere ad obiettivi di sviluppo demografico.
5. Già sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere accolto e la risoluzione impugnata, attraverso la quale il Consiglio di Stato ha approvato l'istituzione della ZEIC, annullata senza dover esaminare anche le censure sollevate dai ricorrenti in merito al suo finanziamento. Non spetta al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, assegnare una nuova funzione al territorio interessato. Come vuole la regola generale questo compito è di competenza del consiglio comunale di __________, dietro proposta del municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo del Governo.
6. Il comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm), ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere ai ricorrenti, assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ La risoluzione 13 novembre 2001 (n. 5352) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui approva la zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) in località __________ e l'art. 22 NAPR
2.Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è tenuto a rifondere ai ricorrenti fr. 800.-- per ripetibili.
3. Intimazione a:
- __________ __________, ____________________ __________ __________, ____________________ __________ __________, ____________________ rappr. da studio legale __________ -__________, Via __________ __________, ____________________ dr. med. __________ __________, ____________________ - __________ __________, ____________________ - __________ __________, Viale __________ __________, ____________________ __________ - __________ __________ e __________, Via __________, ____________________ - __________ __________ __________ e __________, ____________________
- Municipio di __________, ____________________ - Divisione della pianificazione territoriale, _____ _. ________ __, ____ ___________ - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____ ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario