Incarto n. 90.2001.00036
Lugano 30 aprile 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del 18 maggio 2001 di
Comune di __________, __________,
rappr. da: Municipio di __________, __________ __________,
contro
la risoluzione del Consiglio di Stato n. __________ del __________ aprile 2001 di approvazione del Piano regolatore e dei Piani particolareggiati dei nuclei del comune di __________;
vista la risposta 26 luglio 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
ritenut o,
in fatto:
a. Con risoluzione n. _________ il Consiglio di Stato, approvando l'11 luglio 2000 la revisione del PR e dei PP dei nuclei del comune di _________, ha espresso l'intenzione di non approvare alcune delle proposte pianificatorie ivi contenute, segnatamente l'estensione della zona edificabile ai mappali n. _________, _________ e _________ in località _________, sospendendo quindi la sua decisione e fissando un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti.
b Preso atto delle loro osservazioni, con risoluzione n. __________del __________aprile 2001, il Governo ha infine deciso sulle parti sospese, approvando per ciò che concerne la località _________ l'inserimento dei suddetti fondi in zona edificabile, come da proposta comunale. Di conseguenza, l'Esecutivo cantonale ha fissato il compenso pecuniario a carico del comune, determinato dalla sottrazione di queste superfici al territorio agricolo.
c. Avverso tale decisione è insorto al TPT il comune di _________, chiedendo l'annullamento della decisione e una nuova calcolazione del compenso pecuniario agricolo, nella quale venga ritenuto come valore commerciale medio dei terreni edificabili del comune un valore di fr. 100.- al mq, al posto dei contestati fr. 160.- considerati dal Governo.
A sostegno della sua impugnativa il comune rimprovera al Consiglio di Stato di aver ritenuto per la determinazione del valore venale medio dei terreni anche alcune transazioni di terreni già edificati, che hanno falsato il valore medio aumentandolo a fr. 160.- al mq, allorquando a _________, negli ultimi anni, il valore delle transazioni non avrebbe mai superato, salvo un'eccezione, fr. 100.- al mq.
d. Nelle osservazioni 26 luglio 2001 il Consiglio di Stato propugna la reiezione del gravame, ribadendo la validità della decisione presa.
Osserva in particolare che i dati determinanti il valore medio delle transazioni immobiliari (fr. 160.- al mq) sono stati forniti dall'Ufficio di statistica e concernono unicamente le transazioni registrate negli ultimi 6 anni nel comune di terreni liberi da costruzioni. Precisa che anche qualora si dovesse ritenere con il comune un valore medio commerciale di fr. 100.- al mq, l'importo del contributo pecuniario sostitutivo non diminuirebbe, in quanto per un valore medio che si situa nella forchetta fra 100.- e 200.- fr./mq, il coefficiente di moltiplicazione rimarrebbe il medesimo.
e. Il 18 settembre 2001 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e a presentare conclusioni.
f. In data I ottobre 2001 la Sezione della pianificazione urbanistica ha fornito la documentazione relativa ai valori delle transazioni immobiliari prese per base per la determinazione del valore commerciale medio dei terreni edificabili di _________ e una dichiarazione dell'Ufficio di statistica che indica i terreni considerati come non edificati. Questa documentazione è stata acquisita agli atti ed intimata al comune di _________ per osservazioni, le quali sono giunte il 22 ottobre 2001 e di cui si dirà nei considerandi di diritto.
g. Con scritto 23 gennaio 2002 l'Ing. _________ _________, geometra incaricato dal Consorzio Raggruppamento Terreni di _________ dell'esecuzione del progetto di nuovo riparto dei fondi, ha comunicato i valori di stima per le operazioni di scambio dei terreni. A tale documento, sul quale le parti hanno rinunciato a formulare osservazioni, si ritornerà a tempo debito nei considerandi di diritto.
considerat o,
in diritto:
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva del comune di _________, rappresentato dal suo Municipio, è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del PD, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Come accennato in narrativa, con la revisione del PR e dei PP dei nuclei del comune di _________ la zona edificabile è stata ampliata in alcuni punti a scapito di quella agricola. Non essendo stata attuata una compensazione reale sufficiente per coprire questa sottrazione di terreno agricolo, il Consiglio di Stato ha fissato nella risoluzione impugnata il contributo pecuniario sostitutivo che il comune dovrà versare.
4.1 A tal proposito occorre innanzitutto rammentare che, a norma dell'art. 1 Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), che definisce, in applicazione dell'art. 2 cpv. 2 Legge sulla salvaguardia e sul promuovimento dell'agricoltura, le misure pianificatorie del Cantone e dei comuni atte a favorire la conservazione del territorio agricolo ai sensi della legislazione federale, il territorio agricolo deve, per quanto possibile, rimanere adibito all'agricoltura. Il Cantone delimita nel PD cantonale le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola (art. 2 LTAgr); i comuni delimitano e istituiscono la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD, provvedendo, in caso di conflitto, all'adeguamento dei loro PR entro tre anni dall'adozione del PD (art. 4 LTAgr). La zona agricola comprende a mente dell'art. 5 LTAgr:
a) le SAC,
b) i terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità e infine
c) i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura.
Giusta l'art. 7 LTAgr, la diminuzione di aree agricole può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e comunali secondo la procedura e le competenze fissate dall'apposita legislazione. Ciò premesso, l'art. 8 LTAgr prescrive che, se tocca aree agricole di cui alle lett. a) e b) dell'art. 5, la diminuzione dev'essere compensata dal proprietario della costruzione o dell'impianto, rispettivamente dall'ente pianificante. La compensazione dev'essere di principio reale (art. 9 LTAgr). Se ciò non fosse possibile o solo parzialmente, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTAgr), che è stabilito moltiplicando il valore del reddito agricolo del terreno da compensare per un coefficiente ricavato in funzione del valore commerciale o di transazione della zona edificabile da una parte e dello stesso valore di reddito agricolo del fondo dall'altra, come si evince per l'appunto dalla tabella dell'art. 3 cpv. 1 RLTAgr.
All'ente pianificante che ha versato contributi compensativi o indennità espropriative, l'art. 11 LTAgr conferisce il diritto di regresso sul proprietario della costruzione o dell'impianto.
4.2 Posto che per i principi sopra menzionati, la sottrazione di terreno agricolo deve essere in ogni caso compensata, nel caso in esame il comune di _________ non contesta né tale principio, né l'estensione della superficie da compensare, men che meno i valori di reddito agricolo considerati, bensì il valore commerciale medio dei terreni edificabili del comune stabilito dal Consiglio di Stato e ritenuto dal comune esagerato. Difatti, più alto è questo valore e più alto sarà il coefficiente di moltiplicazione, nonché, ovviamente, l'importo del compenso pecuniario. E' pertanto di fondamentale importanza stabilire se il valore venale medio dei fondi edificabili di _________ si attesta su fr. 160.al mq, come ritenuto dal Consiglio di Stato nella sua risoluzione, oppure su fr. 100.- al mq, come invece sostiene il comune nella sua impugnativa, ritenuto che tale valore debba essere riferito a terreni non ancora edificati.
4.3 Nelle osservazioni 26 luglio 2001 l'Autorità governativa illustra che il valore di fr. 160.- al mq risulta dalla media dei valori delle 6 transazioni registrate negli ultimi anni a _________ relativamente a terreni edificabili non edificati. Per non falsare la media, precisa, non sono stati presi in considerazione quei dati riferiti a scorpori di piccole dimensioni (<40 mq) oppure a valori stabiliti simbolicamente (fr. 5.- al mq).
Quanto precede è confermato dalla tabellina (in atti) fornita dall'Ufficio di statistica, dalla quale si evince agevolmente che dal 1995 al 2000 sono avvenute 9 transazioni immobiliari di terreni indicati liberi da costruzioni, di cui 3 sono state giustamente ignorate per i motivi sopra addotti, mentre che dalla media delle 6 rimanenti risulta un valore medio al mq di fr. 157.6.
Il comune, per contro, sostiene nella propria impugnativa che, a differenza di quanto attestato dall'Ufficio di statistica, non tutte le transazioni considerate hanno per oggetto terreni liberi da costruzioni. Difatti, su 6 transazioni, ben 3 trattano terreni già edificati, i cui valori al mq, includendo ovviamente anche quello dello stabile, hanno fatto impropriamente lievitare il valore venale medio dei terreni del comune.
Ne fornisce la prova allegando alle osservazioni 19 ottobre 2001 copia delle istanze d'iscrizione di trapasso immobiliare relative alle suddette transazioni (allegati A-D, in atti), dalle quali risulta inequivocabilmente che la particella n. __________di mq 148 è edificata con un rustico di 27 mq, la part. n. __________di 286 mq è edificata con una cantina di 27 mq, un rustico di 34 mq e un ripostiglio di 35 mq, infine sulla part. n. __________ di 349 mq insistono un'abitazione di 69 mq, un lavatoio di 16 mq e un porcile di 7 mq.
Stando così le cose, questo Tribunale deve convenire con il comune che nel calcolo del valore venale medio non potevano essere inclusi i valori di queste tre transazioni, che vanno pertanto espunti dallo stesso.
Restano così determinanti soltanto i valori delle rimanenti tre transazioni, rispettivamente fr. 65.- al mq per la part. n. __________, fr. 48.5 al mq per la part. n. __________e fr. 120.6 al mq per la part. n. __________, dalla cui somma si ottiene la media algebrica di fr. 78.05 al mq. Occorre comunque precisare che questo valore, benché notevolmente inferiore a quello stabilito dal Consiglio di Stato nella sua risoluzione, avrebbe una portata relativa, essendo il risultato di una media fra tre addendi soltanto, se non fosse supportato da due elementi supplementari addotti dallo stesso comune.
Il primo, il meno significativo trattandosi di piccoli scorpori di terreno, comunque pertinente a titolo indicativo, riguarda il prezzo pattuito dall'Amministrazione immobiliare e delle strade nazionali con i proprietari toccati dalla costruzione del marciapiede lungo la strada che attraversa l'abitato nel periodo 1996-1999. Come conferma la stessa Amministrazione immobiliare (doc. C) il prezzo pagato per tutti i terreni edificabili è stato di fr. 100.- al mq.
Il secondo elemento, decisivo per una definizione più completa della presente problematica, riguarda la procedura di ricomposizione particellare in corso nel comune di _________, nell'ambito della quale la valutazione per lo scambio dei terreni edificabili è, come attestato dall'ing. _________, incaricato della conduzione del progetto, di un minimo fr. 40.- al mq ad un massimo di fr. 90.- al mq; valutazione attuata secondo parametri tendenti a stabilire il valore venale dei terreni.
4.4 Visto quanto precede, si ritiene giustificato accogliere il ricorso del comune su questo punto, nel senso che la decisione sul contributo pecuniario sostitutivo è annullata e il calcolo deve essere rieseguito tenendo conto che il valore commerciale medio dei terreni edificabili del comune di _________ è di fr. 100.- al mq. Si specifica inoltre che tale valore va considerato, per ricavare il coefficiente di moltiplicazione dalla tabellina dell'art. 3 cpv. 1 RLTAgr, come valore che rientra nella forchetta fra 50.- e 100.- fr. al mq e non nella categoria superiore fra 100.- e 200.- fr. al mq, come pretenderebbe il Consiglio di Stato nelle proprie osservazioni. Quest'ultima categoria, in analogia a quelle dei valori del reddito agricolo, loro sì suddivise in maniera più chiara e precisa, è valevole per i valori commerciali superiori a 100.- fr. al mq.
Quanto all'importo del compenso pecuniario agricolo, quantificato dal comune in fr. 8'415.-, non può essere preso in considerazione, poiché calcolato con un reddito agricolo inferiore a quello ritenuto dal Consiglio di Stato nella sua decisione e come tale rimasto incontestato.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché riformuli il calcolo del compenso pecuniario nel senso
dei considerandi.
2. Non si prelevano tasse né spese di giudizio.
3. Intimazione: - Municipio di _________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario