Incarto n. 90.2000.00006 90.1998.00037
Lugano 18 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Raffaele Guffi (in sostituzione di Michele Rusca, astenutosi)
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sui ricorsi 26 gennaio 1998 e 27 gennaio 2000 di
__________ __________, __________,
rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
le risoluzioni 2 dicembre 1997 e 7 dicembre 1999 del Consiglio di Stato in merito all'approvazione del PR (1995) del comune di __________ e successive varianti
viste le risposte 13 marzo 1998, rispettivamente 5 maggio 2000, del Consiglio di Stato e le osservazioni 9 aprile 1998 e 4 aprile 2000 del Municipio di __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
ritenuto
in fatto
a.__________ __________ é proprietario del fondo n. __________RFD di __________, situato nella parte bassa del comune in località “__________ ”.
Il primo piano regolatore di __________ (1976) attribuiva questa particella, della superficie complessiva di 5.001 mq , ad una generica zona di attrezzature pubbliche (AP) intesa quale area ricreativa-parco.
Con il nuovo PR del 1995, il fondo è invece stato suddiviso in 3 differenti zone : la parte boschiva, piuttosto scoscesa, a ridosso della strada che porta al valico di __________ è attribuita ad una zona di pericolo, una parte alla zona “spazio libero inedificabile” e un’altra parte alla zona agricola. Con la Variante-1999, infine, anche l’area precedentemente denominata quale “spazio libero” è stata inserita in zona agricola. Questa zona comprende ora tutta l’area del fondo libera dal bosco.
b.Contro queste disposizioni pianificatorie __________ __________ é insorto dapprima dinanzi al Consiglio di Stato e poi al TPT, chiedendone l'annullamento e l’attribuzione del fondo, per la parte che esula dalla zona di pericolo geologico, alla zona edificabile limitrofa. Egli rammenta che il sedime è perfettamente urbanizzato e facilmente edificabile, è situato tra una zona ormai largamente edificata e la strada che porta al valico di __________, mentre non svolge in pratica nessuna funzione agricola o naturalistica di rilievo.
c. Nelle risposte ai ricorsi il Consiglio di Stato ha ricordato che la consistente riduzione della zona edificabile e il corrispondente ampliamento della zona agricola sul f.n. __________RF rispecchiano il generale ridimensionamento dell'area edificabile di __________ operata con il nuovo PR 1995 e la successiva variante del 1999. Comune e Consiglio di Stato, costatato il netto sovradimensionamento delle zone edificabili definite nel PR 1976 e la necessità di ridurle in modo significativo, hanno individuato a tal fine tutte le aree che non ottemperavano ai requisiti dell'art. 15 LPT ed in particolare quei fondi (come quello dell'insorgente) ubicati ai limiti esterni della zona edificabile, non o scarsamente edificati e urbanizzati.
d. Nelle date del 13 maggio 1998 e 18 maggio 2000 si sono tenute le udienze in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
e. Conformemente all'impegno assunto all'ultima udienza, il Municipio di __________ ha prodotto al tribunale il rapporto geologico concernente il part. __________, rapporto che per un disguido il tribunale ha omesso di trasmettere al ricorrente, respingendone il ricorso, con sentenza 24.7.2000, senza dunque avergli offerto la possibilità di prendere previamente posizione sul documento. Su istanza del ricorrente la sentenza è stata quindi annullata dal TPT con revisione del 4 settembre 2000 e il rapporto trasmesso all'istante. Questi si è espresso in merito con scritto 29 settembre 2000 al quale ha allegato il rapporto geologico preliminare 15 novembre 1998 del geologo dr. __________ __________, allestito per conto del qui ricorrente e volto a verificare la situazione geologica del part. __________.
considerato
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). La legittimazione attiva dell'insorgente in entrambi i ricorsi è senz'altro data, ai sensi dell'art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
1.1. Per questioni di economia processuale il TPT statuirà con un unico giudizio sui due ricorsi interposti rispettivamente in data 26 gennaio 1998 e 27 gennaio 2000, dal momento che riguardano il medesimo fondo, ancorché oggetto di due provvedimenti pianificatori leggermente differenti. Le motivazioni e le allegazioni dei due ricorsi risultano d'altronde sostanzialmente le stesse.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 75 Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4. Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
5. A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
6.1. In concreto si osserva che il part. __________è interessato da una serie di circostanze che ne limitano fortemente l’attrattiva a livello edilizio.
In primo luogo gran parte del terreno, e non solo la scoscesa rupe boschiva che sovrasta la strada per __________ espressamente designata a PR quale “zona di pericolo”, è compresa in un’area di media instabilità geologica (cfr. zona colorata in rosso sulla planimetria a pag. 13 della Relazione idrogeologica preliminare, 20-12-1993, in atti). Per queste zone, l’art. 33 cpv. 3 NAPR prevede un obbligo di risanamento preventivo a qualsiasi genere di intervento edilizio.
La morfologia di parte del terreno, in forte pendenza e molto accidentato, pone d’altra parte numerosi ostacoli all’edificazione dello stesso, ostacoli che se non insuperabili dal profilo tecnico, rischiano di aggravare non poco i costi di una simile operazione.
Infine va considerato che il fronte sud del fondo è esposto alla grave fonte di inquinamento fonico (ed atmosferico) rappresentata dalla dogana autostradale di __________, distante solo alcune decine di metri in linea d’aria. Pur non disponendo nel caso concreto di misurazioni ufficiali, il sopralluogo effettuato sul posto ha permesso a questa Corte di rendersi conto dell’elevato influsso fonico nella zona, sicuramente inadatto per un’edificazione di tipo residenziale.
Per queste sue peculiarità d’altronde il terreno non era stato considerato idoneo all’edificazione nemmeno nel precedente PR del 1976, che lo assegnava ad una zona AP destinata a “area ricreativa-parco”.
Ciò è quanto enunciava la sentenza annullata e non vediamo motivo per mutare parere. Precisiamo solo, a scanso di equivoci, che con ciò non avevamo inteso, né intendiamo ora, definire inidoneo all’edificazione ai sensi dell’art. 15 LPT il fondo in questione. I motivi per negarne l’attribuzione alla zona edificabile erano e sono ben altri: sono, da un lato, la non appartenenza del fondo ai terreni già ampiamente costruiti giusta la lett. a) del disposto; l’esorbitante contenibilità della zona edificabile ai sensi della lett. b), dall’altro.
Gli aspetti negativi sul piano idrogeologico e fonico, la cui effettiva incidenza sull’idoneità all’edificazione dev’essere semmai ancora accertata ma che già allo stadio attuale delle conoscenze riduce indiscutibilmente l’attrattiva del terreno per scopi residenziali, non potevano che escludere la sua attribuzione ad una zona edificabile già in larghissimo esubero.
Nulla muta in proposito il rapporto “preliminare” allestito dal dott. __________ per conto del ricorrente. La situazione morfologia e idrogeologica del terreno presenta aspetti problematici che devono essere meglio indagati, tenuto presente, come osserva il perito, “che le verifiche sono state eseguite considerando assenza d’acqua [in un momento di grande siccità, n.d.r] e assenza di carico artificiale [costruzioni?] alla sommità del pendio (pendio allo stato attuale).” Il perito chiude il rapporto precisando che “nel caso si intenda valorizzare la zona occorre prevedere, oltre ad un’indagine più approfondita, un monitoraggio delle deformazioni.” Accertamenti che è superfluo esperire ai fini di causa per i motivi detti sopra che non conferiscono valenza decisiva all’argomento idoneità.
7. Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
7.1. In concreto il ricorrente chiede che il mapp. __________venga tolto dalla zona agricola, dove a suo avviso è stato arbitrariamente inserito dal PR, per essere invece attribuito alla zona edificabile, di cui è a suo dire, naturale integrazione.
L’assunto non ha fattuale riscontro e va respinto.
Il terreno in esame confina ad ovest con la part. __________, di cui è comproprietario lo stesso __________ __________, qui ricorrente, che con gli altri comproprietari è insorto in questa stessa sede contro l’inserimento del fondo in zona agricola. Con sentenza 12 dicembre 2000 abbiamo respinto il ricorso, negando per cominciare che il terreno costituisca un vuoto costruttivo (Baulücke) nel comprensorio già ampiamente edificato e che vi siano i presupposti per inserirlo in zona edificabile, come preteso dai ricorrenti.
Ciò vale a maggior ragione per il part. __________che si trova in posizione ancor più marginale rispetto al comprensorio costruito.
Non basta a renderlo potenzialmente partecipe del medesimo il fatto di confinare sul lato nord con un comparto su cui sorgono alcuni lunghi caseggiati plurifamigliari. L’insediamento può essere ritenuto concluso con quell’importante edificazione; non occorre completare il quadro conglobandovi il part. __________quale ultimo tassello mancante. Come per la part. __________, solo altri motivi, da valutarsi in sede di ponderazione, possono essere decisivi ai fini dell’azzonamento. In primo luogo dev’essere esaminato il problema della contenibilità della zona edificabile ai sensi dell’art. 5 lett. b LPT.
8. A mente dell’art. 15 lett. b LPT vanno inseriti in zona edificabile i terreni prevedibilmente necessari per l’edificazione nei prossimi quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
8.1. Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è, infatti, il motivo principale dell’attribuzione del fondo, per la porzione che esula dall'area di pericolo geologico, alla zona agricola. L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
In narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali conferma la tesi governativa. Dal Rapporto di pianificazione del PR 1995 si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale limite 10’000 unità insediative, suddivise in 8’000 abitanti, 1’400 posti-lavoro e 600 posti-turismo. Ora, a fine 1990 gli abitanti erano 2’810, i posti lavoro 440 e i posti-turismo 180, per un totale di 3’430 unità insediative. A fine 1995, la popolazione residente era sostanzialmente invariata rispetto a 5 anni prima (2’802).
Il PR all’esame presentava quindi una riserva teorica di ben 6’570 unità insediative, di cui 5’190 riferite ai soli abitanti; ciò` corrisponde ad un aumento del 184% rispetto alla situazione attuale. L’evoluzione demografica degli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile, per non dire del tutto irrealistico, l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. L’aumento della popolazione di __________ è infatti risultato dell’11% nel decennio 1980-1990 e da allora si è addirittura stabilizzato.
Commentando questi dati il Consiglio di Stato osserva che “come già evidenziato dal Dipartimento nell’ambito dell’esame preliminare il problema del sovradimensionamento della zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli effetti, siccome gran parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di importanti dezonamenti”, ma che “nel caso di __________, caratterizzato da un considerevole sovradimensionamento, ai fini di poter giustificare l’opportuna politica di densificazione degli insediamenti promossa dal Comune con l’approvando PR è però indispensabile verificare in modo rigoroso l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle nella maggior misura possibile” e conclude più oltre rilevando che “l’incongruenza del Piano delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT relativamente al dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti in particolare nel comprensorio situato tra la località __________ e il valico di __________, come già chiesto in sede di esame preliminare”.
Sono, queste, considerazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità teorica del nuovo PR di __________ (ereditata, lo si riconosce, dal precedente PR del 1976, concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare a priori ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il dezonamento di quei comparti situati ai margini del territorio già largamente edificato, magari a contatto con le poche zone agricole e i pochi frammenti di bosco rimasti.
9. Il ricorrente contesta decisamente l’attribuzione di gran parte del fondo alla zona agricola, soprattutto per il fatto che questo non ha nessun valore di tipo agricolo né, tantomeno, di tipo paesaggistico-naturalistico, mentre risulta delimitato su ben tre lati da una zona intensamente edificata (cfr. planimetrie e fotografia in atti).
Sull’idoneità agricola del fondo si possono effettivamente condividere alcune delle perplessità formulate nell’atto ricorsuale; la superficie del fondo utilizzabile a tale scopo è senz’altro modesta e la qualità del suolo non è certo la migliore; lo stesso Consiglio di Stato subordina l’eventuale sfruttamento agricolo del fondo ad un intervento di bonifica territoriale. Le uniche attività possibili segnalate dalla Sezione agricoltura sono lo sfalcio per il pascolo di bestiame giovane oppure, avvalendosi della naturale pendenza del fondo e della sua esposizione a sud, la viticoltura.
Va tuttavia ricordato a questo proposito che la giurisprudenza del TF ha più volte rilevato che devono essere mantenute libere dall'edificazione anche aree mediocremente idonee all'agricoltura ma che meritano per altre considerazioni di essere conservate. Tra gli scopi della zona agricola vi sono infatti, oltre a quello di fornire spazio all'agricoltura vera e propria, quello di assicurare l'approvvigionamento del paese in casi di necessità, quello di conservare aree libere per le prossime generazioni e quello di tutelare il paesaggio e la natura in quelle zone cosiddette “normali” (e quindi di non particolare pregio) in cui l’art. 17 LPT non può entrare il linea di conto. La zona agricola si pone inoltre quale naturale antagonista della zona edificabile, di cui è chiamata a contrastare l’invadenza, particolarmente accentuata nel comune di __________, come abbiamo potuto
dedurre dai dati presentati ai considerandi precedenti.
L’attribuzione alla zona agricola del part. __________in aggiunta al part. __________integra felicemente quest’area nel vasto comprensorio agricolo di __________ __________ __________. Ricordiamo ch’esso occupa un’importante porzione della punta sud-est del terrazzo glaciale di __________, confinando su un fronte di ca. 300 mtl. con il bosco che ne fascia le ripide pareti. La funzione paesaggistica oltre che agricola del complesso è evidente. L’interesse ad accorpare la part. __________a questa grande zona agricola va oltre la semplice idoneità produttiva del fondo aggregato e giustifica il relativo azzonamento.
10. Ciò rilevato va detto in conclusione che l’interesse del ricorrente a edificare il suo fondo, non può, per quanto comprensibile, contrapporsi con successo all’interesse pubblico di assicurare un corretto dimensionamento della zona edificabile, interesse che integra quello di preservare la residua funzione agricola del comprensorio.
Risulta infatti chiaramente dalle pregresse considerazioni che la soluzione pianificatoria scaturita dalla variante di PR-1999 è conforme al diritto e risponde ad un interesse pubblico preponderante.
Il provvedimento rispetta inoltre il principio della proporzionalità e infatti non è fuori misura per rapporto allo scopo perseguito, è adeguato a conseguirlo e non potrebbe essere sostituito con successo da altro meno incisivo (DTF 117 Ia 318, 115 Ia 376). Bene ha fatto dunque il Consiglio di Stato ad approvarlo. Il TPT, che non ha il sindacato di opportunità e che ad ogni modo non può sostituire una soluzione oggettivamente sostenibile con un’altra che ritenga preferibile, non può che riconoscere la legittimità della variante qui impugnata.
11. Stando così le cose, i ricorsi, nella misura in cui chiedono l’attribuzione dell’area non forestale della particella n. __________alla zona edificabile, devono essere respinti.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabili,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono respinti.
2. Il ricorrente é condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
3. Intimazione: - __________. __________ __________, __________ - Municipio di _________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario