Incarto n. 90.2000.00032
Lugano 13 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 9 marzo 2000 di
__________ __________ __________ __________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la decisione 23 febbraio 2000 con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato il 17 settembre 1999 dall’insorgente contro una variante del PR di __________ __________ relativa al mapp. __________ adottata dal Consiglio comunale il 21 dicembre 1998;
visto le risposte:
- 15 marzo 2000 della SPU;
- 22 marzo 2000 del Consiglio di Stato;
- 29 marzo 2000 del municipio di __________ __________;
- 31marzo 2000 del Consorzio per il piano regolatore dei Comuni del __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in fatto
a. La __________, proprietaria del mapp. __________RFD del Comune di __________ __________, aveva ricorso al Consiglio di Stato, nel lontano 1983, contro il PR consortile dei Comuni del __________, chiedendo che il vincolo AP-EP (ampliamento dell’edificio __________) e passeggiata lago istituito sul suo fondo fosse annullato e il fondo stesso inserito in zona edificabile.
b. Il Gran Consiglio accolse in parte il gravame e per il resto rinviò gli atti all’autorità competente.
Il TF dichiarò inammissibile il ricorso interposto contro quella decisione a motivo della sua natura incidentale e dell’insussistenza di un danno irreparabile a carico della ricorrente.
Nelle loro osservazione al ricorso Comune e Consorzio si erano dichiarati d’accordo di pubblicare sotto forma di variante di PR un PP che definisse la destinazione del controverso mappale, al più tardi entro un anno.
c. Nel ’92 la __________ sollecitò il Consorzio a pubblicare il PP in questione, minacciando in caso contrario un ricorso per denegata giustizia. Il Consorzio le assicurò con scritto del 18.11.92, che nel corso dello stesso anno l’avrebbe informata “circa la natura ed i risultati” degli studi interessanti il part. __________, “sì da trovare, nel limite del possibile, la soluzione ideale ai problemi pubblici e privati” e ripromettendosi di rivolgersele nuovamente nel corso dell’anno corrente.
Il 19.2.1993, dopo un sollecito senza esito del 26.11.92, il minacciato ricorso venne introdotto presso il Consiglio di Stato che lo accolse con decisione 16.7.1993, impartendo alla Delegazione consortile un termine fino al 31.10.93 per adottare l’attesa variante, con la comminatoria che in caso di inadempimento avrebbe dato applicazione alle norme coattive dell’art. 105 LALPT. Tali minacce non avendo sortito esito alcuno, dopo un copioso scambio epistolare, si ebbe il 15.7.94 un incontro tra le parti coinvolte. Passò all’incirca un altr’anno quando l’autorità trasmise alla __________ un referto peritale che stimava il valore del fondo in discussione.
d. Veniamo così al 21.12.1998, data in cui il Consiglio comunale di __________ __________ adottò una variante di PR in cui il mapp. __________veniva destinato a parco e area verde, variante che il Consiglio di Stato approvò il 19.5.1999.
Con scritto del 3.9.1999 il Municipio di __________ __________ informò la __________ della variante e della destinazione che veniva così attribuita al suo fondo, rendendole noto che per definire con chiarezza gli obiettivi del Comune, ai fini dell’esproprio nonché per dovere verso lo Stato impegnatosi ad assumersi parte del finanziamento, aveva indetto un concorso d’idee, del cui esito l’avrebbe informata.
e. Contro il predetto scritto e rispettivamente contro l’operato del Municipio e del Consorzio la __________ insorse dinnanzi al Consiglio di Stato con gravame 17 settembre 1999. L’autorità governativa lo dichiarò irricevibile per tardività con risoluzione 23 febbraio 2000.
f. La __________ deduce questa decisione dinnanzi al Tribunale amministrativo che, dichiaratolo irricevibile in quella sede, lo trasmette per competenza a questo TPT.
Nel ricorso la __________ chiede:
- in via pregiudiziale che la decisione sia cassata e rinviata
all’autorità di prime cure affinché statuisca nuovamente senza tenere conto delle “contestazioni” irrite formulate dal Municipio di __________ __________ rispettivamente dal Consorzio.
- in via principale che, accolto il gravame, la decisione
impugnata venga annullata e retrocessa al Consiglio di Stato in applicazione dell’art. 65 cpv. 2 LPamm affinché abbia a decidere ai sensi dei considerandi;
in via subordinata che, annullata la decisione governativa, sia fatto ordine al Municipio del Comune di __________ __________ di procedere ad una nuova pubblicazione della contestata modifica di PR.
Con protesta di spese e ripetibili.
I motivi vertono a dimostrare la tempestività del ricorso, denegata dal Consiglio di Stato.
Il diritto di essere sentiti esigeva che la decisione fosse notificata personalmente alla proprietaria del fondo gravato; lo esigeva parimenti il principio della buona fede.
L’annullamento è d’altra parte chiesto in via pregiudiziale per non avere il Consiglio di Stato dato risposta alla domanda ricorsuale che postulava lo stralcio delle risposte del Comune e del Consorzio, in quanto viziate dalla disattenzione di precise disposizioni di legge e principi procedurali in ordine all’onere di contestazione ovvero di partecipazione delle parti.
La __________ sostiene di aver esposto circostanze fattuali nell’allegato 17 settembre 1999 che comune e consorzio non hanno partitamene contestato nella procedura di prima istanza, perdendo pertanto il diritto “di poter contestare le risultanze di fatto che ne emergono”. Ora, “Considerato come il Consiglio di Stato non si è pronunciato in merito a tale censura, la decisione impugnata presenta un insanabile vizio di forma” perché l’autorità governativa “ha ciò malgrado ed erroneamente tenuto conto delle allegazioni di fatto contenute nei documenti viziati.”
g. Nella risposta sia il comune che il consorzio concludono al rigetto dell’impugnativa, domanda che formula parimenti il Consiglio di Stato.
In sintesi, i resistenti fanno valere che la procedura seguita rispetta perfettamente le norme di legge, queste prevedono infatti la pubblicazione della modifica del PR e non la sua notificazione diretta ai proprietari interessati. Negata è poi l’esistenza dei presupposti della buona fede.
La mancata osservanza dei termini legali ha comportato necessariamente la tardività del ricorso che non poteva che essere dichiarato irricevibile.
h. All’udienza dell’8.6.2000 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando a verbale alla presentazione di conclusioni e al dibattimento finale.
Con scritto 13 giugno 2000 la __________ pretende che il verbale non rispecchi esattamente quanto convenuto sostenendo che non vi è stata rinuncia al dibattimento finale ed alla possibilità di presentare le conclusioni.
considerato
in diritto
1. competenza del TPT
2. legittimazione attiva
3. diritto di essere sentito
3.1. La controversia verte attorno al seguente punto: doveva la modifica del PR essere personalmente notificata alla qui ricorrente o rettamente è stata resa di pubblica ragione nelle semplici vie edittali (annuncio sui quotidiani, pubblicazione sul FU, esposizione degli atti presso la cancelleria comunale)?
Il quesito rientra nel tema generale del diritto di essere sentito, dedotto dalla giurisprudenza federale dall'art. 4 vCost. e ora garantito esplicitamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost.
Il dettato costituzionale sancisce il diritto degli amministrati di essere sentiti prima che l'autorità assuma una decisione propria a ledere la loro posizione giuridica. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dall'art. 4 vCost (DTF 119 Ia 149 consid. b).
In concreto la LPamm non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dal disposto costituzionale.
3.2. In materia di PR la giurisprudenza federale ha stabilito il diritto dei proprietari di essere sentiti individualmente in maniera appropriata prima che l’attribuzione dei loro fondi venga decisa in modo definitivo, precisando tuttavia che tale diritto non comporta necessariamente la possibilità di esprimersi prima della deliberazione del piano; è infatti sufficiente, secondo il TF, che le obiezioni possano essere presentate nella procedura di opposizione o di ricorso (DTF 119 Ia consid. 5c/bb e riferimenti).
Gli art. 4 vCost e 33 LPT, precisa la somma istanza, esigono, di massima, la semplice pubblicazione dei piani, non impongono l’obbligo di informare personalmente i singoli proprietari.
Non importa al riguardo se il proprietario interessato risiede fuori comune; vige infatti il principio ch’egli deve informarsi costantemente sulla situazione giuridica del suo fondo.
Senza rilevanza è poi la gravità del provvedimento (DTF 106 Ia 310 consid. 1a pag. 313).
Il TF avverte tuttavia che se questa soluzione vale nei casi di adozione o di revisione del PR, non così necessariamente se la modifica del piano è parziale, limitata a determinate parcelle.
Con la precisazione che il principio trova comunque applicazione, e l’obbligo di notifica personale è escluso, laddove il piano è stato cambiato o completato in vari settori. Ipotesi che ricorre, secondo la somma istanza, in casi ticinesi in cui la modifica toccava più aspetti del PR e non riguardava un’unica particella (cfr. DTF 18.2.1999 in re Lepori - Comune di __________ in cui le varianti concernevano il piano del paesaggio, delle zone, del traffico, degli edifici, delle AP-EP, dei gradi di sensibilità al rumore e dove il contestato PP del nucleo tradizionale era modificato quo al piano dell’edificazione e degli spazi liberi, compreso le relative NAPR; v. pure DTF 10.2.1999 in re __________ - Comune di __________: lì la revisione parziale del PR comprendeva i piani delle zone edificabili, degli AP-EP, del traffico e dei gradi di sensibilità al rumore, le NAPR nonché l’Inventario degli edifici fuori zona edificabile, “sicché altri interessati potrebbero essere stati toccati in misura importante”).
Non ci constano percontro pronunce della somma istanza in casi in cui la modifica è circoscritta ad una singola particella, tocca un solo proprietario.
Lì non più adozione o revisione totale del PR e nemmeno sua modifica su più fronti, coinvolgente più potenziali interessati, ma una disposizione puntuale, mirata, che ha un solo proprietario per destinatario.
3.3. La riserva formulata dal TF per i casi in cui la modifica del piano è parziale va sciolta nel senso che laddove essa ha per oggetto un solo fondo la semplice comunicazione edittale non basta a soddisfare le esigenze del diritto di essere sentito dell'unico proprietario colpito.
Va considerato che in quelle circostanze il provvedimento pianificatorio (modifica del PR) si apparenta assai più ad un atto amministrativo, volto a definire concretamente la situazione giuridica di un singolo fondo, che ad una norma generale e astratta.
Analogamente a quanto è prescritto in caso di atto amministrativo, il provvedimento pianificatorio attinente ad una sola particella dev’essere di principio portato a conoscenza diretta e personale dell’unico interessato.
3.4. Questa soluzione s'impone tanto più in un caso come il presente in cui il provvedimento avversato è stato per lunghissimo tempo dibattuto tra le parti e ha dato luogo a laboriose trattative per risolvere in via bonale la destinazione pubblica del fondo.
Merita menzione in proposito lo scritto del 18 novembre 1992 con cui il Consorzio per il piano regolatore dei comuni del __________, confermava alla qui ricorrente la volontà di adottare una variante che regolasse attraverso un PP il regime giuridico del part. __________, assicurandola che non avrebbe mancato di informarla circa la natura ed i risultati degli studi in corso, “sì da trovare nel limite del possibile la soluzione ideale ai problemi pubblici e privati.”
I solleciti della ricorrente, il suo ricorso per denegata giustizia al Consiglio di Stato, la risoluzione che, accogliendolo, impartiva alla Delegazione consortile un termine scadente il 31 ottobre 1993 per adottare la variante nel senso indicato, con la comminatoria in caso di inosservanza dell'assunzione dei provvedimenti di cui all’art. 105 LALPT, non ebbero seguito. Finalmente, dopo copioso scambio di allegati, l’autorità organizzò il 15 luglio 1994 un incontro tra le parti e un anno dopo consegnò alla qui ricorrente un referto peritale che stimava il valore del fondo in discussione. Se ne può dedurre che la via transattiva non era da considerarsi chiusa. Di fatto non successe più nulla, finché in data 21 dicembre 1998 il Consiglio comunale di __________ __________ adottò la variante riguardante la part. __________senza aver prima avvertito la __________ che avrebbe scelto questa via e senza poi notificarle personalmente il provvedimento stesso.
E' palese che nelle circostanze di specie, in cui il coinvolgimento della proprietaria in un processo transattivo con il comune e con lo stesso Cantone si era protratto per lunghissimo tempo e non era mai stato troncato in modo riconoscibile, la decisione assunta unilateralmente dal comune senza previamente avvertire la controparte, doveva almeno esserle comunicata direttamente.
Lo chiede la "__________" che deve improntare i rapporti tra amministrazione e amministrati e ispirare le relative procedure, a prescindere da precise prescrizioni legali. Un’aggiornata concezione del diritto di essere sentito, ora sancito esplicitamente dalla costituzione, non ammette altra soluzione.
L'omessa notificazione all'interessata ha quindi per effetto che la variante è da ritenersi non intimata e che il termine di 15 giorni non ha iniziato a decorrere dalla scadenza della pubblicazione dell’art. 35 LALPT.
Non questo disposto trova qui applicazione ma l’art. 46 LPamm ai cui sensi in assenza di intimazione il ricorso dev'essere insinuato entro 15 giorni dalla conoscenza della decisione impugnata. In concreto possiamo assumere che la ricorrente abbia preso conoscenza dell’esistenza della decisione quando ricevette lo scritto 3 settembre 1999 con cui il comune la informava che la variante era stata adottata dal Consiglio comunale il 21.12.1998 e approvata dal Consiglio di Stato il 19.5.1999. Il termine di 15 giorni è decorso dal momento in cui facendo prova della necessaria diligenza l’interessata avrebbe potuto avere conoscenza del contenuto della decisione, motivo per cui il ricorso, interposto il 17 settembre 1999, era evidentemente tempestivo e, visto l’interesse degno di protezione a ricorrere e quindi la legittimazione attiva dell’insorgente, senz'altro ricevibile.
A torto, dunque, il Consiglio di Stato ne ha negato la ricevibilità dichiarandolo tardivo.
La domanda proposta dal ricorso in via principale dev’essere quindi accolta nel senso che la decisione governativa dedotta in giudizio è annullata e gli atti rinviati al Consiglio di Stato perché si pronunci nuovamente sul ricorso proposto in quella sede dalla qui ricorrente il 17 settembre 1999.
3.5. Non è invece accolta la domanda formata in via pregiudiziale (ed eventualmente implicita nel rimando ai considerandi di cui alla domanda principale) che al Consiglio di Stato sia imposto di non tener conto, nello statuire di nuovo, delle contestazioni asseritamene i____________________e dal Consorzio nelle loro risposte. O, se comprendiamo bene, nel non aver preso posizione, nelle stesse, sulle allegazioni ricorsuali, che dunque non si possano più contestare.
La pretesa non ha pregio. Dichiarando irricevibile il ricorso il Consiglio di Stato non è per definizione entrato nel merito sicché è escluso che abbia fondato la decisione su allegazioni, irrite o no, delle parti. Quanto a sapere se esse lo siano o no non può essere deciso in questa sede.
Nello statuire di nuovo sul ricorso il Consiglio di Stato dovrà tener conto di tutte le circostanze rilevanti per la decisione, nel rispetto delle norme procedurali e dei relativi principi, applicando correttamente la massima dell’officialità. La questione degli eventuali vizi inficianti gli allegati responsivi va semmai decisa in quella sede, non in questa.
Sempre in quel contesto il Consiglio di Stato potrà deciderà se dar seguito alla domanda formulata in via subordinata dal comune nella risposta del 14.10.1999, in cui chiedeva che “qualora dovesse verificarsi la malaugurata ipotesi di un esame di merito … sarà concesso un congruo termine per l’elaborazione di un ulteriore memoriale.” Più semplicemente potrà, se ne riterrà date le condizioni e in particolare l’eccezionalità delle circostanze, ordinare un ulteriore scambio di allegati giusta l’art. 49 cpv. 3 LPamm.
4. In ultimo prendiamo posizione sull’asserzione che la rinuncia a conclusioni e al dibattimento finale sottoscritta nel verbale di udienza non corrisponda a quanto convenuto.
Non crediamo che una simile pretesa richieda grandi commenti.
Comunque sia, la fattispecie è del tutto chiara e non richiede un ulteriore scambio di allegati e d’altra parte, non essendo state assunte, perché non necessarie, delle prove, non v’è motivo di indire una discussione finale (art. 52 LPamm).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto nel senso dei consideranti. Di conseguenza la decisione impugnata è annullata e gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si pronunci sul ricorso 17 settembre 1999 presentato in quella sede dalla qui insorgente __________.
2. Non si prelevano tasse di giudizio. Il Consiglio di Stato verserà alla ricorrente fr. 1.000.-- di ripetibili.
3. Intimazione: avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________ __________
- Delegazione consorzio PR del
__________, c/o Cancelleria comunale
di __________ __________
- Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona
- Consiglio di Stato, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario