Incarto n. 90.1998.00143
Lugano 16 febbraio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 11 settembre 1998 di
Comune di __________, __________,
rappr. da: Municipio di __________, __________ __________,
Contro
__________;
viste le osservazioni 13 gennaio 1999 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto
a. In data 27 novembre 1995 e 26 maggio 1997 l’Assemblea comunale di __________ ha adottato alcune varianti di PR, fra cui la revisione generale del piano del paesaggio.
b. Con ris. gov. 7 luglio 1998, n° __________, il Consiglio ha approvato dette varianti, apportando tuttavia alcune modifiche: un'area agricola situata in località “__________ ” e i mappali n° __________, __________ e __________RF, posti ad ovest del Centro scolastico-sportivo “__________ ”, sono stati inseriti d’ufficio in zona SAC (cfr. allegati 1 e 5). E' stata inoltre negata l'approvazione del nuovo limite della zona di protezione della natura previsto ad est del Centro scolastico (cfr. allegato 9).
c. Avverso tali modifiche, il Comune di __________ insorge ora presso il TPT, chiedendone l’annullamento: invocando una lesione della propria autonomia in materia pianificatoria, esso ritiene anzitutto che l’inserimento in zona SAC dei mapp. n° __________, __________e __________ RF sia arbitrario perché in contrasto con gli obbiettivi indicati dal Cantone stesso per la pianificazione comprensoriale del __________ __________ __________ ed in particolare con il previsto ampliamento del Centro scolastico. Anche la mancata approvazione della modifica relativa alla zona di protezione della natura, oltre a pregiudicare i progetti relativi all’ampliamento del Centro, apparirebbe ingiustificata visti gli studi naturalistici alla sua base. Infine esso pone in dubbio la compatibilità del vincolo SAC con l’uso previsto dal PR per i fondi situati in località __________ (piccoli orti familiari e piantagioni).
Nelle sue osservazioni il Governo chiede la reiezione delle censure.
d. In data 24 febbraio 1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale la procedura veniva sospesa e al Comune assegnato un termine per comunicare se intendeva mantenere il ricorso.
Con scritto 13 aprile 1999 il ricorrente chiedeva la riattivazione della procedura.
considerat o,
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva del ricorrente è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT). Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. Limite della zona di protezione della natura
4.1 Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del nuovo limite della zona di protezione della natura previsto ad est del Centro scolastico "__________", che riduce di ca. 14'000 mq l'estensione dell'area di salvaguardia indicata nel vecchio PR: nell'ottica dell'imminente adozione della scheda di coordinamento del PD relativa allo Studio del __________ __________ __________ (__________), che prevede fra gli obbiettivi comprensoriali anche l'ampliamento della citata struttura, il Governo ha ritenuto prematura la verifica del perimetro della zona adiacente il Centro, nella misura in cui, a procedura di PD conclusa, l'intero comparto dovrà venir sottoposto ad un riesame. Di tutt'altro avviso il Comune, il quale rileva come lo studio delle componenti naturali commissionato nell'ambito della revisione generale del piano del paesaggio, abbia evidenziato lo scarso valore naturalistico dell'area. Il mantenimento del limite attuale della zona di protezione potrebbe inoltre ostacolare l'ampliamento del centro scolastico e favorire l'inoltro di ricorsi contro i relativi progetti.
Per rispondere a tali censure occorre anzitutto ricordare che la protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il paesaggio è pure protetto dalla LPT, che proclama all'art. 3 cpv. 2 che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv. 1 lett. a) e così pure “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2 La LALPT prevede espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h) la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei PR i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica. Per valutare la legittimità della decisione governativa occorre anzitutto rilevare che l'area stralciata dalla zona di salvaguardia, oltre a far parte del comprensorio fluviale del fondo __________ (cfr. scheda di coordinamen__________ del PD concernente le funzioni ricreative e turistiche del territorio) e del relativo studio particolareggiato __________, è pure inclusa per circa la metà della sua estensione nelle zone naturali protette, indicate nel piano n° __________ del PD e nella scheda di coordinamento n° __________, relativa alle aree con componenti naturali accertate e coordinamento pianificatorio non concluso. Orbene, già sulla base di questi elementi, la decisione del Consiglio di Stato di non approvare la riduzione dell'area di salvaguardia merita di venir condivisa da questo Tribunale: visto infatti da un lato l'attuale contrasto del nuovo limite di zona con quanto previsto dal PD, che giusta l'art. 22 cpv. 1 e 2 LALPT vincola autorità e regioni, e ritenuto dall'altro che i criteri d'intervento relativi all'ampliamento e al potenziamento del Centro scolastico, che verranno definitivamente acquisiti con la pubblicazione della scheda di PD relativa allo studio __________, richiederanno al Comune un riesame pianificatorio complessivo del comparto, la verifica puntuale del perimetro della zona di protezione adiacente al Centro risulta per intanto inopportuna e prematura. Su questo punto il ricorso del Comune non merita quindi accoglimento.
5. Vincoli SAC
5.1 Il Comune di __________ critica l’inserimento in zona SAC dei mappali n° __________ __________ e __________RF, situati ad est del Centro scolastico-sportivo “__________ ”, e dell'area situata in località “__________ ” (cfr. allegati 1 e 5 della decisione impugnata). Dal canto suo il Governo, ricordando come detti fondi risultino già inseriti in zona agricola, osserva come la specificazione SAC avvenga in modo oggettivo in base alla carta d’idoneità agricola dei terreni, delle rappresentazioni grafiche del PD e in base a verifiche effettuate sul posto.
Nella fattispecie occorre anzitutto ricordare che giusta l'art. 16 OPT le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a LPT; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee, comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura. Le SAC sono assicurate con provvedimenti della pianificazione del territorio e vengono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici) come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 16 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese.
Dal profilo delle competenze e della procedura spetta alla Confederazione fissare, sotto forma di valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 17 OPT). A questi incombe l'obbligo del rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori (art. 18 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantonali, la Confederazione fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 19 OPT). I Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attribuita sia assicurata costantemente e provvedere a che i Comuni assegnino le SAC alla zona agricola dei loro PR (art. 20 OPT).
5.2 In ossequio all'art. 19 OPT il Consiglio Federale ha approvato in data 8 aprile 1992 il "Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento delle colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo decreto ha fissato a 3'500 ettari la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su di un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua il Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC nella scheda di coordinamento n° __________e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola" nella scheda di coordinamento n° __________A partire dall’approvazione da parte del Gran Consiglio queste schede vincolano le autorità e le regioni (art. 22 LALPT).
La conseguenza è che i PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni considerati dalle schede e rappresentazioni grafiche __________e __________ Possono opporsi solo per importanti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio se l'interesse del Comune ad una diversa destinazione del terreno prevale chiaramente su quello di mantenere la funzione agricola. In tal senso l'art. 5 lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità, pecuniaria del terreno sottratto all'agricoltura.
5.3 Nel caso concreto, per quanto concerne l'attribuzione al comparto SAC dell'area agricola situata in località __________ (cfr. allegato 5 della decisione impugnata) occorre in effetti convenire che l'interesse agricolo della parte posta a nord del comparto colpito dal vincolo è, per la struttura del suolo più che per la sua posizione o morfologia, limitato: la stessa Sezione Agricoltura (SA) nel catasto delle idoneità agricole, ha inserito l'area nella categoria 61 "non idoneo allo sfruttamento agricolo". In base a questi elementi, le argomentazioni a favore dell’inserimento di detti fondi in tale comprensorio risultano oggettivamente deboli; già si è detto che queste aree dovrebbero essere costituite da superfici coltive idonee, soprattutto campi, prati artificiali in rotazione o prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 16 OPT). La funzione di area SAC è infatti propriamente tecnica: si tratta di designare quei terreni agricoli di buona qualità che permettano, in caso di difficoltà, di assicurare l’approvvigionamento interno del Paese. Ovviamente all’interno delle zone agricole non tutti i terreni assumono la medesima importanza; vi sono terreni agricoli di prima priorità, di buona se non ottima resa, facilmente coltivabili anche con i mezzi meccanici; vi sono quelli di seconda priorità, meno interessanti per lo sfruttamento intensivo ma comunque di un certo valore agricolo; vi sono infine i terreni agricoli sussidiari, ove pendenze superiori al 50% rendono del tutto vana la meccanizzazione o le caratteristiche pedologiche del suolo sono talmente scarse da permettere al limite solo una rada attività pastorale (cfr. PD, Rapporto esplicativo II 36). Ora, la carta delle superfici SAC comprende precisamente solo quei “terreni di prima priorità con qualità agronomiche e rilievo idonei alla campicoltura" (cfr. PD, Rapporto esplicativo II, p. 36 in fondo). Stante le premesse citate sopra (ed in particolare lo scarso valore agricolo comprovato dalle competenti autorità), non è possibile far rientrare l'area in questione in quest’ultima definizione, risultando di conseguenza infondata la sua inclusione nel comprensorio SAC. Per quanto concerne invece i fondi rettamente inclusi dal Cantone nelle SAC occorre rilevare come i dubbi del Comune circa la compatibilità del vincolo con l'uso per essi previsto dal PR (piccoli orti familiari e piantagioni) si dimostrano infondati: infatti poiché, come detto, lo sfruttamento delle SAC si attualizza solo in periodi perturbati, il vincolo si rivela perfettamente confacente all’utilizzazione stabilita dal PR, nella misura in cui quest'ultima non è atta a modificare le caratteristiche pedologiche e strutturali dei terreni. Per tutti questi motivi le censure del Comune meritano quindi di venir parzialmente accolte su questo punto.
5.4 Diversa la fattispecie per quanto attiene ai mapp. n° __________, __________e __________RF, che il Comune definisce di scarso pregio agricolo. A questo proposito occorre osservare come in effetti una piccola superficie posta ad ovest del Centro scolastico e confinante con i tre fondi in questione, è stata indicata nel catasto delle idoneità agricole come non adatta allo sfruttamento agricolo (categoria 61). Per contro i mapp. n° __________, __________e __________RF sono ritenuti perfettamente idonei alla campicoltura, ciò che viene peraltro ammesso anche dal Comune allorquando nel ricorso indica l'area come una "piccola porzione di terreno prativo". A giusto titolo quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno inserire questo vincolo nel PR di __________, emendando una carenza pianificatoria evidente e completando d’ufficio il piano, come all’allegato 1 della decisione impugnata.
6. Per tutti questi motivi la decisione impugnata viene annullata limitatamente all'inserimento nelle SAC dell'area agricola situata in località __________, posta a nord del comparto indicato all'allegato 5 della decisione impugnata.
Le spese e le tasse di giudizio seguono la soccombenza. Si prescinde tuttavia dal loro prelievo poiché il Comune è comparso in causa per motivi attinenti alle sue funzioni e non per tutelare suoi particolari interessi.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la decisione impugnata è annullata nella misura in cui attribuisce alle superfici SAC l'area agricola in località __________, a nord del comparto indicato nell'allegato 5 della decisione stessa.
2. Non si prelevano spese né tasse di giudizio.
3. Intimazione: - Municipio di __________ - Consiglio di Stato, __________ - Sezione pianificazione urbanistica,
____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario