Incarto n. 90.1998.00100
Lugano 31 gennaio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 15 maggio 1998 di
Comune __________ __________, __________ __________, rappr. da: Municipio di __________ __________, __________ __________ __________,
contro
la risoluzione 1° aprile 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato che approva la revisione del PR di __________ __________ e il piano particolareggiato __________ (__________-__________);
viste le osservazioni 28 maggio 1998 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto:
a. Nelle sedute del 25/26 marzo 1996 e del 22 settembre 1997 il Legislativo di __________ __________ ha adottato la revisione del suo PR, rispettivamente il __________ -__________.
b. Con ris. gov. 1° aprile, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e il PP-__________, apportando tuttavia alcune modifiche e correzioni. In particolare al p.to 5.1 della decisione, concernente le modifiche da attuare tramite la presentazione di una variante, il Governo riteneva necessaria:
° la definizione di un nuovo assetto pianificatorio che permettesse il mantenimento allo stato originale della zona umida situata in località __________ __________c;
° la rielaborazione della scheda speciale S5;
° la completazione dell'art. 4 NAPR, concernente le componenti grafiche del PR, mediante l'inserimento del piano del limite dell'area forestale approvato l'11 dicembre 1996;
° la completazione dell'art. 26 lett. b NAPR, concernente i corsi d'acqua naturali, mediante il richiamo ad una corretta applicazione degli art.li 37 e 38 LPAc e degli art.li 7 e 8 LFP e mediante l'indicazione che ogni intervento sulle acque di superficie e le loro sponde avrebbe dovuto venir autorizzato dal competente Ufficio della caccia e della pesca;
° la rielaborazione dell'art. 11 NAPP, concernente la strada di servizio in località __________, ritenuto eccessivamente vago e indeterminato;
Il Consiglio di Stato stralciava inoltre la menzione "ZES" dall'art. 10 NAPR (cfr. p.to 5.2.3 della decisione) e istituiva d'ufficio una zona di interesse archeologico (cfr. p.to 5.2.1. a) e allegato 3 della decisione), invitando nel contempo il Comune ad elaborare la relativa norma d'attuazione.
c. Avverso tali modifiche il Comune di __________ __________ è insorto davanti al TPT, postulandone l'annullamento. In particolare, esso ritiene che:
° la richiesta di elaborare una variante relativa alla zona umida in località __________ __________ sia arbitraria e contraddittoria, poiché la soluzione proposta corrisponde a quanto suggerito dalla stessa autorità cantonale in sede di esame preliminare;
° la richiesta di aggiungere il piano del limite dell'area forestale nell'art. 4 NAPR non sia pertinente, poiché tale documento esula dalla procedura di revisione del PR;
° l'inserimento nell'art. 26 lett. b NAPR di un richiamo ad una legislazione di validità generale (LPAc e LFP) sia da escludere, poiché non concerne problematiche specifiche di __________ __________; inoltre, secondo il Comune, il Governo avrebbe potuto introdurre d'ufficio l'indicazione relativa all'Ufficio della caccia e della pesca, senza pretendere l'elaborazione di una variante;
° la formulazione dell'art. 11 NAPP sia corretta e atta a garantire il necessario margine di manovra al momento di realizzare la strada.
d. In considerazione dell'approvazione da parte del Dipartimento della variante di poco conto concernente la scheda S5, con scritto 10 marzo 1999 il Comune ha comunicato al TPT di rinunciare alla relativa contestazione.
e. La Divisione della pianificazione territoriale postulava in sede di risposta la reiezione delle rimanenti censure.
f. In data 25 agosto 1999 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale la censura concernente la modifica d'ufficio dell'art. 10 NAPR è stata dichiarata priva d'oggetto.
Con scritto 31 agosto 1999 il Comune dichiarava inoltre di rinunciare alla contestazione relativa alla zona di interesse archeologico.
considerat o,
in diritto:
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto la legittimazione attiva del Comune di __________ __________ è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT. Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
Considerato inoltre che diverse problematiche sollevate dal Comune in sede di ricorso sono state poi risolte nel corso della procedura, prima di entrare nel merito della vertenza va precisato che la materia del contendere verte attualmente sulla:
° completazione dell'art. 4 NAPR, concernente le componenti grafiche del PR, e dell'art. 26 lett. b NAPR, concernente i corsi d'acqua naturali;
° rielaborazione dell'art. 11 NAPP, concernente la strada di servizio in località __________;
° variante concernente la zona umida in località __________ __________.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di __________ “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti.” (Cfr. sul tema: Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
3. Varianti relative alle NAPR e alle NAPP
3.1 In concreto occorre stabilire se la completazione degli art.li 4 e 26 lett. b NAPR e la rielaborazione dell'art. 11 NAPP richiesta dal Governo si giustifica alla luce dei principi suesposti.
Giova quindi preliminarmente stabilire qual'é la natura e la funzione delle norme di applicazione del PR.
Secondo l’art. 24 LALPT il PR è lo strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a livello comunale. Dev’essere adottato da ogni Comune. A tenore dell’art. 25 LALPT il PR è inteso in particolare a:
a) organizzare razionalmente il territorio e lo sviluppo armonioso del Comune, in modo che il suolo sia utilizzato con misura;
b) realizzare gli obiettivi e i principi pianificatori degli art. 1 e 3 della legge federale, come pure gli obiettivi pianificatori cantonali del PD;
c) predisporre le basi per una razionale urbanizzazione, un’utilizzazione appropriata delle fonti di approvvigionamento e una corretta protezione ambientale.
Giusta l’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Quali siano i punti che le NAPR devono regolamentare è previsto, ancorché non in modo esaustivo, dall’art. 29 cpv. 1 LALPT. In prima linea dovranno figurarvi le regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (lett. a) e in particolare le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature pubbliche (lett. b), sui posteggi privati, le aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici e delle aree verdi e alberate (lett. c), risp. sui relativi contributi compensativi (lett. d), sulla distanza minima dal bosco (lett. e) e altre ancora tra cui citiamo alla lett. i) le regole tecniche per le singole costruzioni e per l’abitato, in particolare per tutelare la qualità della vita contro le emissioni moleste o nocive.
Al cpv.2, invece, l’art. 29 LALPT indica esemplificativamente quei punti che il comune può facoltativamente regolamentare attraverso le NAPR. Si tratta segnatamente delle caratteristiche urbanistiche per singole zone, dei parametri minimi di sfruttamento laddove una razionale occupazione del suolo e l’ordine urbanistico sarebbero altrimenti seriamente compromessi, delle regole relative ai piani di quartiere, del disciplinamento dell’edificabilità dei centri d’acquisto-vendita con superficie inferiore a quella stabilita dall’art. 59 LALPT se la situazione locale lo esige e non vi è contrasto con la pianificazione cantonale, e altre ancora.
Da notare che a norma dell’art. 31 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento, può chiedere l’iscrizione nel PR di speciali vincoli per l’esecuzione di opere di interesse regionale o cantonale come strade, scuole, case per anziani, zone a verde o di svago, impianti per la protezione dell’ambiente, come pure restrizioni per la protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti.
3.2. Risulta da quanto precede che le NAPR sono da un lato composte da disposizioni che il PR deve necessariamente prevedere, sia che lo prescriva il succitato art. 29 LALPT sia che lo imponga esplicitamente la legislazione federale e cantonale (ad es. in materia di protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio) e dall’altro lato da disposizioni che il comune ha la facoltà di assumere, senza esservi espressamente obbligato. Ciò non comporta tuttavia libertà assoluta: l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e, a carico del comune, dal succitato art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del postulato costituzionale sancito dall’art. 22quater Cost. e degli scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli art. 1-3 LPT. Spetta al Consiglio di Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare affinché tali principi trovino adeguata espressione nell’ordinamento elaborato del comune e affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR. Nell’espletare questa funzione il Consiglio di Stato gode, abbiamo visto, di piena cognizione, di cui tuttavia deve fare uso discreto, evitando di sostituirsi in veste di pianificatore al comune. Se riscontra nelle NAPR punti che ritiene debbano essere modificati o lacune da colmare il Consiglio di Stato deve per prima cosa sentire il comune.
Dopo di che, la via normale da seguire è il rinvio al comune dei punti ritenuti inaccettabili, con l’ordine di approntare una variante, corredato se del caso da più o meno dettagliate istruzioni. La via della modifica d’ufficio presuppone per contro che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
Art. 4 NAPR
3.3 Per quanto attiene alla richiesta di includere nel PR il piano del limite dell'area forestale approvato l'11 dicembre 1996, menzionandolo all'art. 4 NAPR, concernente le componenti grafiche, occorre osservare quanto segue: secondo l'art. 28 cpv. 1 LALPT, le rappresentazioni grafiche del PR comprendono di regola il piano del paesaggio, il piano delle zone, il piano del traffico, il piano delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. Esse indicano fra l'altro l'area boschiva definita e protetta dalla legislazione federale (art. 28 cpv. 2 lett. m LALPT). Va inoltre ricordato che, secondo l'art. 10 cpv. 2 LFo, al momento dell'adozione o della revisione dei PR, deve essere ordinato un accertamento di carattere forestale laddove le zone edificabili confinino o confineranno in futuro con la foresta. In base agli accertamenti del carattere forestale cresciuti in giudicato secondo l'art. 10 LFo, i margini della foresta vengono poi iscritti nei piani delle zone (cfr. A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1996, ad art. 28 LALTP, n° 238 ss).
In concreto il Consiglio di Stato, dopo aver rilevato a p. 7 della decisione impugnata come le rappresentazioni grafiche sottoposte ad approvazione riportassero correttamente il limite dell'area forestale a contatto con la zona edificabile, ha ritenuto ciò malgrado necessario l'inserimento nel PR del piano approvato l'11 dicembre 1996, ritenendo che lo stesso rappresenti uno strumento che completa l'assetto pianificatorio di __________ __________. Orbene alla luce di quanto sopra esposto, tale tesi non merita di venir seguita: anzitutto l'art. 28 cpv. 1 LALPT non annovera fra le componenti grafiche del PR anche il piano del limite dell'area forestale, che va riportato, come rettamente ha fatto il Comune, nel piano delle zone al momento dell'adozione o della revisione del PR. In questo senso la richiesta del Governo appare quindi superflua e sprovvista di fondamento legale. Inoltre, in caso di consultazione del PR, la presenza del piano del limite dell'area forestale fra le altre componenti grafiche potrebbe risultare fuorviante, poiché atto a far sorgere dei dubbi circa la validità del limite del bosco riportato correttamente nel piano delle zone. Per il che su questo punto il ricorso merita accoglimento.
Art. 26 lett. b NAPR
3.4 L'art. 26 NAPR, concernente le zone di protezione della natura e del paesaggio, prevede:
Nelle zone di protezione della natura (ZPN) sono ammessi unicamente interventi volti a valorizzare i contenuti naturalistici segnalati. Sono per contro vietati gli interventi che direttamente o indirettamente potrebbero nuocere a tali contenuti (p. es. bonifiche, ripiene, …).
In generale è vietata qualsiasi manomissione o intervento che possa modificare l'aspetto, le caratteristiche o l'equilibrio biologico presente.
In particolare, sono considerati protetti le zone e gli oggetti di particolare pregio naturalistico.
Le condizioni degli elementi protetti sono sorvegliate dal Comune, il quale provvede ad organizzare gli interventi di gestione necessari, qualora non lo facessero i proprietari, in stretta collaborazione con l'ente cantonale competente (Ufficio Protezione della natura, Dipartimento del territorio).
a. Affioramenti del carbonifero di __________ (Scheda PD 1.2.18)
(omissis)
b. Corsi d'acqua naturali
devono essere mantenuti allo stato attuale
c. Pre Lunc: zona umida
(omissis)
3.5 Nella decisione impugnata, il Consiglio di Stato, dopo aver approvato il piano del paesaggio nei suoi assunti pianificatori generali, ha ritenuto tuttavia che la formulazione dell'art. 26 lett. b NAPR andasse completata con il richiamo ad una corretta applicazione degli art.li 37 e 38 LPAc, concernenti l'arginatura e le correzioni dei corsi d'acqua, rispettivamente la loro messa in galleria, e degli art.li 7 e 8 LPF, concernenti la preservazione, il miglioramento e il ripristino dei biotopi, rispettivamente l'autorizzazione per interventi tecnici. Il Governo ha inoltre ritenuto necessaria l'indicazione secondo cui ogni intervento sulle acque di superficie e le loro sponde va autorizzato dall'Ufficio della caccia e della pesca. Il Comune critica tali esigenze, adducendo che i disposti in questione, di portata generale, non concernono problematiche specifiche del suo territorio e che comunque, per la menzione della legge e dell'autorità competente, sarebbe bastata una semplice modifica d'ufficio.
Per rispondere a queste censure occorre anzitutto ricordare che la protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27 maggio 1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il paesaggio è pure protetto dalla LPT, che proclama all'art. 3 cpv. 2 che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali.
3.6 Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv. 1 lett. a) e così pure “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT prevede espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h) la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei PR i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica. Ne risulta quindi che il vincolo previsto all'art. 26 lett. b NAPR, che vieta qualsiasi manomissione dei corsi d'acqua esistente all'interno della ZPN, è sorretto da una valida base legale. Orbene, ritenuto che il piano del paesaggio è stato allestito in base ad approfonditi studi specialistici e - per ammissione stessa del Consiglio di Stato - nel perfetto ossequio delle direttive emanate dal Dipartimento (cfr. decisione impugnata, p. 7), risultando quindi sorretto, salvo puntuali elementi, da un sufficiente interesse pubblico, mal si comprende la necessità di inserire nell'art. 26 lett. b NAPR un richiamo ad una normativa e ad una procedura che riguardano proprio quegli interventi (arginature, correzioni, copertura dei corsi d'acqua, ecc.) che il Comune ha inteso esplicitamente escludere all'interno della ZPN o disciplinare separatamente e in modo specifico (cfr. art. 26 lett. c NAPR e consid. 4). Vista quindi l'assenza di ragionevoli motivi che impongano la completazione dell'art. 26 lett. b NAPR nel senso auspicato dal Governo, anche su questo punto il ricorso merita di venir accolto.
Art. 11 NAPP
3.7 Come già ricordato al consid. 3.1, ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono il piano del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 LALPT). In casu, il piano del traffico di __________ __________ prevede, senza indicarne il calibro, una strada di servizio in località __________: nel tratto iniziale, lungo ca. ml 200.00, l'accesso al quartiere viene indicato come "strada di servizio non asfaltata" e nel tratto rimanente, lungo ulteriori ml 70.00 ca., come "strada di servizio prevista". Secondo l'art. 11 NAPP:
La strada ha caratteristica di servizio. Di conseguenza il campo stradale deve rispettare le dimensioni adeguate, con scelte di pavimentazioni ed arredi verticali orientati alla disegnazione di qualità dello spazio pubblico e alla limitazione della velocità.
3.8 Occorre inoltre premettere che, da un profilo generale, nell'ambito dell'approvazione del piano del traffico il Consiglio di Stato, a p. 24, ha rilevato "(…) l'assenza di qualsiasi indicazione relativa ai calibri delle strade previste dal Piano regolatore. Questa mancanza determina un'indeterminazione ai corrispondenti vincoli di PR che non può essere accettata.(…) L'indicazione della sezione tipo è poi indispensabile per le strade non ancora realizzate dove occorre anche disporre di sufficienti elementi per definire il costo delle opere da mettere a preventivo ed i limiti dei vincoli di Piano regolatore per i proprietari interessati all'esproprio dei sedimi. (…) Indicazioni relative alle strade sono inoltre riportate in modo incongruente se si confrontano tra loro i Piani che costituiscono lo strumento pianificatorio comunale (v. strada di quartiere del Piano particolareggiato __________)". Oltre all'invito a riformulare l'art. 11 NAPP (cfr. p.to 5.1.5 della decisione impugnata), al p.to 5.1.3. a) della decisione, il Governo ha quindi richiesto al Comune l'elaborazione di una variante del piano del traffico che definisse chiaramente i calibri stradali delle rete viaria comunale e riportasse correttamente le indicazioni relative alla strada di quartiere "__________".
Alla luce di queste evenienze, la decisione del Consiglio di Stato di negare l'approvazione dell'art. 11 NAPP, che, quale norma di attuazione del PP, forma un tutt'uno con le relative rappresentazioni grafiche, merita di venir pienamente condivisa. Tuttavia l'ulteriore richiesta formulata al p.to 5.1.5 della decisione si rivela, oltre che superflua, priva di valido fondamento: nella risposta il Governo ritiene necessaria la rielaborazione dell'art. 11 NAPP, in quanto "(…) l'articolo in oggetto non fornisce sufficienti informazioni circa i mezzi che il Municipio intende adottare per concretizzare la "…disegnazione di qualità dello spazio pubblico…". Non si dimentichi infatti che siamo confrontati con una pianificazione di dettaglio che, come tale, deve fornire indicazioni pianificatorie maggiormente appropriate". A torto. Infatti se da un lato l'indicazione relativa al carattere e al calibro della strada dovrà avvenire nell'ambito della rielaborazione del piano del traffico, dall'altro la pianificazione di dettaglio relativa alla pavimentazione, agli arredi e alle misure di moderazione del traffico verrà stabilita nell'ambito della procedura di approvazione dei progetti per la realizzazione di strade comunali, prevista agli art.li 32 e 33 della Legge sulle strade del 23 marzo 1983 (cfr. inoltre TRAM 1° marzo 1993 n° 127/92 in re F., in: RDAT 39/II-1993). Per tutti questi motivi il p.to 5.1.5 della decisione impugnata non merita di venir confermato.
4. Variante relativa alla zona umida in località __________ __________
4.1 A seguito della presenza di una zona umida situata a cavallo dei mapp. n° __________e __________RF - il primo situato in zona edificabile e l'altro in zona agricola -, il piano del paesaggio sottoposto ad approvazione istituisce una zona agricola speciale (ZAS) in località __________ __________ e, per non compromettere l'edificabilità dei fondi su cui è parzialmente localizzato il biotopo, ne prevede il completo spostamento in zona ZAS. Tale zona è intesa ad uno sfruttamento agricolo del suolo, che presti tuttavia attenzione ai contenuti naturalistici e paesaggistici che vi sono situati. L'art. 26 lett. c NAPR limita quindi le attività agricole allo sfalcio annuale e proibisce qualsiasi intervento di drenaggio e canalizzazione. Sulla base del preavviso dell'Ufficio della protezione della natura (in seguito: UPN) e considerate le ragguardevoli dimensioni del mapp. n° __________RF, il Consiglio di Stato nella decisione impugnata ha negato l'approvazione della zona ZAS e, relativamente alla zona umida, ha invitato il Comune a elaborare una variante: in sostanza esso ha ritenuto che il mantenimento della bolla fosse compatibile con la salvaguardia dell'edificabilità dell'area, escludendo quindi la necessità di creare una specifica zona ZAS e di ricorrere alla misura eccezionale della sostituzione del biotopo. Il Comune contesta recisamente tale decisione, adducendo come la soluzione proposta nel piano del paesaggio fosse stata suggerita dalla stessa autorità cantonale in sede di esame preliminare, ed appellandosi quindi al principio della buona fede.
4.2 A mente di questo Tribunale questa censura non può in concreto essere accolta per i motivi che seguono. Anzitutto, da un profilo generale, affinché ci si possa appellare con successo al beneficio della protezione della buona fede, occorre che siano adempiute cumulativamente ben precise condizioni. Ossia un’errata informazione è vincolante per un’autorità amministrativa solo se rilasciata, in una precisa situazione ad una ben determinata persona, da un organo competente (o perlomeno ritenuto tale dal destinatario) e se il destinatario, non potendo riconoscere l’erroneità di questa assicurazione, ha intrapreso delle disposizioni in tal senso, dalle quali non può più retrocedere senza subire un danno. Oltre a ciò è pure necessario che dalla comunicazione della promessa non sia intervenuta nessuna modifica dell’ordinamento giuridico (cfr. DTF 117 Ia 412 c.3; DTF 116 Ib 187 c. 3c); DTF 115 Ia 18 c. 4a e riferimenti), nel qual caso il destinatario non si può prevalere della buona fede. Ad ogni modo, anche nell’eventualità che dovessero essere adempiuti tutti questi requisiti, il successo dell’appello alla buona fede non è ancora scontato. E’ infatti ancora necessaria una ponderazione tra l’interesse ad una corretta applicazione del diritto e l’interesse alla salvaguardia della buona fede. Se il primo dovesse predominare sul secondo la rivendicazione non può venir accolta.
4.3 Orbene, nella fattispecie in esame, non risulta che l’autorità preposta all'esame preliminare del PR abbia fornito un'indicazione errata al Comune: il Dipartimento del territorio, sulla base del preavviso formulato dall'UPN, segnalava infatti a p. 7 "(…) un conflitto puntuale relativo alla presenza di una zona umida nella zona edificabile 2 in località Campetto. (…) Secondo il citato ufficio, per la soluzione di tale conflitto si presentano due alternative: la prima sarebbe quella di predisporre le necessarie misure di salvaguardia della zona protetta, la seconda sarebbe invece quella di creare una zona umida all'esterno della zona edificabile a titolo compensativo". Da notare che il piano presentato dal Comune per l'esame, denominato "piano del territorio e delle componenti naturali", non ravvisava dal profilo pianificatorio un alto grado di concretizzazione, bensì costituiva un rilievo delle componenti naturali del Comune e riassumeva i dati di base a partire dai quali, effettuate le necessarie valutazioni dei conflitti e la ponderazione dei vari interessi in gioco, avrebbe poi potuto venir elaborato il piano del paesaggio. E' quindi in quest'ottica che va letto il preavviso: sulla base dei documenti presentati, l'UPN, dopo aver segnalato al Comune il conflitto fra la zona edificabile e la zona umida, si era limitato a indicare le possibili soluzioni pianificatorie. Per contro dagli atti acquisiti all'incarto in questa sede non risulta che l'UPN abbia sollecitato il Comune ad adottare il contestato azzonamento.
4.4 La decisione impugnata merita comunque piena condivisione anche nel merito: il Governo infatti, dopo aver ricordato come la sostituzione di un biotopo sia attuabile solo nel caso in cui l'edificabilità di un fondo non possa essere conciliata con il principio della tutela (cfr. art. 18 cpv. 1 ter LPN), ha giustamente ritenuto che lo sfruttamento edilizio del mapp. n° __________RF, che presenta ragguardevoli dimensioni, non venisse compromesso dalla protezione e dal mantenimento della bolla, ed in particolare come la previsione di "(…) una linea di arretramento posta nel rispetto del biotopo esistente dia ampie garanzie circa l'inalterata edificabilità del fondo (…)". Infine anche l'ulteriore argomento addotto dal Comune in sede di udienza, secondo cui il mantenimento originale della bolla intralcerebbe la prevista esecuzione di una strada privata di accesso ai fondi situati nella zona, non è atto a porre in dubbio la decisione governativa: infatti anche l'ubicazione sostitutiva prevista per il biotopo appare troppo prossima al tracciato della strada per garantirne a sufficienza la protezione. Questi nuovi elementi potranno comunque venir considerati e valutati nell'adatta sede, ossia nell'ambito dell'elaborazione della variante.
5. Per tutti questi motivi il ricorso viene dunque parzialmente accolto.
Le spese, la tassa di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Il Comune, che non è intervenuto a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni, va tuttavia esente da spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui richiede al Comune la completazione degli art.li 4 e 26 lett. b NAPR e la rielaborazione dell'art. 11 NAPP.
2. Non si prelevano spese né tasse di giudizio.
3. Intimazione: - Municipio di __________ __________ - Consiglio di Stato, __________ - Sezione pianificazione urbanistica, ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario