Incarto n. 30.2007.96
Lugano 30 gennaio 2009
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
ing. Eraldo Pianetti arch. Alberto Canepa
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo sul ricorso presentato in data 4 dicembre 2007 da
RI 1 rappr. dall’avv RA 1
contro
la decisione su reclamo emanata il 7 novembre 2007 del Municipio di __________ nell'ambito della procedura d'imposizione di contributi di miglioria concernenti le opere di sistemazione di moderazione del traffico in Via __________,
relativamente al mapp. no. 8 RFD di __________,
richiamato l’inc. no. 20.2005.32 di questo Tribunale inerente la procedura di approvazione del progetto per la posa di moderazioni del traffico in Via __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1. 1.1. Con risoluzione del 14.2.2005 il Consiglio Comunale di __________ ha approvato a larghissima maggioranza il progetto concernente l’adeguamento della rete viaria e la messa in atto di misure di moderazione del traffico in Via __________, ha stanziato un credito per il finanziamento delle opere di fr. 550'000.- ed ha autorizzato il prelievo di contributi di miglioria nell’ordine del 50% della spesa determinante. Il tutto come proposto nel Messaggio Municipale 9/2004 del 23.9.2004. La risoluzione è stata ratificata dalla Sezione degli enti locali il 17.5.2006. Il progetto stradale, che non comporta espropriazioni, è stato pubblicato dal 27.6 al 26.7.2005 conformemente alla Legge sulle strade nella versione in vigore fino al 31.12.2006 (inc. no. 20.2005.32 richiamato); in mancanza di contestazioni esso è stato approvato da questo Tribunale con sentenza del 17.8.2005.
1.2. Il Municipio di __________ ha avviato la procedura di prelievo dei contributi di miglioria per le suddette opere pubblicando il prospetto dal 9.7 al 7.8.2007, previo invio di un avviso personale a tutti i contribuenti. RI 1 è proprietaria del mapp. no. 8 ed in tale veste è stata assoggettata al pagamento di un contributo di miglioria di fr. 49'336.20. Il reclamo tempestivamente interposto contro il prospetto è stato respinto dal Municipio con risoluzione del 7.11.2007. Da ciò il ricorso in esame del 4.12.2007 nel quale, in estrema sintesi, la proprietaria ha contestato il metodo di riparto dei contributi e l’inclusione totale del fondo nel perimetro imposto, sollecitando di conseguenza una riduzione del contributo. Dal canto suo il Municipio, con osservazioni del 18.12.2007, ha postulato la reiezione del gravame. L’udienza di conciliazione del 18.6.2008, al termine della quale è stato esperito un sopralluogo, si è risolta negativamente. Le parti sono quindi comparse al dibattimento finale del 14.1.2009 confermando le loro precedenti allegazioni.
1.3. Parallelamente RI 1 ha impugnato dinanzi al Consiglio di Stato, mediante ricorso del 3.12.2007, la risoluzione del Consiglio Comunale del 14.2.2005 di cui ha chiesto l’annullamento censurandone la validità formale e contestando, nel merito, il principio del prelievo di contributi di miglioria. Per ritiro del ricorso, la causa è stata stralciata il 15.1.2008.
2. La ricorrente è dell’avviso che, nonostante la rinuncia al ricorso già inoltrato dinanzi al Consiglio di Stato, due questioni restino ancora irrisolte.
2.1. In primo luogo quella a sapere se la pubblicazione della decisione del Consiglio Comunale sul principio di imporre contributi di miglioria possa essere opposta ad un contribuente che non è cittadino del Comune impositore e che ha omesso di contestarla tempestivamente; infatti tale decisione, oltre ad essere pubblicata insieme ad altre, nemmeno individua i soggetti imponibili, sicché il diritto di essere sentito non sarebbe garantito. Il prelievo di contributi di miglioria è obbligatorio per le opere che procurano un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1 LCM), salvo che il finanziamento sia adeguatamente garantito da altri tributi (art. 1 cpv. 2 LCM). Pertanto, quando il Municipio intende avanzare una richiesta di credito per l’attuazione di un’opera pubblica – che dovrà essere avallata dal legislativo comunale (art. 13 cpv. 1 let. g LOC) – è tenuto ad esaminare se questa procura vantaggi particolari ai sensi dell’art. 1 cpv. 1 LCM. Nell’affermativa il messaggio da sottoporre al legislativo contemplerà, oltre al progetto, al costo ed al piano di finanziamento, anche la proposta di prelevare contributi di miglioria e di stabilire la percentuale imponibile entro i limiti fissati dall’art. 7 LCM (RDAT II-2001 no. 44 c. 3.1). Di contro non occorre che, contestualmente, il Municipio presenti anche l’elenco dei contribuenti o il piano del perimetro poiché questi sono elementi del prospetto dei contributi (art. 11 cpv. 2 let. a, b LCM) che è elaborato dal Municipio e che non rientra nelle competenze deliberative del legislativo (RDAT I-1994 no. 7; RtiD I-2007 no. 29 c. 4.4.2). La conseguente risoluzione del Consiglio Comunale è pubblicata all’albo con l’indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso (art. 41 LOC); la legge non istituisce alcun obbligo, per l’ente pubblico, di notificarne copia singolarmente a tutti i proprietari (residenti e non). E’ perciò a questi ultimi che, in base ad un dovere di diligenza, spetta il compito di tenersi informati ed aggiornati in merito alle decisioni adottate dagli organi comunali. Sotto questo profilo, in concreto, non è dunque ravvisabile alcuna violazione del diritto di essere sentito.
2.2. Secondariamente, sempre secondo la ricorrente, resterebbe da stabilire se un intervento di moderazione del traffico possa o meno giustificare il prelievo di contributi di miglioria, ritenuto che la dottrina e la prassi vigente ad esempio nel Cantone __________, non prevedono l’imponibilità di simili opere. Nella misura in cui tale osservazione tende a contestare genericamente e nel principio la legittimità stessa del prelievo di contributi di miglioria per l’opera in esame, essa sfugge al sindacato di questo Tribunale al quale compete di statuire con pieno potere cognitivo solo sul prospetto dei contributi (art. 11 e 13 cpv. 2 LCM). In effetti la decisione di principio sul prelievo di contributi per una determinata opera di urbanizzazione (in casu opere di moderazione del traffico), sulla natura dell’urbanizzazione e sulla quota imponibile è di competenza esclusiva del legislativo comunale (RDAT II-1998 no. 29 c. 4b). E’, questo, un postulato ripetutamente confermato dalla giurisprudenza, stando alla quale le contestazioni vertenti su tali elementi, ed in particolare sul principio dell’imposizione, vanno sollevate impugnando la risoluzione del legislativo dinanzi al Consiglio di Stato nelle forme e nei termini sanciti dagli art. 208 ss LOC (RDAT II-1995 no. 46 c. 3b, II-1998 no. 29 c. 4b; RtiD II-2005 no. 26). Conseguentemente, in questa sede, le questioni di principio che sono alla base del prelievo non possono essere rimesse in discussione. Viceversa, per quanto finalizzate a contestare in concreto il vantaggio particolare tratto dalla proprietà RI 1, le argomentazioni della ricorrente sono naturalmente ricevibili e saranno liberamente esaminate da questo Tribunale (art. 13 cpv. 2 LCM).
3. 3.1. I Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere pubbliche che procurano al privato un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1 LCM), specie per le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 let. a LCM). Il vantaggio particolare è presunto (art. 4 cpv. 1 LCM) quando l’opera è finalizzata ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l’urbanizzazione secondo uno standard minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza, l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri (Messaggio 2862 del 13.6.1984 concernente la nuova LCM, ad art. 5 p. 16-17). La costruzione e la sistemazione di strade e marciapiedi sono opere di urbanizzazione soggette al prelievo di contributi poiché, di principio, da esse derivano indubbi vantaggi particolari per le proprietà servite (Reitter, Les contributions d’équipement, plus particulièrement en droit neuchâtelois, th. 1986, p. 64 ss; Blumer, Abgaben für Erschliessungsanlagen, th. 1989, p. 38 ss; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, p. 93; Crespi, Il contributo di miglioria e la sua imposizione nel comune ticinese, 1963, p. 66 e 70; RDAT II-1998 no. 29 c. 6b).
3.2. Nella fattispecie concreta l’opera imposta, connotata come urbanizzazione generale, è stata eseguita su Via __________, una strada che attraversa il vecchio nucleo di __________ e che nel vigente PR è contrassegnata, come tutte le vie del paese, quale “strada prevalentemente pedonale (confinanti autorizzati)”. In ragione dello stato precario del tracciato, dovuto soprattutto al traffico intenso ed all’assenza di marciapiedi e di un arredo adeguato, il Municipio ha deciso di procedere ad un intervento di sistemazione. Il progetto contempla il restringimento ottico della carreggiata mediante posa, sui due lati, di una pavimentazione complanare in asfalto/granito e asfalto/porfido, e la delimitazione dello spazio destinato ai pedoni con paracarri e alberature; esso prevede inoltre la congiunzione della pavimentazione centrale in lastre di granito dei vicoli laterali per interrompere il disegno della strada e rafforzare ulteriormente l’importanza degli spostamenti pedonali rispetto a quelli veicolari (cfr. relazione tecnica e piano nell’inc. no. 20.2005.32). L’intervento stradale è dichiaratamente finalizzato a riqualificare gli spazi pubblici, a moderare il traffico ed a scoraggiare il transito parassitario istaurando un regime prevalentemente pedonale e con accesso veicolare limitato ai soli confinanti autorizzati. In quanto tale esso attua concretamente gli obiettivi del PR, specie del piano viario, nel quale è in effetti prevista tutta una serie di posteggi pubblici lungo il perimetro esterno del nucleo, appunto per ottimizzare l’uso pedonale della rete viaria interna. In linea con gli orientamenti comunemente ammessi in tema di opere stradali, il Comune ha optato per una soluzione sostanzialmente semplice nei suoi contenuti, ma che favorisce la convivenza tra utenti appiedati e motorizzati, e nel contempo costituisce un valido deterrente al traffico di passaggio sgravando il nucleo ed i suoi residenti. L’intervento ha corretto e migliorato l’urbanizzazione secondo standard minimi adeguati alle esigenze locali, non solo offrendo una sicurezza maggiore e confacente sia allo stato dei luoghi che alla destinazione dei fondi, ma anche riducendo il carico ambientale e valorizzando l’estetica degli stabili.
3.3. Il mapp. no. 8 è un terreno di 14'848 mq di conformazione piuttosto irregolare, ubicato tra Via __________ e la strada cantonale. Già sede del __________, è occupato nella sua parte verso il nucleo da una serie di edifici vetusti che in passato erano destinati all’azienda ed all’abitazione ma che da tempo sono in disuso; l’area libera è pavimentata e quasi interamente adibita a parcheggio con accesso dalla strada cantonale. Il settore edificato è, per lo più, incluso nella zona nucleo mentre tutta la superficie restante verso la cantonale è assegnata alla cosiddetta zona di ristrutturazione; l’edificazione del terreno è soggetta a piano di quartiere (art. 16 NAPR). La ricorrente contesta che tutto il fondo abbia tratto un vantaggio particolare dall’opera sia perché usufruisce su Via __________ solo di un accesso pedonale, sia perché la licenza edilizia già rilasciata nel 2004 e l’annesso piano di quartiere approvato dalle competenti autorità, prevedono l’accesso veicolare dalla strada cantonale. Come per tutti i fondi direttamente confinanti con Via __________, anche per il mapp. no. 8 l’opera imposta comporta un vantaggio particolare. Ciò quanto meno per una parte del fondo, quella verso il nucleo, sulla quale si riflettono tutti i benefici menzionati sopra dettati dal miglioramento dell’urbanizzazione, rispettivamente dalla maggiore tranquillità, salubrità e sicurezza che sono conseguenti all’intervento stradale. Palesemente diversa è, invece, tenuto conto della funzionalità dell’opera rispetto alle possibilità di sfruttamento del terreno, la situazione della parte sud/orientale della proprietà. Difatti essa è esposta ad immissioni notoriamente considerevoli indotte dal forte traffico di transito sulla strada cantonale, e il suo uso – sia quello attuale a posteggio, sia quello futuro a fini edilizi – dipende dall’accesso veicolare obbligato dalla stessa cantonale. Bisogna conseguentemente convenire che, per questo settore, gli effetti dell’intervento e la riduzione del carico ambientale su Via __________, hanno un impatto concreto assai meno marcato, tanto da mettere seriamente in dubbio la sussistenza di un vantaggio particolare. Come si evincerà dai considerandi che seguono, la questione dovrà essere attentamente riesaminata.
4. 4.1. L’art. 9 LCM dispone che i beni imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l’eventuale suddivisione in classi di vantaggio. Il piano del perimetro racchiude i fondi o la porzione dei fondi che traggono un effettivo vantaggio particolare dall’opera e che, per questo motivo, sono assoggettati al contributo di miglioria (art. 5 cpv. 1 LCM). La delimitazione del piano, che compete al Municipio (RDAT I-1994 no. 7), dipende da un apprezzamento fattuale a carattere prevalentemente tecnico (cfr. Messaggio, 2862 del 13.6.1984 concernente la nuova LCM, ad art. 10 p. 22) e comporta un’analisi di complessa attuazione, non da ultimo perché la normativa è priva di spunti limitandosi ad istituire nel principio la facoltà di suddividere il comprensorio in categorie differenziate. Si dovrà dunque ponderare le caratteristiche dell’opera (funzionalità, concrete possibilità d’uso, accessibilità ecc.) per rapporto al territorio circostante ed alla destinazione dei singoli fondi affinché, conformemente allo scopo del contributo, nel perimetro siano incluse solo le proprietà che, in esito a tale valutazione, risulteranno realmente avvantaggiate (Reitter, op. cit., 95; Blumer, op. cit., p. 62; Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, p. 46 ss). All’interno del piano del perimetro, giusta l’art. 8 LCM, la quota a carico degli interessati è ripartita in funzione del vantaggio particolare (cpv. 1), tenuto conto della superficie dei fondi e, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (cpv. 2); sono applicabili fattori di correzione qualora speciali circostanze lo giustificassero (cpv. 3). Considerato che l’entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l’applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall’esperienza e di facile applicazione e comprensione purché rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio (Messaggio cit., ad art. 9 p. 21; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, 98; RtiD I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii). In definitiva il criterio decisivo tanto per la delimitazione del piano quanto per la ripartizione dei contributi è dunque il vantaggio particolare (RtiD I-2007 no. 29 c. 4.2 e 5.1). In materia di contributi di miglioria l’ente pubblico gode di un ampio margine di autonomia. Perciò, nell’ambito del riesame, il Tribunale si impone moderazione e riserbo limitandosi a verificare che i criteri adottati rispettino la legge ed i principi costituzionali (Reitter, op. cit., p. 95; Otzenberger, op. cit., p. 47; RtiD II-2005 no. 25 c. 6.4, I-2007 no. 29 c. 5.1 e rinvii).
4.2. In concreto il piano del perimetro include i fondi confinanti e retrostanti con accesso da Via __________. Si tratta, a monte della strada, di una fascia di terreni appartenenti alla zona del nucleo e, parzialmente, un terreno ubicato a cavallo dell’area __________ e della zona estensiva (mapp. no. 362). A valle della strada le proprietà coinvolte sono assegnate o al nucleo o alla zona di ristrutturazione. I limiti del comprensorio coincidono con il confine dei singoli fondi. Come risulta dal prospetto pubblicato i contributi sono ripartiti tenendo conto delle superfici edificabili e di un indice di sfruttamento 1 applicato linearmente a tutti i fondi imposti, salvo che al mapp. no. 362 per il quale valgono gli indici di zona 0.3 e 0.5. Quale ulteriore – ma anche unico – criterio di ripartizione è inserito un fattore di ponderazione 1 o 0.5 che, stando alle dichiarazioni del Municipio, dipende dalla situazione ed in particolare dall’esistenza di un accesso solo su Via __________ (1) o tramite altre pubbliche vie (0.5). Dalla moltiplicazione di questi fattori sono state ottenute le singole superfici di computo in mq che in totale assommano a mq 22'583.30. La quota imponibile (fr. 159'967.60) è poi stata divisa per la superficie di computo totale (mq 22'583.30) e ne è scaturito l’importo di fr. 7.083. Quest’ultimo è infine stato moltiplicato per le singole superfici ed il risultato corrisponde al contributo individuale (cfr. fascicolo “Elementi di calcolo dei contributi” del 3.7.2007).
4.3. La ricorrente rimprovera al Municipio di aver violato i principi della proporzionalità e della parità di trattamento nell’allestimento del piano del perimetro e nel riparto dei contributi. Anzitutto, a suo avviso, se il Municipio avesse veramente inteso inserire nel perimetro tutti i fondi con accesso da Via __________, avrebbe dovuto considerare anche i mapp. no. 395, 408, 423 e 1366 che pure hanno un accesso su quella strada attraverso Via __________, nonché lo stesso sedime pubblico di Via __________ al mapp. no. 424. Con riferimento specifico al mapp. no. 8, la ricorrente sostiene che in ragione dell’ampiezza del fondo e per confronti con altre proprietà, esso dovrebbe essere inserito nel perimetro e quindi imposto limitatamente ad una fascia di profondità massima di 30/40 ml a valle della strada, non traendo, il resto del terreno, alcun vantaggio particolare. L’applicazione del fattore di ponderazione 0.5, che non considera altro che l’accessibilità, non sarebbe adeguato poiché, seppur ridotto, non distinguerebbe a sufficienza ed in modo completo tutte le caratteristiche del terreno.
4.4. La contestazione generica vertente sull’esclusione dal piano del perimetro dei mapp. no. 395, 408, 423, 1366 e 424, non può essere condivisa. Infatti tali fondi sono accessibili solo da nord, da Piazza __________ e Via __________, lo sbocco di quest’ultima su Via __________ essendo bloccato mediante barriere che vengono rimosse solo nel caso di eventi eccezionali (ad esempio, processioni religiose o neve); normalmente le due strade non sono collegate e quindi Via __________ non costituisce una seconda possibilità di accesso per tali proprietà. Pertanto non è arbitrario ritenere che non abbiano tratto vantaggi dall’opera. Per il resto invece, alla luce dei contenuti del prospetto, le censure della ricorrente appaiono fondate e questo Tribunale, pur tenendo doverosamente in conto l’autonomia comunale, concorda nel ritenere che il Municipio abbia ecceduto nel suo potere di apprezzamento. A sostegno della metodologia adottata l’esecutivo adduce, nella decisione su reclamo, che il fattore di ponderazione serve a suddividere i fondi inseriti nel perimetro in due classi di vantaggio a dipendenza della situazione ed in particolare dell’esistenza di un accesso da Via __________ (fattore 1) o tramite altre pubbliche vie (fattore 0.5). Siffatto schema sarebbe stato deciso per tenere conto nella misura massima possibile delle differenze tra i fondi, differenze non facili da stabilire perché il perimetro contributivo abbraccia fondi appartenenti al nucleo, con le difficoltà di computo che ne conseguono, e terreni appartenenti ad una zona normale zona edificabile. Ora, a fronte di tali spiegazioni è immediata la constatazione che il fattore di ponderazione è di esemplare genericità poiché, avendo l’ambizione di includere vari elementi, forzatamente non ne evidenzia alcuno. In effetti, salvo generalizzare, sussiste una palese antitesi tra la volontà di tenere conto delle differenze “nella misura massima possibile” e l’effettiva applicazione di un solo fattore (asseritamene) caratterizzante. In definitiva esso riunisce, erroneamente, in un solo coefficiente sia le classi di vantaggio che possono suddividere il perimetro ed istituiscono una prima diversificazione tra le proprietà imposte (art. 9 LCM), sia i fattori di correzione che servono a marcare ulteriormente le singole differenze (art. 8 cpv. 3 LCM). Emerge così di primo acchito che il vantaggio particolare per il mapp. no. 8, nell’ottica del suo inserimento nel piano del perimetro, non è stato convenientemente ponderato, e che il metodo di riparto dei contributi non è solo schematico, ma semplificato all’eccesso oltre che privo di rigore, tanto da creare gravi disparità. In proposito basti osservare che il fattore 0.5 è applicato al mapp. no. 8 e, ad esempio, al mapp. no. 5 anche se, al di là della comune doppia accessibilità, il primo presenta evidenti caratteristiche particolari che non si riscontrano nel secondo. Altrettanto significativo è che a tutte le proprietà imposte è stato addebitato lo stesso importo al mq (fr. 7.083), ciò che è sintomo manifesto di un appiattimento dei valori e, nel risultato, dimostra come situazioni assai diverse tra loro siano state sottoposte ad un regime di calcolo identico.
4.5. Il fattore di ponderazione 1, che traduce il vantaggio massimo, è applicato linearmente a tutta la zona del nucleo a monte di Via __________, nonché ai mapp. no. 4, 7, 68 e 1390 ubicati a valle della strada. E’ così stato ignorato che gli effetti dell’intervento stradale non si riflettono in modo omogeneo sulle proprietà. In particolare, ammesso che il beneficio derivante dalla sicurezza accresciuta possa essere analogo per tutti fondi che hanno un accesso pedonale e veicolare dalla strada, viceversa i vantaggi di natura ambientale (riduzione delle emissioni) si ripercuotono principalmente sulle proprietà confinanti mentre appaiono più sfumati per quelle retrostanti che già sono situate in posizione tranquilla e riparata (ad esempio, mapp. no. 380, 385, 2285, 1379 ecc.). I fondi non sono quindi sufficientemente differenziati in ragione della posizione e della situazione concreta.
4.6. Il fattore di ponderazione ridotto 0.5 è applicato ai soli mapp. no. 362, 5, 8 e 6, quest’ultimo di proprietà comunale; si tratta di fondi con un’estensione ampia o assai ampia serviti, oltre che da Via __________, anche da altre strade. Delucidando il fattore, in sede ricorsuale, il Municipio ha dichiarato che il principio posto a fondamento della definizione del comprensorio è l’accessibilità da Via __________. Anche a fronte di profondità diverse, sono quindi state imposte sempre particelle intere situate lungo l’asse stradale poiché, a suo avviso, il perimetro limitato ad una profondità determinata è un criterio insoddisfacente; in particolare avrebbe significato imporre in modo diverso, a dipendenza della forma, fondi uguali per dimensioni e potenzialità edificatorie: un fondo rettangolare con il lato maggiore lungo la strada sarebbe imposto in misura maggiore di un fondo identico per dimensioni ma con base minore sulla strada. La classe di vantaggio ridotto è dunque stata riconosciuta alle grandi superfici accessibili anche da altre strade per distinguerle da tutte le altre proprietà. Tuttavia, posta in termini a tal punto generalizzati la riduzione non basta, non solo a differenziare convenientemente i fondi rispetto alle proprietà imposte con fattore 1, ma nemmeno a distinguerli tra di loro. Il principio dell’accessibilità all’opera, individuato dal Municipio, non significa sic et sempliciter che un terreno tragga su tutta la superficie il medesimo vantaggio poiché quest’ultimo dipende dalla funzionalità dell’opera per rapporto alla proprietà imposta. In particolare a fronte di un intervento stradale è senz’altro concepibile imporre anche superfici (o fondi) non direttamente confinanti, ma in tale evenienza bisognerà attentamente valutare il grado di vantaggio; in effetti, qualora si trattasse di imporre un fondo di ampie dimensioni, a seconda dei casi l’incidenza dell’opera potrebbe variare e il vantaggio per la parte retrostante risultare affievolito o addirittura nullo. E’ stato detto a proposito delle proprietà site nel nucleo (cfr. consid. 4.5), che gli effetti dall’intervento – in realtà collegati non solo alla migliore accessibilità, bensì anche a benefici di ordine ambientale ed estetico – non sono omogenei e che, sotto certi aspetti, il vantaggio tende a smorzarsi per le proprietà retrostanti. Un ragionamento analogo deve valere, a maggior ragione, per le grandi superfici per le quali il fattore 0.5 non assolve una reale funzione correttiva essendo stato applicato in modo lineare a quattro fondi che al paragone presentano caratteristiche ben diverse tra loro. Anzitutto perché usufruiscono di altre e differenti vie di accesso. Il mapp. no. 362 è infatti accessibile, oltre che da Via __________, anche da Via __________ e da Via __________ segnate nel piano viario come strada di servizio e strada prevalentemente pedonale. I mapp. no. 5, 6 e 8 gravitano invece attorno alla cantonale e le loro infrastrutture di servizio (accesso veicolare e posteggi) sono, di fatto, già definitivamente predisposte verso la cantonale stessa: per i primi due in ragione della collocazione delle costruzioni esistenti che precludono l’accesso veicolare da Via __________, per il terzo sia in ragione dell’uso attuale, sia sulla base di quanto disposto dallo stesso piano viario che impone una strada di penetrazione dalla cantonale, quest’ultima ripresa nel piano di quartiere approvato che su Via__________ prevede solo accessi pedonali. Secondariamente, la parte retrostante (rispetto a Via __________) dei mapp. no. 5, 6e8è esposta alla strada cantonale battuta da un traffico di transito notoriamente inteso, oltre che dai mezzi pesanti diretti o provenienti dalla sottostante zona industriale. Perciò essa risente di immissioni che sono di gran lunga più importanti della riduzione di carico conseguente ai lavori su Via __________, riducendone gli effetti, se non addirittura invalidandoli completamente. Disagi, che il mapp. no. 362 (come il nucleo) ignora in quanto servito da strade di categoria inferiore, meno frequentate, e godendo di una posizione complessivamente più favorevole. Trattandosi di imporre grandi superficie, tali aspetti andavano soppesati per accertare e quindi differenziare l’intensità del vantaggio a seconda della situazione concreta e della profondità dei fondi. In tale ambito le argomentazioni svolte dal Municipio per confutare il criterio della profondità (asseritamene insoddisfacente) non appaiono pertinenti; infatti, a dipendenza del vantaggio effettivo, nulla impediva di limitare l’estensione del perimetro o di istituire delle classi con coefficienti progressivi (art. 9 LCM) dal momento che la conseguente riduzione poteva facilmente essere controbilanciata con un fattore di correzione (art. 8 cpv. 3 LCM) che considerasse l’ampiezza del fronte stradale, tanto da gravare i terreni proporzionalmente alla lunghezza misurata maggiore o minore del lato verso Via __________. Anche questo è, in effetti, un elemento distintivo che a torto è stato trascurato. Vero è che i mapp. no. 362, 5 e 6 hanno, rispettivamente, un fronte stradale di ca. 26, 22 e 24 ml, vale a dire 1/5 ca. di quello del mapp. no. 8 che è invece di ca. 125 ml: un divario che non poteva non essere rimarcato. Sotto questo profilo sussiste del resto una evidente disparità anche con le proprietà imposte con fattore 1: la proporzione 1/0.5 manifestamente non regge, ad esempio, tra il mapp. no. 8 e il mapp. no. 394 (fronte di ca. 12 ml) oppure tra il mapp. no. 5 ed il mapp. no. 1377 (fronte di ca. 3 ml). Ad una carente ponderazione del vantaggio particolare dev’essere ascritta anche l’imposizione di quella sorta di appendice edificata che il mapp. no. 8 presenta verso il sentiero pedonale __________. Nello specifico mal si comprende il motivo per cui quest’area, non confinante con l’opera e direttamente accessibile da Via __________, sia stata inclusa nel perimetro con identico fattore 0.5, quando invece le limitrofe part. no. 36 e 37 sono sfuggite all’imposizione pur trovandosi esattamente nella stessa posizione, anzi, a ben vedere, questi due fondi sono addirittura più vicini al tratto stradale che è stato oggetto dell’intervento. In ciò è ravvisabile una disparità che di certo non può essere giustificata con la sola intenzione, sbrigativamente addotta dal Municipio, di volere imporre sempre particelle intere. Infine, il Tribunale ha constatato che il mapp. no. 362 è imposto per una superficie edificabile di mq 6336 (su complessivi mq 8666) – suddivisa tra zona estensiva e zona __________ con indici di sfruttamento 0.5 e 0.3 (art. 14a, b NAPR) – e che nel piano del perimetro è esclusa l’area restante assegnata alla fascia di rispetto del nucleo. La circostanza merita un commento. La fascia di rispetto indica l’arretramento per le nuove costruzioni previste nelle zone edificabili stabilite dal PR; essendo esterna al perimetro del Piano particolareggiato dei nuclei di villaggio (PPNV) di __________ e di __________, non è disciplinata dalle relative norme di applicazione, bensì dal PR sotto forma, appunto, di linea di arretramento (cfr. ris. del 23.9.1997 del Consiglio di Stato di approvazione del PPNV di __________ e di __________, p. 10 e 15). In effetti essa è ripresa nel piano delle zone ed ha una profondità di ml 25 misurata a partire dal limite esterno del nucleo (cfr. piano delle zone). Di principio l’esclusione dal perimetro della superficie assegnata alla fascia di rispetto è condivisibile nella misura in cui, non essendo materialmente occupabile, non trae un vantaggio particolare dall’intervento. Tuttavia dev’essere considerato che la linea di arretramento non costituisce altro che il limite fino al quale è possibile costruire (art. 4 cpv. 2 NAPR) cosicché il sedime posto oltre la linea, entro la fascia di rispetto, pur non essendo edificabile dispone nondimeno di indici utilizzabili sulla parte edificabile del fondo suddivisa tra area __________ e zona estensiva. Nel riparto tale circostanza è stata ignorata poiché il mapp. no. 362 è imposto limitatamente alla superficie edificabile senza considerare gli indici che potrebbero essere ricavati dal sedime posto entro la fascia di rispetto. Ed in ciò è ravvisabile una violazione del principio di proporzionalità.
4.7. In conclusione, dalle considerazioni che precedono emerge che l’unico fattore di ponderazione applicato dal Municipio non differenzia a sufficienza i fondi inclusi nel comprensorio imposto e che di conseguenza la chiave di riparto non rispetta i principi costituzionali della proporzionalità e della parità di trattamento.
5. 5.1. Per costante giurisprudenza una decisione viziata è di regola solo annullabile e raramente è soggetta a nullità: lo sarà se il vizio di cui è affetta è particolarmente grave, se tale vizio è manifestamente o quanto meno agevolmente riconoscibile e se la certezza del diritto non verrebbe seriamente ad essere compromessa nel caso in cui la nullità fosse ammessa. Di norma sono considerati vizi particolarmente gravi taluni errori di procedura. Al contrario, gli errori di merito provocano la nullità dell’atto solo quando sono eccezionalmente gravi; ad esempio quando l’atto in questione diviene in pratica privo d’effetto, è insensato o immorale, è completamente sprovvisto di base legale o è d’esecuzione impossibile (DTF 129 I 361 c. 2.1, 132 II 21 c. 3.1; RDAT I-1996 no. 49 c. 4a).
5.2. Nel prospetto pubblicato è stato riscontrato un vizio ascrivibile al metodo di riparto; esso non è dunque di ordine formale bensì attinente al merito e quindi, benché sia rilevante, non giustifica l’annullamento dell’intera procedura. Nondimeno, in ragione della sproporzione e della disparità di trattamento che ne derivano, si impone la necessità di procedere ad un nuovo calcolo dei contributi. Il Tribunale non ritiene di potersi assumere in questa sede l’onere dell’operazione correttiva; infatti affinché i principi della proporzionalità e della parità di trattamento siano pienamente rispettati, occorre che il prospetto sia integralmente riformulato tenendo conto degli appunti mossi al riparto. Ora, considerati i diritti di impugnazione che spettano al contribuente (art. 13 LCM) e l’ampio margine di autonomia di cui gode l’autorità comunale, tale compito non può che essere demandato al Municipio al quale compete in primis l’elaborazione del prospetto (RDAT I-1994 no. 7). Pertanto, come ammette al giurisprudenza (RtiD I-2007 no. 29 c. 6.4.3), gli atti sono rinviati al Municipio di __________ affinché proceda, senza nuova pubblicazione, ad un nuovo calcolo dei contributi fondandosi su un nuovo piano di ripartizione; quest’ultimo sarà in gran parte teorico – perché privo di effetti concreti per i contribuenti che non hanno impugnato il prospetto – ma rispettoso dei principi costituzionali. Il nuovo contributo che ne risulterà a carico del mapp. no. 8 potrà, se del caso, essere nuovamente contestato nelle forme ed entro i termini sanciti dall’art. 13 LCM.
6. Visto l’esito del ricorso la tassa di giustizia e le spese sono a carico del Comune in quanto soccombente (art. 23 LCM e 31 LPamm.). La ricorrente, rappresentata da un legale, ha diritto alla rifusione delle ripetibili commisurate alla consulenza offerta ed alle difficoltà poste dalla causa.
per questi motivi
richiamati richiamata la Legge sui contributi di miglioria del 24.4.1990
dichiara
e pronuncia 1. Il ricorso è accolto.
1.1. Gli atti sono retrocessi al Comune affinché proceda come ai considerandi.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 500.sono a carico del Comune con l’obbligo di rifondere alla ricorrente fr. 2'000.per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Losanna, entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
-
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco