Raccomandata
Incarto n. 42.2008.3 rs
Lugano 18 giugno 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 8 gennaio 2008 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 7 dicembre 2007 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 7 dicembre 2007 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha confermato la propria decisione del 15 ottobre 2007 con la quale a RI 1 ha concesso il rinnovo del diritto a una prestazione assistenziale per il lasso di tempo a decorrere dal 1° ottobre 2007.
Il relativo importo è stato fissato in fr. 729.-- mensili, invece di fr. 2'207.-erogati per il periodo precedente (cfr. doc. 8, 12, 2-4).
L’amministrazione ha motivato tale provvedimento, indicando che, dal mese di ottobre 2007, nei redditi è stato computato lo stipendio percepito dal figlio __________ (1992), quale apprendista muratore dal mese di settembre 2007 (cfr. doc. A2, 10, 7).
1.2. RI 1, con tempestivo ricorso dell’8 gennaio 2008 inoltrato al TCA, ha contestato la decisione su reclamo del 7 dicembre 2007, sottolineando di essere in assistenza vista l’impossibilità, nonostante le sue ricerche, di trovare un lavoro. Essa ha pure evidenziato che non è possibile che il figlio le debba dare tutto il suo salario e ha chiesto come può così motivarlo ad andare a lavorare. L’insorgente ha precisato che esiste il rischio che __________ interrompa l’apprendistato. Essa ha, poi, rilevato che a quel momento il figlio contribuiva con
fr. 500.--, che tale somma le sembra più adeguata e che non può chiedergli di più, anche perché sono stati per molto tempo divisi. Ora __________ vive solo con lei e farlo ubbidire alla sua età non è facile (cfr. doc. I).
All’impugnativa la ricorrente ha allegato uno scritto del 7 gennaio 2008 del curatore educativo di __________, il quale ha fornito, in primo luogo, alcuni ragguagli in merito alla loro situazione personale e familiare. In secondo luogo, ha sottolineato che in base all’art. 323 CCS un eventuale contributo da parte dei minori per il loro mantenimento in famiglia potrebbe corrispondere a 1/3 del loro salario netto. Inoltre ha osservato che l’applicazione dell’art. 22 Las non è corretta sia in considerazione delle disposizioni del CCS, che delle direttive COSAS. Infine egli ritiene che “in talune situazioni sia necessario oltrepassare una visione di un intervento amministrativo e di calcolo finanziario, anche se dettato correttamente da disposizioni legali, in quanto è indispensabile considerare dal punto di vista umano quali risorse e limiti sono in gioco e il rischio di compromettere seriamente la situazione conseguita a livello relazionale e sociale” (cfr. doc. I/bis).
1.3. L’USSI, in risposta, ha postulato l’integrale reiezione del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se l’importo della prestazione assistenziale riconosciuta a RI 1 per il periodo dal 1° ottobre 2007 sia o meno corretto.
2.2. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono peraltro entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia peraltro che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato."
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971."
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è obbligatoria per tutti i residenti. In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.3. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento) -, il 5 gennaio 2007, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato, da un lato, che la COSAS ha adottato il 3 dicembre 2004 una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.) che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare, dall’altro, che "il coordinamento con le altre prestazioni sociali, l’organizzazione del sostegno sociale in Ticino, come pure ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle nuove direttive della COSAS - peraltro non richiesto dall’art. 19 della Las" -, che a far tempo dal 1° gennaio 2007 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persona dell'unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale)
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d'integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale (fr./mese)
1 persona
960.--
100.--
1060.--
2 persone
1469.--
100.--
1569.--
3 persone
1786.--
100.--
1886.--
4 persone
2054.--
100.--
2154.--
5 persone
2323.--
100.--
2423.--
6 persone
2592.--
100.--
2692.--
7 persone
2861.--
100.--
2961.--
Per ogni persona supplementare
+ 269.--
-
+ 269.--
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato alla terza e alle successive persone di 16 o più anni di età; l'importo di tale supplemento è di 206.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2007 in BU 3/2007 del 23 gennaio 2007 pag. 27-28)
Abbondanzialmente è utile segnalare che gli importi appena menzionati sono stati mantenuti anche per l’anno 2008 (cfr. Direttive riguardanti gli importo delle prestazioni assistenziali per il 2008; BU 3/2008 del 25 gennaio 2008, pag. 30, 31).
2.4. L’art. 22 Las, concernente il reddito disponibile residuale, enuncia:
" Il reddito disponibile residuale è quello definito dagli art. da 5 a 9 Laps, tenuto conto delle deroghe seguenti:
a) Reddito computabile:
1. vengono computate le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia se vengono corrisposte da una persona non facente parte dell’ unità di riferimento e dichiarate dal richiedente;
2. la sostanza netta viene computata interamente nella misura in cui supera 100’000 fr. per l’abitazione primaria e, per le altre forme di sostanza, 10’000 fr. per una persona sola, 20’000 per una coppia (coniugi o conviventi con figli in comune) e 2’000 fr. per ogni figlio minorenne o maggiorenne non economicamente indipendente; eccezioni transitorie a questo computo possono essere concesse in casi di rigore, segnatamente se la sostanza computabile nel reddito fosse difficilmente liquidabile;
3. vengono interamente computati i redditi dei minorenni facenti parte dell’unità di riferimento.
4. Non vengono computate le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato.
b) Spesa vincolata:
1. non vengono computati rendite e oneri permanenti (art. 8 cpv. 1 lett. c) Laps);
2. non vengono computati gli alimenti di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. d) Laps;
3. non vengono computate le imposte di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. j) Laps;
4. le spese e gli interessi passivi sui debiti privati vengono riconosciuti solo fino all’ importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 della LT (deroga all’ art. 8, cpv. 2, lett. a) Laps).
c) Spesa per l’alloggio
Per il calcolo della spesa per l’alloggio viene considerato l’affitto maggiorato delle spese accessorie effettive fino al massimale previsto dall’art. 9 Laps"
Il reddito disponibile residuale, fatta eccezione per le deroghe di cui all’art. 22 Las appena menzionato, corrisponde quindi a quello definito agli art. 5-9 Laps. Esso è conseguentemente pari alla differenza tra la somma dei redditi computabili e la somma delle spese computabili delle persone componenti l’unità di riferimento (art. 5 Laps).
L'art. 6 Laps regolamenta così il reddito computabile:
" Il reddito computabile è costituito dai seguenti redditi:
a) i redditi ai sensi degli art. 15-22 della Legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT), ad esclusione dei redditi imposti separatamente in virtù degli art. 36 cpv. 1, 38 cpv. 1 e 57 cpv. 1 LT;
b) ...
c) ...
d) i proventi ricevuti in virtù della legislazione federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità;
e) tutte le rendite riconosciute ai sensi della Legge federale
sull’assicurazione militare federale del 19 giugno 1992;
f) 1/15 della sostanza mobiliare e immobiliare, imponibile; la deduzione sociale per coniugi giusta la legge tributaria si applica anche alle famiglie monoparentali ed alle coppie conviventi. (cpv. 1)
Fanno parte dei redditi computabili le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato. (cpv. 2)
Non sono considerati redditi le prestazioni sociali ai sensi della presente legge. (cpv. 3)
Il Consiglio di Stato determina in quale misura vanno computati i redditi dei minorenni. (cpv. 4)"
La spesa computabile è, invece, costituita dalla somma delle spese vincolate e dalla spesa per l’alloggio (art. 7 Laps).
Ai sensi dell'art. 8 Laps:
" La spesa vincolata è costituita dalle seguenti spese:
a) le spese ai sensi degli art. 25-31 LT. Il Consiglio di Stato determina in quale misura vengono computate le spese per il conseguimento del reddito delle persone con attività lucrativa salariata;
b) gli interessi maturati su debiti ammessi in deduzione di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. a) LT;
c) le rendite e gli oneri permanenti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. b) LT;
d) gli alimenti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. c) LT;
e) i versamenti, premi e contributi legali, statutari o regolamentari per acquisire diritti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. d) e f) LT;
f) i versamenti, premi e contributi per acquisire diritti contrattuali in forme riconosciute della previdenza individuale vincolata di cui
all’art. 32 cpv. 1 lett. e) LT versati da persone che esercitano
un’attività lucrativa indipendente o dipendente, se queste ultime non sono affiliate obbligatoriamente al secondo pilastro;
g) i premi ordinari per l’assicurazione obbligatoria contro le malattie vigenti al momento della richiesta, ma al massimo fino al raggiungimento dell’importo della quota cantonale media ponderata;
h) i premi per l’assicurazione della perdita di guadagno in caso di malattia o in caso di infortunio delle persone non obbligatoriamente assicurate;
i) ...
j) … . (cpv. 1)
Le spese di cui all’art. 31 LT e gli interessi maturati sui debiti di cui al cpv. 1 lett. b) vengono riconosciuti sino ai seguenti importi:
a) per le spese e gli interessi passivi sui debiti privati fino all’importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 LT, maggiorato di 3000 fr.;
b) per i debiti derivanti dall’esercizio dell’attività professionale, l’importo effettivo degli interessi. (cpv. 2)"
L'art. 9 Laps riguarda la spesa per l'alloggio:
" La spesa per l’alloggio è computata fino ad un massimo di:
a) per le persone unità importo riconosciuto dalla legislazione
di riferimento composte sulle prestazioni complementari
da una persona: all'AVS/AI per la persona sola
b) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte sulle prestazioni complementari
da due persone: all'AVS/AI per i coniugi
c) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte da sulle prestazioni complementari
più di due persone: all'AVS/AI per i coniugi maggiorato
del 20%
(cpv. 1)
Se una persona che non fa parte dell’unità di riferimento convive con uno dei suoi membri, dalla spesa per l’alloggio viene dedotta la quota-parte imputabile al convivente. (cpv. 2)"
L'art. 5 cpv. 1 lett. b cifra 2 LPC, prevede che, i cantoni stabiliscono l'importo delle spese per pigione fino a concorrenza di un importo annuo, che a decorrere 1° gennaio 2001 corrisponde a fr. 13'200.-- per le persone sole e di fr. 15'000.-per coniugi e le persone con figli (cfr. Ordinanza 01 sull'adeguamento delle prestazioni complementari all'AVS/AI del 18 settembre 2000 e Decreto esecutivo concernente la legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI del 20 dicembre 2005).
Secondo l'art. 2 della legge cantonale di applicazione a titolo di pigione si applica l'importo massimo.
Le deroghe ad alcune delle diverse componenti del reddito computabile e della spesa vincolata di cui agli art. 6 e 8 Laps, contemplate dall’art. 22 Las e autorizzate dall’art. 2 cpv. 2 Laps, hanno carattere restrittivo e sono volte a determinare un reddito disponibile che misuri ancora meglio la reale situazione di bisogno del richiedente.
Alcune entrate non considerate dalla Laps (che fa riferimento essenzialmente ai redditi contemplati dalla Legge tributaria) sono, poi, incluse fra i redditi della Las (per esempio i redditi dei minorenni e le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia).
La sostanza nel regime Las viene considerata per un importo più elevato rispetto al conteggio nell’ambito Laps.
Dal calcolo delle spese ai sensi della Las sono, invece, escluse alcune voci, quali le rendite e gli oneri permanenti, gli alimenti: le risorse delle prestazioni assistenziali non possono essere destinate a pagare questi oneri. La persona priva del minimo vitale cessa i pagamenti e il creditore ha eventualmente a disposizione altri mezzi (per esempio, il ricorso all’anticipo degli alimenti).
Infine il limite per il riconoscimento delle spese e degli interessi sui debiti è inferiore a quello della Laps (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. c, d, j Laps; Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 5).
2.5. RI 1, con il ricorso, ha contestato il calcolo con cui l’USSI ha stabilito, quale prestazione assistenziale accordatale per il periodo a partire dal mese di ottobre 2007, la somma di fr. 729.-- al mese. Più precisamente, l’insorgente ritiene che l’amministrazione abbia, a torto, computato nei redditi l’intero importo dello stipendio percepito da suo figlio __________ quale apprendista muratore al primo anno e che vada, invece, conteggiato unicamente l’importo di fr. 500.-- (cfr. doc. I).
L’USSI, dal canto suo, ha indicato, da un lato, che il reddito del figlio minorenne è stato considerato conformemente a quanto previsto dall’art. 22 lett. a cfr. 3 Las.
Dall’altro, che le raccomandazioni COSAS non devono essere imperativamente applicate da tutti i Cantoni e, più in particolare, che in Ticino sia motivi legati all’organizzazione dell’aiuto sociale, sia ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle direttive COSAS, peraltro non richiesto dall’art. 19 Las (cfr. doc. A2; III).
2.6. Chiamata a esaminare l’operato dell’USSI questa Corte rileva, dapprima, che l’art. 22 lett. a cfr. 3 Las prevede effettivamente che “vengono interamente computati i redditi dei minorenni facenti parte dell’unità di riferimento” (cfr. consid. 2.4.).
Per inciso giova osservare che un minorenne fa parte dell’unità di riferimento del genitore che ha l’autorità parentale e con cui abita (cfr. art. 4 lett. d Laps; 1a Reg.Laps).
In concreto __________ è parte dell’unità di riferimento della ricorrente, siccome abita con quest’ultima, la quale ha pure l’autorità parentale sul figlio (cfr. doc. Ibis).
L’art. 22 lett. a cfr. 3 Las si differenzia dal regime contemplato dalla Laps.
L’art. 6 cpv. 4 Laps enuncia che il Consiglio di Stato determina in quale misura vanno computati i redditi dei minorenni.
L’art. 3 cpv. 1 Reg.Laps, prevede che, per quanto concerne i minorenni, dal reddito computabile è escluso il reddito da lavoro dipendente, mentre ne fanno parte tutti gli altri redditi.
Dal Messaggio dell’8 maggio 2002 concernente la modifica della legge sull’assistenza sociale e dal relativo Rapporto del 5 novembre 2002 risulta che l’art. 22 Las ha introdotto, rispetto alla Laps, la deroga menzionata al fine di stabilire un reddito disponibile che misuri ancora meglio la reale situazione di bisogno della persona che inoltra una richiesta di assistenza (cfr. Messaggio p.to 2, Capitolo II; Rapporto p.to 3.5; consid. 2.4.).
In tale contesto va ricordato, da una parte, che lo scopo della pubblica assistenza enunciato dalla Las è quello di intervenire ogni qualvolta una persona si trovi in una situazione di bisogno concreto (cfr. art. 1 LAS; consid. 2.2).
Il diritto fondamentale a condizioni minime di esistenza garantito dall’art. 12 Costituzione federale e dall’art. 13 Costituzione cantonale contempla il diritto di essere aiutati quando si è nel bisogno.
D’altra parte che l’aiuto in situazioni di bisogno è subordinato al rispetto del principio di sussidiarietà, nel senso che non può prevalersene colui che, oggettivamente, è in misura di procurarsi con le proprie forze i mezzi indispensabili alla sua sopravvivenza. L’aiuto sociale costituisce l’ultima ancora di salvataggio dell’individuo (cfr. consid. 2.2.; STF 8C_92/2007 del 14 dicembre 2007, pubblicata in SVR 2008 EL Nr. 2 pag. 5; STF 8C_5/2008 del 5 maggio 2008).
2.7. La direttiva COSAS, relativamente al reddito dei minorenni, al p.to E.1.3., prevede quanto segue:
" I redditi (da lavoro o altro) dei minorenni che vivono con genitori beneficiari del sostegno sociale devono essere computati solo nella misura necessaria a coprire le loro proprie spese considerate nel budget dell’economia domestica.
Le prestazioni periodiche destinate al mantenimento di minori (alimenti, assegni familiari, rendite derivanti da assicurazioni sociali, ecc.) devono essere utilizzate a loro favore. Analogamente, i versamenti a tacitazione, i risarcimenti e analoghe prestazioni che, direttamente o indirettamente, sono destinate alla copertura di spese di mantenimento devono essere utilizzate per i bisogni dei figli, in rate corrispondenti alle necessità, secondo quanto prescritto all’art. 320 cpv. 1 del CCS. Ciò è ammissibile anche senza l’esplicita autorizzazione dell’autorità tutoria.
Se gli apporti finanziarti periodici del minore superano il calcolo del suo fabbisogno, questi dovranno essere considerati come patrimonio personale del minore ai sensi dell’art. 319 del CCS.
Il minorenne amministra liberamente il reddito del suo lavoro anche se vive con i genitori (art. 323 cpv. 1 del CCS). Nella misura in cui lo si possa esigere dal minore, essi non sono più tenuti al suo mantenimento (art. 276 cpv. 3 del CCS). Il budget dei genitori per il mantenimento viene ridotto in proporzione, visto che questi possono esigere dai loro figli una partecipazione appropriata alle loro proprie spese di mantenimento, conformemente all’art. 323 cpv. 2 del CCS.
Nel caso di minori che svolgono un’attività lavorativa, si raccomanda di redigere un budget personale separato”.
Le Disposizioni COSAS non sono, tuttavia, vincolanti per il Cantone Ticino, contrariamente a quanto addotto dal curatore di __________ nello scritto del gennaio 2008 allegato al ricorso, il quale ha fatto riferimento a una risoluzione del Consiglio di Stato N. 3023 del 11 luglio 2000, pubblicata in RDAT I-2001 N. 16 (cfr. doc. Ibis).
Tale risoluzione, a prescindere dal fatto che sia stata emessa precedentemente all’entrata in vigore - il 1° febbraio 2003 (cfr. consid. 2.2.) - della nuova Las, non è stata citata in modo completo.
La decisione governativa menzionata enuncia, infatti, che:
" 3. Le direttive emanate dalla Conferenza svizzera dell'azione sociale (COSAS) assumono il ruolo di raccomandazioni destinate alle autorità preposte all'intervento sociale dei Cantoni, dei Comuni, della Confederazione e delle istituzioni sociali private. Esse, nella misura in cui sono compatibili con la LAS e il Regolamento, vengono assunte dall'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento come guida alla sua prassi. La costante giurisprudenza di questo Consiglio conferisce loro carattere vincolante (ris. gov. N. 4657 del 10 novembre 1999 , in re L.)” (La sottolineatura è del redattore)
Dalla decisione del Consiglio di Stato del luglio 2000 si evince, perciò, che le direttive COSAS, già antecedentemente alla nuova Las, venivano applicate esclusivamente se conformi alla legge sull’assistenza sociale e al relativo regolamento.
Il TCA, al riguardo, constata altresì che l’art. 22 Las, in vigore dal febbraio 2003, per determinare il reddito disponibile residuale, fa riferimento ai disposti della Laps, prevedendo nel contempo delle deroghe specifiche, senza però menzionare le direttive COSAS.
L’art. 19 Las, afferente alla soglia di intervento, dal canto suo, rinvia sì alle direttive COSAS, indicando però che la soglia di intervento viene definita “tenuto conto” delle stesse (cfr. consid. 2.3.).
Nemmeno, dunque, in questo caso si è confrontati con un adeguamento integrale alle medesime.
Giova d’altronde segnalare che le disposizioni COSAS stesse enunciano che “…sono delle raccomandazioni destinate alle autorità preposte all’intervento sociale dei cantoni, dei comuni, della Confederazione e delle istituzioni sociali private” e che “… acquistano un carattere vincolante solo con la legislazione cantonale, i regolamenti comunali e la giurisprudenza”. Infine esse precisano che “… sono delle raccomandazioni, ma servono da termine di riferimento come è stato dimostrato dalle decisioni dei tribunali” (cfr. Direttive COSAS 2005 – Significato delle direttive).
La scelta operata dal Cantone Ticino è, quindi, diversa da quella effettuata da altri Cantoni.
In proposito si veda la sentenza del 17 ottobre 2005 nella causa X. 2P 196/2005 nella quale il Tribunale federale ha constatato che: "Le règlement cantonal d'exécution renvoie expressément aux recommandations de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS), en prescrivant que ces normes servent à l'établissement des budgets d'aide sociale (art. 5 al. 3 RIAS/VS). Le Tribunal fédéral a jugé que le Conseil d'Etat n'avait sur ce point pas outrepassé la délégation de compétence que lui conférait l'art. 36 al. 2 LIAS et que ces directives revêtaient un caractère contraignant pour les communes à qui incombait (art. 4 al. 2 LIAS/VS) la responsabilité de l'organisation et de l'application de l'aide sociale (arrêt 2P.115/2001 du 11 septembre 2001, consid. 2b)" e la sentenza del 1° settembre 2006 nella causa X., 2P.158/2006 nella quale il TF ha sottolineato che: "3.2 Führt eine unterstützte Person den Haushalt für eine oder mehrere Personen, die nicht unterstützt werden, wird ein Betrag als Haushaltentschädigung - ungeachtet einer effektiven Auszahlung - als eigene Mittel angerechnet; die Höhe dieser Entschädigung ist nach Massgabe der aufgewendeten Zeit im Rahmen von Fr. 550.-- bis Fr. 900.-- festzusetzen (§ 13 Abs. 1 und 2 SPV/AG i.V.m. § 11 Abs. 2 SPG/AG; vgl. Ziff. F.5.2. der hier grundsätzlich verbindlichen, von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe erlassenen Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, SKOS-Richtlinien [§ 10 Abs. 1 SPG/AG i.V.m. § 10 Abs. 1 SPV/AG])“.
In tale contesto è pure utile segnalare la sentenza del 5 luglio 2006, 2P.108/2005, nella quale il TF ha dichiarato irricevibile un ricorso di diritto pubblico inoltrato contro le nuove direttive applicate nel Cantone Basilea Città:
" A. Das Wirtschafts- und Sozialdepartement des Kantons Basel-Stadt erliess am 24. Januar 2005 mit Bezug auf die kantonale Sozialhilfe neue Unterstützungsrichtlinien, gültig ab 1. April 2005, welche die bisherigen Richtlinien (gültig ab 1. Oktober 2004) ersetzen. Es wurden insbesondere die Ansätze für den Grundbedarf gesenkt, dagegen werden Bemühungen um berufliche und soziale Integration unterstützt. (…).
1.3
1.3.1 Grundlage der Unterstützungsrichtlinien des kantonalen Wirtschafts- und Sozialdepartements bildet unter anderem das Basler Sozialhilfegesetz vom 29. Juni 2000 (Ziff. 1 der Richtlinien). Wer bedürftig ist, hat Anspruch auf unentgeltliche Beratung sowie auf wirtschaftliche Hilfe (§ 4 Abs. 1 Sozialhilfegesetz). Die unterstützte Person ist indes vorab verpflichtet, vollständige und wahrheitsgetreue Auskunft zu erteilen über ihre finanziellen und persönlichen Verhältnisse (vgl. § 14 Abs. 1 lit. a und c Sozialhilfegesetz). Das Departement regelt nach Rücksprache mit den Gemeinden das Mass der wirtschaftlichen Hilfe; es orientiert sich dabei an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, SKOS (§ 7 Abs. 3 Sozialhilfegesetz).
1.3.2 Prinzipiell gelten in der Sozialhilfe des Kantons Basel-Stadt diese Richtlinien der SKOS; vorbehalten bleiben die Abweichungen in den kantonalen Richtlinien (vgl. deren Ziff. 2). Gesonderte Unterstützungstarife bestehen im Übrigen für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene, die der Kanton im Auftrag und auf Kosten des Bundes beherbergt, vorbehaltlich der Bundesregelungen; im Rahmen der Nothilfe werden unter anderem auch Personen ohne Aufenthaltsregelung in der Schweiz unterstützt (Ziff. 3 der kantonalen Richtlinien). Die Unterstützungsrichtlinien regeln namentlich die finanziellen Kriterien der Bedürftigkeit (Ziff. 4), die zu unterstützenden Personen und Personengruppen (Ziff. 5 und 6), die Nothilfe (Ziff. 7), die materielle Grundsicherung (Ziff. 8), situationsbedingte Leistungen (Ziff. 9) sowie Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration (Ziff. 10).
1.3.3 Bei den angefochtenen Unterstützungsrichtlinien handelt es sich damit um eine Verwaltungsverordnung, die zwar Aussenwirkung entfaltet, gestützt auf welche aber Verfügungen der Sozialhilfestelle, der Bürgergemeinde der Stadt Basel (§ 25 Sozialhilfegesetz), ergehen, deren Anfechtung möglich und den Betroffenen zumutbar ist (vgl. § 27 Sozialhilfegesetz; siehe auch § 41 Abs. 2 des Basler Organisationsgesetzes vom 22. April 1976; BGE 131 I 166 E. 7.2 S. 179 f.). Dabei sind die richterlichen Behörden nicht an die Richtlinien gebunden, falls diese dem Sinn der ihnen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelung nicht entsprechen sollten. So sollen inzwischen denn auch zahlreiche Sozialhilfeverfügungen ergangen sein, von denen einige weitergezogen wurden (vgl. Urteil 2P.45/2006 vom 11. Mai 2006). Ein hinreichender Rechtsschutz im Einzelfall ist somit vorliegend gegeben (BGE 128 I 167 E. 4.5 S. 173 ff. mit Hinweisen). Gegen Rechtsakte wie die hier fraglichen Richtlinien ist die staatsrechtliche Beschwerde nach ständiger Rechtsprechung nicht zulässig. Bei diesem Ausgang kann im Übrigen offen bleiben, ob überhaupt sämtliche Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären."
Ne discende che nel caso concreto il p.to E. 1.3. della Direttiva COSAS non torna applicabile. A ragione dunque l'USSI, applicando l'art. 22 lett. a cfr. 3 LAS, ha computato integralmente lo stipendio percepito da __________ quale apprendista muratore.
2.8. Questo Tribunale rileva comunque che la Direttiva COSAS enuncia che i redditi del minore devono in ogni caso essere utilizzati per far fronte alle sue spese.
La direttiva COSAS stessa, quindi, nella misura in cui il salario di un minorenne serve a coprire le sue spese, non prevede alcun limite all’importo da computare nel calcolo dell’assistenza sociale.
Nel caso in esame __________, quale apprendista muratore al primo anno, guadagna fr. 1'534.70 netti al mese, ossia fr. 19'951.--annui comprensivi della tredicesima (cfr. doc. 10, 6).
Le sue spese personali ammontano a circa fr. 2'000.--, corrispondenti a fr. 24'000.-- (fr. 1'060.--, pari a fr. 12'720.--, fabbisogno di base Las, consid. 2.3., + fr. 7’500.-- 1/2 pigione, cfr. doc. 8, + fr. 996.-- quota media cantonale ponderata per il 2007 che per __________ risulta meno elevata del premio medio ponderato relativo alla __________, 8 cpv. 1 lett. g Laps, + fr. 2'400.-- spese professionali, cfr. doc. 8).
Il reddito da attività lavorativa di __________ risulta, di conseguenza, inferiore alle spese afferenti al suo sostentamento.
E’ vero che la ricorrente, fino al mese di dicembre 2007 (mese in cui __________ ha compiuto 15 anni), era al beneficio anche di un assegno integrativo di fr. 688.-mensili (cfr. doc. 8), il quale per definizione è destinato a coprire, in modo selettivo, i costi aggiuntivi del figlio fino all'età di 15 anni (cfr. art. 24, 25 LAF; Messaggio relativo all'introduzione di una nuova legge sugli assegni di famiglia del 19 gennaio 1994, pag. 11) e fino al massimo i limiti minimi del fabbisogno vitale giusta la LPC (cfr. art. 27 LAF).
E’ altrettanto vero, tuttavia, che il reddito di __________, unitamente all’assegno integrativo, vanno a coprire, in primo luogo, le sue spese.
Una volta fatto fronte, con il salario e l’assegno integrativo di complessivi fr. 2’222 (fr. 1'534 + fr. 688), ai costi del figlio risulta, in effetti, soltanto un’eccedenza di circa fr. 222.-- al mese (fr- 2222 – fr. 2000).
Per quanto attiene all’aspetto del diritto civile, l’art. 276 cpv. 3 CCS enuncia che i genitori sono liberati dall’obbligo di mantenimento nella misura in cui si possa ragionevolmente pretendere che il figlio vi provveda da sé con il provento del suo lavoro o con altri mezzi.
L’art. 323 cpv. 3 CCS prevede, poi, che i genitori possono esigere dal figlio che vive con essi in economia domestica unicamente un adeguato contributo per il suo mantenimento, che in generale equivale a 1/3 del proprio guadagno (cfr. RtiD II-2004 N. 31c pag. 601 segg.; ICCA sentenza 11.2006.40 del 5 ottobre 2007).
Tale regime si riferisce, però, ai casi in cui i genitori hanno comunque la possibilità di sussidiare il proprio figlio in denaro, non quindi a quei casi in cui i genitori non hanno alcuna possibilità di far fronte al proprio obbligo di mantenimento e devono, per contro, ricorrere, già per le loro prime necessità all’assistenza pubblica.
2.9. In simili condizioni e considerati lo scopo della pubblica assistenza, nonché il principio di sussidiarietà che regge la stessa (cfr. consid. 2.6.), occorre concludere che la scelta del legislatore cantonale di computare per intero il reddito da attività lucrativa dei minorenni nel calcolo delle prestazioni assistenziali dei genitori, non è contrario alla legislazione in vigore e neppure alla Costituzione federale, né alla Costituzione cantonale.
In particolare il TCA non ravvisa alcuna violazione del principio di parità di trattamento tra i figli minorenni di genitori che devono ricorrere alla pubblica assistenza e i figli di genitori che fanno fronte autonomamente alle proprie spese.
Secondo costante giurisprudenza, il principio dell'uguaglianza di trattamento ancorato nell'art. 8 Cost.fed. vincola il legislatore cantonale e comunale.
Sotto questo profilo violano l'art. 8 Cost.fed. - oltre agli atti legislativi che non hanno un motivo serio o oggettivo, o che appaiono privi di senso o scopo quelli che fanno delle distinzioni inammissibili, che non trovano cioè alcuna corrispon-denza nelle diversità della fattispecie che la disciplina normativa vuole regolare, e quelli che - all'opposto - omettono di fare delle distinzioni, laddove la diversità delle circostanze da sottoporre alla norma impone, invece, di distinguere e che danno luogo quindi a una parificazione inammissibile (STF 8C_226/2007 del 16 maggio 2008; DTF 124 V 163; DTF 111 Ia 326 consid. 6; 109 Ia 327 consid. 4; 108 II 114 consid. 2b; 107 Ib 182 consid. 5a, 301; 100 Ia 75/76 consid. 4b; RtiD II-2004 N.14).
Per ammettere una violazione dell'art. 8 Cost., occorre tuttavia che la distinzione fatta dal legislatore appaia insostenibile, rispettivamente, nel caso inverso, che appaia insostenibile il rifiuto di distinguere: tra questi due estremi l'art. 8 Cost. lascia infatti al legislatore cantonale e comunale una notevole libertà, che gli consente ora di porre l'accento su tratti e su elementi comuni di due fattispecie, per trattarle alla stessa maniera, ora di dare peso invece agli elementi che le distinguono per sottoporle a un regime differenziato (cfr. RtiD II-2004 N.14; STCA del 4 giugno 1998 nella causa S., 39.1998.18; RDAT II-1998 pag. 28 seg.; RDAT II-1999 pag. 155 seg.; STF 19.11.1986 in causa C.L.P., non pubblicata; STCA 3.1.1994 nella causa L.G.; J.L. Duc - P.Y. Greber, "La portée de l'article 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II 473 seg. (573-576)).
L’intervento dell’assistenza sociale costituisce l’elemento di differenza fondamentale che permette di operare distinzioni in merito all’entità della somma che un figlio minorenne esercitante un’attività lucrativa è tenuto a mettere a disposizione della propria famiglia.
Con riferimento a quanto invocato dal curatore del figlio dell’insorgente nello scritto allegato al ricorso relativamente alla necessità in talune situazioni di distanziarsi dalla semplice applicazione delle disposizioni legali (cfr. doc. Ibis), è utile sottolineare che l’amministrazione deve operare conformemente al principio della legalità, ossia a quel principio fondamentale del diritto secondo cui ogni attività amministrativa deve essere riconducibile a una norma legale che ne delinei ampiezza e limiti delle funzioni (principio della legalità: cfr. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., cifra marg. 368 segg.; STFA del 20 agosto 2003 nella causa X., H 231/02, consid. 5).
Ne discende che nel caso in cui l’entità di una prestazione assistenziale ordinaria risulti da un conteggio effettuato secondo i parametri indicati dalla legge, ovvero tenendo conto di tutti quei redditi e quelle spese riguardanti il titolare della prestazione e i componenti della sua unità di riferimento che sono previsti dalla Laps e dalla Las, l’USSI non può aumentarne l’importo a seconda delle richieste specifiche di un beneficiario dell’aiuto sociale.
2.10. Alla luce di tutto quanto esposto, questa Corte ritiene corretta la decisione su reclamo del 7 dicembre 2007, la quale deve, conseguentemente, essere confermata.
Contestualmente, però, vista la particolare situazione personale e familiare di RI 1 e del figlio, il TCA evidenzia la necessità di mettere in atto al più presto nei confronti della ricorrente una delle misure di inserimento professionale previste dalla Las per i beneficiari di prestazioni assistenziali (cfr. art. 31 a segg. Las; Direttive COSAS p.ti D3, H7).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti