RACCOMANDATA
Incarto n. 39.2000.00056-57 MB/sc
Lugano 17 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Michela Bürki Moreni
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sui ricorsi del 3 agosto 2000 di
__________,
contro
le decisioni del 20 e 21 luglio 2000 emanate da
Cassa cantonale assegni familiari, 6501 Bellinzona 1 Caselle, in materia di assegni di famiglia
ritenuto, in fatto
1.1. Con sentenza del 12 aprile 2000, cresciuta in giudicato, il TCA ha accolto il ricorso presentato da __________ nei confronti delle decisioni relative ad assegni integrativi e di prima infanzia emanate dalla Cassa cantonale per gli assegni familiari con effetto dal 1 settembre 1998 e dal 1 gennaio 1999, rinviando gli atti all'amministrazione, per stabilire il diritto all'assegno di prima infanzia e integrativo, senza tener conto del reddito ipotetico e delle indennità di disoccupazione.
1.2. In seguito alla sentenza la Cassa cantonale ha emanato quattro decisioni.
Con decisione 20 luglio 2000 l'amministrazione ha assegnato a __________ i, a favore dei figli __________ e __________, un assegno integrativo di fr. 1'108 mensili dal 1 settembre 1998 al 31 dicembre 1998.
L'importo ancora dovuto di fr. 1'840, dedotti gli assegni già versati con la decisione riformata dal TCA di fr. 2'592, è stato versato all'Ufficio assistenza sociale (doc. _ inc. 39.00.56).
Con un ulteriore provvedimento del 21 luglio 2000 la Cassa cantonale di compensazione ha assegnato all'assicurata un assegno integrativo di fr. 1'122 mensili dal 1. gennaio 1999.
Per il periodo dal 1° gennaio 1999 al 30 giugno 2000 fr. 6'414 sono stati versati all'Ufficio assistenza sociale, e fr. 1'071 all'assicurata, dopo deduzione dall'importo globale, degli assegni già versati in base alla precedente decisione (fr. 12'711; doc. _ inc. 39.00.56).
Con due provvedimenti del 20 e 21 luglio 2000 l'amministrazione ha assegnato a __________ anche un assegno di prima infanzia di fr. 1153 mensili dal 1° settembre 1998 al 31 dicembre 1998 e di fr. 1167 dal 1° gennaio 1999. Gli assegni dovuti da settembre 1998 per fr. 4'612 sono stati versati all'Ufficio del sostegno sociale, mentre quelli da gennaio 1999 a luglio 2000 interamente all'assicurata (fr. 22'173 doc. _ inc 39.00.57).
A motivazione delle quattro decisioni l'amministrazione ha precisato ha indicato quanto segue
" l'assegno integrativo o di prima infanzia concesso conformemente ai disposti della sentenza del Tribunale cantonale delle assicurazioni di Lugano. I rimedi di legge menzionati nella presente decisione sono privi di oggetto"
1.3. Con tempestivo ricorso 3 agosto 2000 l'assicurata ha contestato le decisioni amministrative, precisando di non essere in grado di ricostruire gli importi che la Cassa rimborsa all'Ufficio assistenza sociale e di non capire perché l'amministrazione abbia indicato che i rimedi di diritto sono privi di oggetto.
1.4. Con risposta di causa 24 novembre 2000 la Cassa ha proposto di respingere il gravame con le seguenti motivazioni:
" (…)
In data 20 e 21 luglio 2000 la Cassa ha notificato quattro distinte decisioni, due riguardano il diritto all'assegno integrativo e due il diritto di prima infanzia. Le quattro decisioni sono state notificate a seguito della sentenza del 12 aprile 2000, sentenza che, in accoglimento del precedente ricorso della signora _________, obbligava la Cassa a stabilire il diritto a due tipi di assegno senza tener conto del reddito ipotetico e delle indennità di disoccupazione.
Quanto precede spiega perché la Cassa ha tolto i rimedi di legge alle quattro decisioni: erano decisioni che ottemperavano al 100 % quanto sancito da questo Tribunale e non si vedeva la ragione per risottoporre la fattispecie ad un nuovo giudizio.
Per quanto attiene la verifica dei versamenti effettuati all'USSI vanno osservati i seguenti punti:
a) nel periodo dal 1. settembre 1998 al 31 luglio 2000 l'USSI ha versato prestazioni per un ammontare globale di fr. 26'808.80 e recuperato tramite la nostra Cassa fr. 14'203.--, più precisamente fr. 1'337.-- in occasione di decisioni notificate l'1 ed il 2 aprile 1999 e fr. 12'866.-- in occasione della notifica delle quattro decisioni contestate;
b) la prassi amministrativa prevede la compensazione sugli arretrati dovuti all'assicurata con prestazioni anticipate dall'USSI. Non procedere in tal senso significherebbe versare in doppio prestazioni sociali che hanno lo scopo di garantire un sostentamento minimo al beneficiario.
La Cassa ha quindi proceduto alla compensazione richiesta come da disposizioni vigenti." (Doc. _)
1.5. Il 4 dicembre 2000 l'assicurata ha chiesto un incontro allo scopo di capire la questione trattata (IX).
Il TCA ha dal canto suo ha chiesto alcuni chiarimenti all'Ufficio del sostegno sociale. Gli atti di causa sono stati trasmessi alla ricorrente.
in diritto
2.1. Nelle decisioni impugnate l'amministrazione ha indicato che i rimedi di diritto sono privi di oggetto, in quanto si tratta dell'esecuzione della sentenza cantonale.
L'art. 68 LAF precisa che, contro le decisioni pronunciate dalle Casse, è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale delle assicurazioni nel termine di 30 giorni dalla loro intimazione.
Per l'art. 116 cpv. 1 Reglaf
" La decisione della Cassa per gli assegni familiari indica:
a) il nominativo del titolare del diritto;
b) il nominativo dei figli per i quali è dato il diritto;
c) il beneficiario della prestazione;
d) l'ammontare della prestazione mensile erogata;
e) i mezzi ed i termini di ricorso".
Le decisioni regolano una situazione giuridica concreta ed individuale del diritto amministrativo in maniera imperativa attraverso un atto unilaterale di un'autorità (Gossweiler, Die Verfügung im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht, pag. 13ss; Bois, "La décision dans le domaine de l'assurance sociale" in Etudes de droit social, vol. 3, pag. 199; Gygi, Verwaltungsrechtpflege und Verwaltungsverfahren im Bund, seconda edizione, p. 27; DTF 118 V 17 consid. 1, DTF 116 V 319 consid. 1a, DTF 98 Ib 463).
Pertanto le prese di posizioni che permettono, in un determinato caso, più soluzioni possibili o che non decidono dei diritti e dei doveri dell'assicurato non sono da considerare come decisioni (RCC 1977 p. 162).
La Legge sulla procedura amministrativa federale ha concretizzato il concetto all'art. 5. In esso si precisa che
" Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
a. la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
b. l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
c. il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi."
Nel caso concreto ci si trova senz'altro in presenza di decisioni ai sensi della giurisprudenza, in quanto nel provvedimento viene stabilito in maniera imperativa e unilaterale che parte delle prestazioni vanno versate a terzi in particolare all'Ufficio del sostegno sociali. Su questo tema inoltre il TCA non si era espresso nella sentenza 12 aprile 2000.
In tali circostanze trattandosi di una decisione, a torto la Cassa non ha indicato i rimedi di diritto. In tali circostanze il ricorso dell'assicurata è dunque ricevibile.
2.2. Oggetto della lite è il versamento, da parte della Cassa cantonale per gli assegni familiari, all'Ufficio del sostegno sociale, di parte degli assegni integrativi e di prima infanzia assegnati all'interessata dal 1° settembre 1998 (consid. 1.1). ____________ sostiene di non capire il calcolo alla base del riversamento e di non essere in grado di far fronte al proprio mantenimento unicamente in base a questi assegni.
La Cassa sostiene di aver versato gli assegni all'Ufficio del sostegno sociale, in quanto in caso contrario vi sarebbe stato un versamento doppio delle prestazioni sociali.
Secondo l'art. 38 cpv. 3 LAF
" L'assegno integrativo e di prima infanzia è versato al beneficiario, all'inizio di ogni mese, dalla Cassa cantonale per gli assegni familiari."
Per l'art. 46 LAF
" Il diritto all'assegno non può essere ceduto né costituito in pegno ed è sottratto all'esecuzione forzata."
Dal tenore della disposizione risulta che la legge cantonale sugli assegni familiari non prevede alcunché a proposito del versamento a terzi di assegni familiari, rispettivamente della possibilità di procedere ad una compensazione con prestazioni versate da terzi a favore della parte interessata.
Secondo l'art. 47 LAF inoltre tuttavia
" Per quanto non previsto dalla legge, sono applicabili le disposizioni della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia ed i superstiti e la legislazione sulle prestazioni complementari all'AVS/AI."
In proposito l'art. 12 LPC ribadisce il concetto espresso all'art. 4 46 LAF, secondo cui
" Le prestazioni nel senso della presente legge non possono essere cedute, né costituite in pegno, né soggette a qualsiasi esecuzione forzata. Ogni cessione o costituzione in pegno di esse è nulla."
Vale, infatti, il principio secondo cui le prestazioni vanno a favore degli aventi diritto (Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zu AHV/IV, Zurigo 2000, p. 52).
Inoltre l'art. 3c cpv. 2 lett. c LPC, applicabile anche all'assegno integrativo e di prima infanzia, in virtù dell'art. 28 e 36 LAF, prevede che le prestazioni pubbliche o private di natura manifestamente assistenziale non si computano come redditi determinanti.
L'art. 12a LPC precisa poi che il Consiglio Federale può emanare prescrizioni concernenti il pagamento a terzi per garantire un uso delle prestazioni conformi allo scopo.
La disposizione esecutiva relativa a questa norma dichiara l'applicabilità dell'art. 76 OAVS per analogia (art. 22a OPC-AVS/AI). È fatto salvo l'articolo 22 capoverso 4 nel caso di prestazioni complementari accordate retroattivamente.
Per l'art. 76 OAVS
" 1 Se l’avente diritto non impiega la rendita per il suo sostentamento e quello delle persone a suo carico, o è provato che non è in grado di impiegare la rendita a questo scopo, e a causa di ciò egli o le persone a suo carico cadono interamente o in parte a carico dell’assistenza pubblica o privata, la cassa di compensazione può fare tutto il pagamento o parte di esso nelle mani di una terza persona qualificata o di un’autorità che ha in confronto dell’avente diritto un obbligo legale o morale di mantenimento o di assistenza o che lo assiste continuamente.
2 Se l’avente diritto è sottoposto a tutela, la rendita è versata al tutore o a una persona da esso designata.
3 Le rendite pagate a una terza persona o a un’autorità non possono essere compensate con crediti verso l’avente diritto. Esse devono servire esclusivamente al sostentamento dell’avente diritto e delle persone a suo carico.
4 A richiesta, la terza persona o l’autorità che riceve la rendita deve fare rapporto alla Cassa di compensazione sull’impiego delle rendite."
Per l'art. 22 cpv. 4 OPC poi
" 4 Se, in attesa dell’assegnazione di prestazioni complementari, un ente assistenziale pubblico o privato ha concesso a una persona anticipi destinati al suo sostentamento durante un periodo per il quale sono versate retroattivamente prestazioni complementari, l’anticipo può essere rimborsato direttamente all’ente in questione al momento del pagamento posticipato."
Secondo la dottrina questa disposizione rappresenta un'eccezione al divieto di cedere prestazioni, nell'ipotesi di pagamento retroattivo ("Nachzahlungen"). In tal caso, se vi è richiesta di versamento da parte, ad esempio, dell'Ufficio assistenza, non è neppure necessario il consenso dell'interessato (Carigiet/Koch, op. cit. p. 52).
La norma, entrata in vigore il 1 gennaio 1990, persegue il seguente scopo (RCC 1990 p. 457):
" En attendant l'octroi d'une rente AI ou d'une prestation complémentaire, les assurés bénéficient fréquemment de l'aide apportée par une autorité d'assistance, publique ou privée. Ces autorités assurent, dans l'intervalle, la couverture des besoins vitaux. Quel sera dès lors le destinataire d'un éventuel paiement rétroactif de prestations complémentaires?
La restitution, par la voie légale, de prestations complémentaires versées à l'assuré relève plutôt de l'utopie. Il convient donc de favoriser la possibilité d'un paiement rétroactif des prestations complémentaires directement en mains de l'autorité d'assistance. La collectivité publique ne saurait en effet être appelée à intervenir à double en faveur d'un assuré pour une période considérée (en qualité de payeur direct d'abord, de support financier des prestations complémentaires ensuite)."
Al riguardo il TFA ha già stabilito che l'art. 22 cpv. 4 OPC rappresenta una valida base legale per procedere al pagamento a terzi che hanno anticipato prestazioni complementari versate retroattivamente (cfr. Carigiet/Koch, op. cit. p. 52 e 53, cfr. anche DTF 118 V 88).
La norma è inoltre formulata in maniera analoga all'art. 50 cpv. 2 LAVS, che, in deroga all'articolo 20 capoverso 1 LAVS - secondo cui il diritto ad una rendita non può essere ceduto, costituito in pegno né soggetto a esecuzione forzata precisa che le prestazioni arretrate possono essere versate a persone o a istituzioni terze che hanno accordato anticipi della concessione di prestazioni dell'assicurazione per l'invalidità.
Il Consiglio federale ha disciplinato come segue la procedura e le condizioni per un versamento a terzi (art. 85bis OAI):
" I datori di lavoro, gli istituti di previdenza professionale, le assicurazioni contro le malattie, gli organismi d'assistenza pubblici o privati o le assicurazioni di responsabilità civile con sede in Svizzera che, in vista della concessione di una rendita dell'assicurazione invalidità, hanno effettuato anticipi possono esigere che si versi loro l'arretrato di questa rendita come compensazione e fino a concorrenza dei loro anticipi. È fatta salva la compensazione prevista dall'articolo 20 LAVS. Gli organismi che hanno consentito anticipi devono far valere i loro diritti per mezzo di un formulario speciale al più presto all'atto della domanda di rendita e, al più tardi, al momento della decisione dell'Ufficio AI.
Sono considerati anticipi le prestazioni:
a. liberamente consentite, nella misura in cui l'assicurato si sia impegnato a rimborsarle e abbia acconsentito per scritto al pagamento dell'arretrato al terzo che gli ha concesso l'anticipo;
b. versate contrattualmente o legalmente, nella misura in cui il diritto al rimborso, in caso di pagamento di una rendita, possa essere dedotto senza equivoco dal contratto o dalla legge.
Gli arretrati di rendita possono essere versati all'organismo che ha effettuato anticipi fino a concorrenza di questi ultimi e per il periodo nel quale sono stati forniti."
A proposito della lettera b in una recente sentenza, questa Corte ha statuito, fondandosi sulla giurisprudenza del TFA, che il diritto al rimborso degli enti indicati all'art. 85bis OAI, sia di diritto pubblico che di diritto privato, dev'essere previsto inequivocabilmente nelle loro basi "legali" (legge o condizioni generali) e cumulativamente nei confronti dell'Ufficio assicurazione invalidità (non solo dell'assicurato interessato).
In quel caso il TCA, dopo aver esaminato le disposizioni della legge sull'assistenza, ha precisato che l'Ufficio del sostegno sociale non dispone di un diritto inequivocabile al rimborso nei confronti dell'UAI e che quindi il versamento di parte delle prestazioni AI spettanti all'assicurato a questo ufficio non era giustificato (cfr. STCA 19 gennaio 2001, inc. 32.99.106, in re D.I. consid. 2.3-2.6).
2.3. Nel caso in esame il versamento all'Ufficio del sostegno sociale degli assegni integrativi e di prima infanzia versati retroattivamente a __________ dev'essere ritenuto conforme alla legge.
In effetti, contrariamente a quanto previsto per l'assicurazione invalidità all'art. 85bis OAI, l'art. 22 cpv. 4 LPC subordina il diritto al rimborso a favore dell'Ente richiedente unicamente al fatto che esso abbia concesso degli anticipi nel periodo in cui sono state versate retroattivamente pensioni complementari.
La LPC, applicabile alla LAF, non esige invece che il diritto al rimborso debba essere previsto nelle basi legali del richiedente inequivocabilmente e cumulativamente nei confronti della Cassa di compensazione.
Alla luce delle disposizioni legali della LAF e della LPC, applicabili in base al rinvio previsto nella legge cantonale, la decisione nel suo principio deve essere confermata.
2.4. Va quindi ora esaminato in dettaglio se l'importo trattenuto è corretto.
Pendente istruttoria amministrativa l'Ufficio del sostegno sociale ha in particolare dichiarato, su richiesta della Cassa, di aver versato a favore dell'assicurata dal 1. settembre 1998 al 31 luglio 2000 fr. 26'608.80 e di vantare un saldo passivo di fr. 20'922.60, in quanto ha recuperato fr. 4'549.20 da parte della Cassa malati e fr. 1'137 dalla Cassa cantonale per gli assegni familiari (doc. _ atti amm.).
Quest'ultima autorità ha dal canto suo versato per il medesimo periodo all'assicurata fr. 24'366, mentre all'Ufficio del sostegno sociale fr. 12'866 (cfr. consid. 1.2 e atti amm).
Alla luce di questi fatti il TCA non può che confermare le decisioni impugnate. In effetti la Cassa si è limitata a versare all'Ufficio del sostegno sociale un'importo inferiore a quanto erogato da questo ufficio all'assicurata, versando quindi parte degli assegni all'interessata.
In simili condizioni il ricorso dev'essere respinto.
2.5. Pendente causa l'assicurata ha chiesto un incontro.
Conformemente alla più recente giurisprudenza del TFA, una domanda di pubblici dibattimenti, secondo l'art. 6 CEDU, deve sussistere in maniera chiara e inequivocabile: se un assicurato presenta ai giudici di prime cure soltanto un'istanza di audizione personale o d'interrogatorio di parte o di testimoni, oppure una domanda d'effettuare un sopralluogo, detti atti costituiscono delle semplice richieste di assunzione di prove, non suscettibili di fondare l'ordinamento di un pubblico dibattimento (SVR 1996 UV Nr. 57 p. 191 consid. 5; SVR 1996 KV Nr. 85 p. 271 consid. 4; RAMI 4-5/1996 p. 160 consid. 4d; STFA non pubbl del 4 giugno 1996 in re V.P. consid. 1b e STFA non ancora pubbl. del 5 febbraio 1996 in re F.).
Poiché in concreto non vi è stata una domanda chiara e inequivocabile di pubblici dibattimenti la richiesta dell'assicurata va respinta.
La richiesta va respinta anche volendola interpretare come assunzione di prova.
Infatti, quando come nel caso presente, l'istruttoria da effettuare d'ufficio conduce l'amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori più non potrebbero modificare il risultato (valutazione anticipata delle prove), si rinuncerà ad assumere altre prove (RCC 1986 pag. 202 consid. 2 d; sentenza TFA del 3 dicembre 1993 in re M.T., sentenza TFA del 27 ottobre 1992 in re A.B.P., sentenza TFA del 13 febbraio 1992 in re M.O., sentenza TFA del 13 maggio 1991 in re A.A., sentenza TCA del 25 novembre 1991 in re G.M.; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2° ed., pag. 274). Un tale modo di procedere non lede il diritto di essere sentito sancito dall'art. 29 cpv. 2 nCF (RCC 1986 pag. 202, consid. 2 d; RAMI 1985 pag. 238 consid. 2d; DTF 106 Ia 162 consid. 2b; Walter, "Il diritto alla prova in Svizzera" in Rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1991, pag. 1292).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- I ricorsi sono respinti.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Intimazione alle parti.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti