Raccomandata
Incarto n. 38.2008.59 DC/sc
Lugano 23 febbraio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 27 ottobre 2008 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 15 ottobre 2008 emanata da
Sezione del lavoro Ufficio delle misure attive, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1 si è iscritta in disoccupazione il 1° dicembre 2006 alla ricerca di un'occupazione all'85% come commessa di vendita o operaia.
In precedenza l'assicurata aveva lavorato in __________ nel settore della vendita in particolare in negozi di elettronica, telefonia, PC ecc...
Non dispone nè di una formazione di base nè di esperienza lavorativa in Svizzera.
Da marzo a settembre 2007 ha lavorato come commessa di vendita presso la __________ di __________.
La disponibilità a tempo parziale, legata alla necessità di accudire la figlia negli orari extra scolastici, è durata fino al 1° giugno 2008. Da quella data, RI 1 è disponibile al collocamento in ragione del 100%.
In data 28 luglio 2008 l'assicurata ha presentato domanda per l'ottenimento di assegni di formazione (in seguito AF) al fine di svolgere l'apprendistato di meccanica di manutenzione di automobili.
Il 2 settembre 2008 l'Ufficio delle misure attive (in seguito: UMA) ha respinto la richiesta poiché il percorso formativo non permette un concreto miglioramento delle possibilità di collocamento dell'assicurata (cfr. Doc. 5).
Contro questa decisione __________ del RA 1, per contro proprio e anche quale rappresentante dell'assicurata, ha inoltrato una tempestiva opposizione. Egli ha innanzitutto elencato dei nominativi di apprendisti da lui formati che si sono adeguatamente inseriti a livello professionale. __________ ha inoltre manifestato l'intenzione di assumere l'assicurata una volta terminato l'apprendistato "sia come meccanico di manutenzione che come meccatronico qualora volesse continuare la specializzazione" (cfr. Doc. 8).
Il 15 ottobre 2008 l'UMA ha confermato la propria precedente decisione, argomentando in particolare:
" (...)
4. Al fine di valutare il miglioramento delle possibilità di collocamento non si può considerare il collocamento degli apprendisti precedenti della ditta in cui si svolge la formazione. Occorre piuttosto prendere in considerazione la situazione generale nel settore al momento in cui si decide in merito agli AF come pure quella che si prospetta alla fine della formazione.
Per quanto concerne il settore della meccanica, l'Ufficio regionale di collocamento (di seguito URC) ha ribadito l'esistenza di "concrete difficoltà di inserimento per le persone qualificate, e non, iscritte in questo ramo. In particolare questo si registra per chi non ha il certificato federale di capacità di meccanico d'automobili. I dati dal 1.1.2007 al 30.6.2008 a livello cantonale confermano la precaria tendenza settoriale, mensilmente risulta una media di 34 persone iscritte come riparatore d'automobile contro una media di 0.27 posti vacanti (1 posto ogni 3 mesi e mezzo) e una media di 24 persone iscritte come meccanico d'automobile contro una media di 1.38 posti mensili (4 posti ogni 3 mesi)".
Inoltre I'URC ha confermato che le possibilità di collocamento per le persone con un AFC di "meccanico di manutenzione d'automobili" sono ridotte dall'introduzione del nuovo apprendistato quadriennale di "Meccatronico".
Non può neppure essere presa in considerazione la proposta del datore di lavoro di sottoscrivere sin d'ora la sua intenzione di assumere la signora RI 1 una volta terminato l'apprendistato. L'assunzione avverrebbe infatti solo tra tre anni, un periodo troppo lungo per considerarla oggettivamente un miglioramento delle possibilità di collocamento ai sensi della LADI.
5. In merito alla richiesta di concedere gli AF per l'apprendistato di meccatronico, abbiamo esaminato la questione considerando che si tratta di una formazione più impegnativa sia per la durata sia per i contenuti. Alla cifra F18 della Circolare sui provvedimenti inerenti al mercato del lavoro del 1° gennaio 2006 è sancito che "Il servizio competente deve assicurarsi, prima di pronunciare una decisione positiva, che la formazione corrisponda alle capacità dell'assicurato, ai suoi interessi e alle sue competenze. Se vi sono dubbi in proposito, sarà richiesto un esame complementare da parte dei servizi d'orientamento professionale".
RI 1 RI 1 ha effettuato il test organizzato dall'__________ per valutare la sua idoneità allo svolgimento delle formazioni nel campo della meccanica. I risultati ottenuti indicano che la selezione consigliata è quella di Meccanico di manutenzione (vedi allegato 1). 1 risultati ottenuti sono in maniera preponderante inferiori a quelli necessari per consigliare il tirocinio di Meccatronico.
Pertanto non si ritiene che siano date le condizioni per concedere gli AF nè per il tirocinio di "meccanico di manutenzione d'automobili" né per quello di "Meccatronico"." (Doc. A1)
1.2. Contro questa decisione l'assicurata, rappresentata da __________ del RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA.
Il rappresentante dell'assicurata sottolinea in particolare quanto segue:
" (...)
Mi lascia altrettanto perplesso sapere che una professione come quella del meccanico di manutenzione, al suo secondo anno dalla nascita ha già così tanti disoccupati pur non avendo portato a termine ancora nessun diplomato.
Significa che chi ha pensato alle nuove figure professionali, create per meglio adattarsi alla situazione attuale nel campo della riparazione dell'automobile, ha fallito completamente l'obbiettivo.
Essendo attivo in prima persona in questo campo è mio dovere informare il responsabile della formazione Sig. __________ rispetto a questa visione pessimistica da parte degli organi competenti in materia di occupazione professionale al fine di meglio chiarire il problema.
A mio avviso è inoltre chiaro che la difficile situazione occupazionale nel nostro ramo è sicuramente figlia di una recessione importante ma è assurdo che l'alto numero di disoccupati, molti dei quali colpevoli del loro stesso male a causa di una preparazione molto approssimativa, possano causare altri danni al nostro ramo professionale rendendo impossibile la sovvenzione alla preparazione di persone adeguate e motivate.
E voi come istituzioni direttamente interessate vi rendete complici di tali aberrazioni del sistema.
Posso comprendere per contro la vostra perplessità sull'ipotesi di assunzione da parte del RA 1 dell'assicurata prevista alla fine del suo percorso formativo poiché oggigiorno 3 anni sono considerati come un periodo eccessivamente lungo per concretizzare determinate promesse.
Concordo con voi inoltre sulla necessità di valutare attentamente il profilo dei candidati sui quali investire importanti cifre di denaro.
E proprio in relazione a questo punto sarei particolarmente perplesso se prendeste più in considerazione il risultato del seppur utile test attitudinale, peraltro facoltativo, rispetto a quanto da me espresso riguardo alle possibilità di successo dell'assicurata nella professione di meccatronico, asserzioni basate su una esperienza ventennale nella professione di riparazioni d'automobili durante i quali ho conseguito tra gli altri il diploma di maestria, 12 anni di attività come perito d'esame, 6 anni di attività come docente di conoscenze tecniche, 5 formazioni di apprendisti meccanici auto completate senza nessun abbandono o bocciatura da parte dei candidati.
(...)
Tengo a precisare che a mio avviso le innegabili difficoltà espresse dall'assicurata durante lo svolgimento del test attitudinale, testimonianza di alcune lacune e dimenticanze di determinati concetti matematici che, chiunque dopo diversi anni di lontananza dai banchi scolastici (13 nella fattispecie) potrebbe avere, saranno recuperati grazie anche alle maggior risorse mentali di cui, una persona di un'età ed esperienza pari a quella dell'assicurata, dispone.
Teniamo inoltre in considerazione anche che alla ditta formatrice la formazione di apprendista meccatronico chiede ancora maggior fiducia nelle possibilità di riuscita dell'apprendista rispetto alle altre figure professionali del ramo essendo lo stesso impegnato praticamente a tempo pieno durante il primo anno nei diversi corsi.
Motivo in più per valutare positivamente le potenzialità dell'assicurata alla quale il RA 1 accorda la necessaria stima.
Qualora la mia opinione non fosse comunque considerata sufficientemente qualificata e obbiettiva, vi allego, per completezza d'informazione, una dichiarazione del docente di conoscenze tecniche____________________ il quale ha avuto l'assicurata come allieva per le prime sei settimane del corso da lei frequentato come meccanico di manutenzione.
In conclusione chiedo che, alla luce delle argomentazioni sopraesposte, venga rivista la decisione rispetto al parere negativo riguardo alla possibilità che l'assicurata possa completare con successo il tirocinio di meccatronico e le vengano conseguentemente concessi i necessari assegni di formazione
Ritengo importante inoltre sottolineare che l'assicurata è stata già inserita nel primo corso di meccatronico con molto impegno, efficienza e collaborazione, dimostrata da tutte le parti coinvolte (Divisione della Formazione Professionale, Centro __________ con i rispettivi istruttori, e Centro Professionale __________) alle quali va comunque il mio ringraziamento." (Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 24 novembre 2008 l'UMA chiede di respingere il ricorso e osserva:
" (...)
L'assicurata ha 27 anni e non dispone di una formazione professionale di base. Da marzo a settembre 2007 è stata attiva in qualità di commessa di vendita presso la __________ di __________ (allegato 10).
Dopo un periodo di disoccupazione di 9 mesi, durante il quale non ha reperito una nuova occupazione, l'assicurata richiede un sostegno finanziario per svolgere un tirocinio triennale in un settore particolarmente colpito dalla disoccupazione. Questo aspetto è stato rilevato dall'URC che ha constatato l'esistenza di difficoltà di collocamento per le persone con esperienza nel settore e per le persone che hanno la qualifica di meccanico d'automobili (allegato 10).
Vista la situazione sul mercato del lavoro nel settore, riteniamo che:
- il tirocinio questione quale meccanico manutentore di automobili non permetta di migliorare sensibilmente le possibilità di collocamento dell'assicurata ai sensi della LADI;
- la durata della misura e l'impegno finanziario richiesto non appaiono proporzionati rispetto ai possibili risultati.
Va pure rilevato che anche l'eventualità di un impegno da parte del rappresentante/datore di lavoro ad assumere l'assicurata al termine della formazione triennale, ossia nel corso del 2011, non ci sembra determinante ai fini della valutazione del miglioramento delle possibilità di collocamento, poiché differirebbe il teorico effetto positivo della riqualifica molto lontano nel tempo." (Doc. III)
L'amministrazione chiede inoltre il rinvio degli atti per completare l'istruzione ed emettere una decisione formale riguardo alla domanda di concessione di assegni di formazione per lo svolgimento del tirocinio quale meccatronico (cfr Doc. III)
1.4. Il 4 dicembre 2008 il rappresentante della ricorrente ha inviato al TCA uno scritto nel quale si è in particolare così espresso:
" (...)
Volendo per riassumere, riprendere quanto sancito dall'art. 59 LADI citato dalla controparte a pagina 2 della risposta datata 24 novembre 2008, osserviamo che:
a. Dando seguito alla richiesta miglioreremo, anzi garantiremo il collocamento dell'assicurata.
b. Il mercato del lavoro necessita di figure professionali come le nuove professioni di meccatronico e meccanico di manutenzione, che peraltro sono state specificamente studiate per seguire l'evoluzione della professione.
c. Si diminuisce efficacemente il rischio di disoccupazione di lunga durata dell'assicurata stessa.
d. Il percorso formativo duale (apprendistato) nasce proprio con la prerogativa di far acquisire esperienza professionale oltre che nozioni scolastiche.
Per completare le informazioni a voi necessarie, alleghiamo alla presente una dichiarazione della scuola, che attesta le notevoli capacità dell'assicurata nell'ambito della meccanica che la rendono quindi più che adeguata a rimanere in questa formazione.
In funzione di quanto sopraesposto chiediamo al lodevole Tribunale:
a. di esprimersi favorevolmente riguardo alla nostra richiesta di assegni di formazione per meccatronica, alla quale farà seguito la richiesta formale e corretta per ottenere tali assegni tramite l'UMA, affinché l'assicurata possa continuare serenamente la sua formazione.
b. se ciò non fosse possibile, di garantire almeno all'assicurata di poter rientrare nell'apprendistato di meccanico di manutenzione con i necessari assegni di formazione per poter, in alternativa alla soluzione precedente, concludere almeno un apprendistato, anche se di livello inferiore e con minor prospettive di collocamento." (Doc. V)
L'11 dicembre 2008 l'UMA ha comunicato di non avere osservazioni (cfr. Doc. VII).
1.5. Il 6 febbraio 2009 __________ ha fatto pervenire al TCA la procura scritta, quale rappresentante dell'assicurata (Doc. X/2), oltre alla pagella scolastica di fine primo semestre di RI 1 relativa alla formazione quale "meccatronica d'automobili (veicoli leggeri)" (cfr. Doc. X/1)
in diritto
2.1. L'art. 56 cpv. 1 LPGA prevede che le decisione su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
Competente è il tribunale delle assicurazioni del Cantone dove l'assicurato o il terzo è domiciliato nel momento in cui interpone ricorso (art. 58 cpv. 1 LPGA).
L'art. 59 LPGA stabilisce che ha diritto di ricorrere chiunque è toccato dalla decisione o dalla decisione su opposizione e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modificazione.
La legittimazione ricorsuale prevista dall'art. 59 LPGA corrisponde a quella di cui all'art. 103 lett. a OG (cfr. U. Kieser, op. cit., N. 2 ad art. 59), secondo il quale ha diritto di ricorrere chiunque è toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa, di modo che è applicabile la giurisprudenza resa a proposito di quest'ultima disposizione.
La giurisprudenza considera degno di protezione ai sensi dell'art. 103 lett. a OG, ogni interesse pratico o giuridico a domandare la modificazione o l'annullamento della decisione impugnata che può fare valere una persona toccata da quest'ultima. L'interesse degno di protezione consiste pertanto nell'utilità pratica che l'accoglimento dell'impugnativa procurerebbe al ricorrente o, in altri termini, nel fatto di evitare un pregiudizio economico, ideale, materiale o di altra natura che la decisione impugnata gli cagionerebbe (cfr. DTF 130 V 196, consid. 3 e riferimenti ivi citati).
L'interesse deve essere diretto e concreto. In particolare, la persona deve trovarsi in un rapporto sufficientemente stretto con la decisione; ciò non è il caso di colui che è toccato soltanto in modo indiretto o mediato.
Questo presupposto assume un particolare significato quando la decisione non viene impugnata dal suo destinatario in senso materiale, ma da un terzo (DTF 130 V 560, consid. 3.3).
In una sentenza pubblicata in SVR 2005 ALV Nr. 5 il TFA ha stabilito che nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione il diritto di fare valere le indennità di disoccupazione appartiene esclusivamente alla persona assicurata. Perciò, un'autorità di aiuto sociale, o terzi, non sono legittimati ad impugnare una decisione su opposizione della cassa di disoccupazione.
Al riguardo l'alta Corte ha in particolare rilevato:
" Besondere Bedeutung kommt dem Legitimationserfordernis zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter (Drittbeschwerdeführer) den Entscheid anficht (BGE 127 V 82 E. 3 a/aa mit Hinweisen).
Hier haben die Legitimationsanforderungen die Funktion, die Popularbeschwerde auszuschliessen, weshalb bei der Bejahung der Beschwerdelegitimation von Drittbeschwerdeführern Zurückhaltung geboten ist. Erforderlich ist ein spezifisches Rechtsschutzinteresse, welches nur bejaht wird, wenn der Dritte ein unmittelbares und konkretes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung (BGE 114 V 97 E.3b; AHI 1995 S.95 E.3 a in fine) oder eine spezifische, besonders nahe Beziehung zur Streitsache für sich in Anspruch nehmen kann (ARV 1999 Nr. 14 S. 77 E. 1 b mit Hinweisen). Das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht (BGB 127 V 83 E. 3 a/bb).
(...)
Das Recht zur Geltendmachung der Arbeitslosenentschädigung stehe ausschliesslich der versicherten Person zu (Art. 20 Abs. 1 AVIG in Verbindung mit Art. 29 Abs. 1 und 2 AVIV). Fehle in diesem Versicherungszweig eine gesetzliche Regelung, wonach unterstützungspflichtige Behörden oder Dritte zur Anmeldung aus eigenem Recht berechtigt seien, könne ihnen im Anfechtungsstreit auch kein schutzwürdiges Interesse an der Gewährung der Arbeitslosenentschädigung zuerkannt werden."
In una sentenza 38.2006.31 dell'11 maggio 2006, pubblicata in RtiD II 2006 pag. 195 ss., il TCA ha stabilito che un datore di lavoro non era legittimato a contestare una decisione su opposizione con la quale la Cassa di disoccupazione aveva annullato una sanzione inflitta ad un assicurato.
In quell'occasione questa Corte ha sottolineato che "differenza delle indennità per lavoro ridotto e per intemperie (cfr. DTF 111V 389 ) , in materia di indennità di disoccupazione il datore di lavoro non ha, in questo contesto, nessun interesse finanziario da fare valere".
Nella presente fattispecie può rimanere aperta la questione di sapere se il RA 1 poteva contestare direttamente la decisione su opposizione impugnata, visto che il ricorso è comunque ricevibile in quanto __________ agisce come rappresentante dell'assicurata, la quale ha peraltro firmato personalmente il ricorso (cfr. Doc. I e Doc. X).
2.2. Per costante giurisprudenza, la decisione impugnata costituisce il presupposto e il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294).
Nella presente fattispecie la richiesta di assegni di formazione del 28 luglio 2008 è relativa alla formazione di "meccanico di manutenzione per automobili" (cfr. Doc. 1).
La decisione dell'UMA relativa agli assegni di formazione del 2 settembre 2008, poi confermata con la decisione su opposizione impugnata è relativa a questa formazione (cfr. Doc. 5), che prevede un iter formativo di 3 anni (cfr. Doc. 3).
Riguardo alla formazione quale meccatronico d'automobile, che prevede un iter formativo di 4 anni (cfr. Doc. 3), non esiste invece una decisione formale dell'amministrazione (cfr. al proposito Doc. 7: "In caso di cambiamento d'indirizzo formativo è fattibile l'inoltro di una nuova richiesta che seguirà il giusto iter di valutazione").
Su questo punto il ricorso è pertanto irricevibile. Gli atti andranno comunque trasmessi all'UMA come richiesto dall'amministrazione nella risposta di causa, per completare l'istruzione ed emettere una decisione formale.
In tale contesto l'amministrazione considererà pure la documentazione contenuta nel presente incarto e già trasmessale dal TCA per formulare eventuali osservazioni o per conoscenza.
Inoltre l'UMA garantirà all'assicurata e al suo rappresentante il diritto di essere sentiti.
2.3. La decisione su opposizione impugnata del 15 ottobre 2008 è stata emanata dall’UMA.
L’UMA, in virtù dell’art. 85 cpv. 1 lett. b LADI e sulla base degli art. 1 e 2b lett. c del Regolamento della legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati (R-rilocc), è, tra l’altro, competente per decidere in merito all’attribuzione di provvedimenti speciali.
Gli “Assegni di formazione”, regolati agli artt. 66a - 66c LADI e 90a OADI, configurano uno dei provvedimenti speciali trattati nel Capitolo 6 Sezione 4 della LADI.
Poiché la decisione su opposizione impugnata è stata presa dall’autorità competente (cfr. STCA del 1 marzo 2005 nella causa P., 38.2004.34, consid. 2.1.), il TCA entra nel merito del ricorso.
2.4. Il TCA è chiamato a stabilire se l'assicurata ha diritto oppure no agli assegni per la formazione quale meccanico di manutenzione per automobili.
Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
" (…)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Pertanto, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI (cfr. STFA 209/04 del 10 dicembre 2004; STFA C 77/04 del 24 dicembre 2004; STFA
C 56/04 del 10 gennaio 2005).
2.5. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:
" 1 L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
2 I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.
3 Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati che adempiono:
a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.
4 I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."
All'art. 59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. STFA C 56/04 del 10 gennaio 2005, consid. 2; STFA C 209/04 del 10 dicembre 2004, consid. 2; le STFA
C 200/02 e C 201/02 del 5 agosto 2003, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
2.6. In particolare, quale provvedimento speciale, agli art. 66a e 66c LADI sono regolamentati gli assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati che hanno almeno 30 anni e che non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione, consiste nel concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni.
L’art. 66a LADI ha il seguente tenore:
" 1L’assicurazione può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai disoccupati che:
a. …
b. hanno almeno 30 anni e
c. non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2L’ufficio di compensazione può, in casi giustificati, autorizzare una deroga alla durata della formazione e al limite di età di cui al capoverso 1.
3Gli assicurati che hanno conseguito un diploma universitario o di una scuola professionale superiore o che, pur senza ottenere un diploma hanno seguito una formazione di almeno tre anni in uno di questi centri di formazione non ricevono assegni di formazione.
4Gli assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione."
Nel tenore in vigore fino al 30 giugno 2003 l’art. 66a lett. a LADI prevedeva, quale ulteriore presupposto, che: “adempiono una delle condizioni di cui all’articolo 60 capoverso 1 lettera b;”.
L’art. 66b LADI, abrogato con effetto dal 1° luglio 2003, poneva invece quali condizioni materiali che: “Gli assegni sono concessi unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione.” (cpv. 1) e che: “La formazione deve corrispondere alle capacità dell’assicurato e migliorarne l’idoneità al collocamento.” (cpv. 2).
A proposito di queste modifiche, nel Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio federale ha precisato che:
" Art. 66a Assegni di formazione
La lettera a è contemplata nella clausola generale prevista dall’articolo 59 capoverso 3, motivo per cui non deve più essere menzionata nel capoverso 1.
Al fine di garantire una prassi uniforme a livello svizzero, il capoverso 2 statuisce che le domande concernenti gli assicurati di età inferiore a 30 anni e le domande per una durata di formazione più lunga in casi fondati possono essere autorizzate dall’ufficio di compensazione e non più dai Cantoni.
Il capoverso 4 è stato ripreso dall’articolo 66b al fine di riunire in un unico articolo tutti i presupposti del diritto.
Art. 66b Condizioni materiali (abrogato)
Il capoverso 1 diventa l’articolo 66a capoverso 4. Il capoverso 2 è già contemplato negli obiettivi dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro dell’articolo 59 capoverso 2 e può quindi essere stralciato."
(cfr. FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 2013, pto 2.1)
L’art. 66c LADI stabilisce che:
" 1Il datore di lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente salario d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2Gli assegni di formazione corrispondono alla differenza fra il salario effettivo ed un importo massimo stabilito dal Consiglio federale.
3La cassa paga gli assegni di formazione direttamente al lavoratore, versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
4Il termine quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata."
Secondo l’art. 90a OADI:
" 1Sono scuole professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole superiori per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole superiori delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica, altri centri di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori svizzere o estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente e subordinate alla sovranità cantonale.
2Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista dal diritto cantonale applicabile in materia.
3Il salario d’apprendista corrispondente è calcolato in base al salario dell’ultimo anno di tirocinio secondo l’uso locale nel ramo economico di cui si tratta.
4L’importo massimo conformemente all’articolo 66c capoverso 2 LADI ammonta a 3500 franchi mensili. Le borse di studio assegnate sono computate nell’importo degli assegni per la formazione, per quanto non servano a coprire le spese familiari di mantenimento.
5Per gli assicurati vale il termine quadro conformemente all’articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è prolungato fino alla conclusione della formazione per la quale è stato accordato l’assegno. Se la formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente.
6...
7Le domande di assegni per la formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto settimane prima dell’inizio della misura.
8Il servizio cantonale comunica la sua decisione all’assicurato di regola quattro settimane dopo la consegna della domanda."
A proposito degli assegni di formazione cfr. DTF 127 V 57; STCA 38.2004.34 del 1° marzo 2005 e le sentenze federali citate in questa sentenza.
2.7. Presupposto fondamentale per poter beneficiare degli assegni è che la formazione intrapresa dall'assicurato migliori la sua idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2 lett. a LADI).
Nella Circolare sui provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (PML), in vigore dal gennaio 2008, la Segreteria di Stato dell'economica (SECO), quale autorità di sorveglianza che deve adoperarsi per garantire un'applicazione uniforme del diritto ed impartire le istruzioni generali (cfr. art. 110 LADI; STFA C 195/03 del 19 agosto 2004; STFA C 176/00 del 10 marzo 2003, consid. 3; STFA C 260/99 dell'8 agosto 2001, consid. 6b e DTF 127 V 57, consid. 3° pag. 61), ha sottolineato in particolare che:
" A22 I PML si prefiggono di migliorare l'idoneità al collocamento degli
assicurati sul mercato del lavoro. Ciò implica, da un lato, che i provvedimenti siano adeguati alla situazione e all'evoluzione del mercato del lavoro e, dall'altro, che prendano in considerazione la situazione personale, le capacità e le attitudini dell'assicurato.
Come precisato a più riprese dal TFA, la partecipazione a un provvedimento inerente al mercato del lavoro deve migliorare notevolmente l'idoneità al collocamento dell'assicurato. Un possibile miglioramento dell'idoneità al collocamento sul piano teorico, improbabile però nella pratica, non è sufficiente a soddisfare i presupposti di cui all'articolo 59 LADI (Bollettino d'informazione dell'UFIAML "Diritto del lavoro e assicurazione contro la disoccupazione" (DLA) 1985, n. 23). La partecipazione a un provvedimento va rifiutata se sussistono seri dubbi riguardo all'effettivo miglioramento dell'idoneità al collocamento dell'assicurato."
Per poter essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è dunque sufficiente che un corso o una formazione, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico, possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage". Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988 N. 30).
In diverse sentenze il TFA ha stabilito che non è importante stabilire se, grazie al corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; STFA del 22 marzo 2004 nella causa T., C 11/02, consid. 3.3.; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Nella già citata sentenza C 29/03 del 25 marzo 2003, la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
" (…)
Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988 Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen). (…)."
(cfr. STFA K., C 29/03 del 25 marzo 2003, consid. 4.1)
B. Rubin (in "Assurance-chômage"; Ed Schultess Juristische Media AG, Zurigo-Basilea-Ginevra 2006, pag. 601) ricorda che:
" L'aptitude au placement dont il est question à l'art. 59 al. 2 let. a LACI doit être comprise dans le sens de l'employabilité.
En vérité, l'amélioration de l'aptitude au placement signifie l'augmentation des changes de retrouver un emploi, dans les conditions du marché du travail entrant en considération dans le cas particulier. La notion d'aptitude au placement au sens de l'art. 15 al. 1 LACI se réfère quant à elle (implicitement) au marché du travail en général et a donc un sens différent.
L'amélioration de l'aptitude au placement doit pouvoir être constatée non seulement sur le plan subjectif (assimilation de connaissances et de savoir-faire professionnels) mais également sur le plan objectif, c'est-à-dire après avoir examiné la situation sur le marché de l'emploi. Afin d'obtenir l'assentiment à une mesure qu'il sollicite, l'assuré doit ainsi rendre vraisemblable que, par la fréquentation de la mesure concernée son aptitude au placement sera notablement et effectivement développée."
2.8. Nella presente fattispecie l'UMA ha respinto la richiesta in quanto l'apprendistato di meccanico di manutenzione di automobili non migliorerebbe l'idoneità al collocamento dell'assicurata.
Chiamato ora a pronunciarsi il TCA ricorda innanzitutto che, secondo la giurisprudenza, spetta ai consulenti degli Uffici regionali di decidere di volta in volta quali sono le misure più idonee per favorire un rapido collocamento dei singoli assicurati tenuto conto della situazione del mercato del lavoro e delle loro capacità e attitudini (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b LADI, art. 17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2008.38 del 6 ottobre 2008; STCA 38.2007.107 del 4 marzo 2008; STCA 38.2007.8 del 31 luglio 2007; STCA 38.2000.74 del 5 ottobre 2000 e STFA C 121/92 del 13 maggio 1993).
L'URC di __________ ha espresso un preavviso negativo il 29 luglio 2008 (cfr. Doc. 2), che è poi stato così completato il 29 agosto 2008:
" Da una valutazione approfondita risulta che nel settore specifico della meccanica di manutenzione di automobili risultano iscritti alla ricerca di un impiego quasi 100 persone nel Canton Ticino, per contro i posti vacanti attualmente annunciati sono limitati ad una singola unità. Da rilevare che tale situazione è comunque costante negli ultimi anni. Da osservare inoltre che il cambiamento nella formazione (nuova formazione meccatronico) va automaticamente a penalizzare chi ha un certificato di livello inferiore (meccanico di manutenzione, assistente di manutenzione). Nel caso specifico riteniamo quindi che il percorso scelto dalla persona difficilmente porti ad un sostanziale miglioramento dell'idoneità al collocamento." (Doc. 4)
L'URC di __________ ha confermato la sua valutazione il 7 ottobre quando ha in particolare sottolineato che:
" ● Non contestiamo le capacità e l'esperienza del datore di lavoro
per quanto riguarda il settore specifico. Dalla nostra esperienza a contatto diretto con questo settore riteniamo comunque che esistano concrete difficoltà di inserimento per le persone qualificate, e non, iscritte in questo ramo. In particolare questo .si registra per chi non ha il certificato federale di capacità di meccanico d'automobili. I dati dal 1.1.2007 al 30.6.2008 a livello cantonale confermano la precaria tendenza settoriale, mensilmente risulta una media di 34 persone iscritte come riparatore d'automobile contro una media di 0.27 posti vacanti (1 posto ogni 3 mesi e mezzo) e una media di 24 persone iscritte come meccanico d'automobile contro una media di 1.38 posti mensili (4 posti ogni 3 mesi).
● Ribadiamo le nostre osservazioni sull'argomento formazione nell'ambito meccanico, come fino ad ora sarà penalizzato chi intraprende la strada di una qualifica minore (meccanico di manutenzione - assistente di manutenzione) a favore di chi intraprenderà una formazione completa di meccatronico.
(...)
● Sull'affermazione del datore di lavoro riportata sull'opposizione del 25 settembre 2008 secondo cui è sua intenzione assumerla una volta terminato l'apprendistato nutriamo perplessità, pur esibendo una garanzia d'assunzione, ammesso che sia comprovata da un contratto scritto, ci sembra alquanto azzardato per un datore di lavoro garantire un impiego con 4 anni di anticipo." (Doc. 10)
Infine, il 6 novembre 2008 il consulente del personale dell'URC di __________, __________ e il __________ hanno confermato la loro precedente valutazione.
Preso atto dei dati forniti dall'URC di __________, questo Tribunale non può che confermare la decisione dell'UMA che ha negato all'assicurata il diritto agli assegni di formazione in quanto, vista la difficile situazione del mercato del lavoro in quello specifico settore, l'apprendistato quale meccanico di manutenzione di automobili non è atto a migliorare concretamente la sua idoneità al collocamento.
La difficile situazione occupazionale nel ramo è stata del resto riconosciuta anche dal rappresentante dell'assicurata (cfr. consid. 1.2).
La decisione su opposizione del 15 ottobre 2008 deve di conseguenza essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Gli atti sono trasmessi all'UMA affinché esamini la domanda dell'assicurata di frequentare, con il sostegno dell'assicurazione contro la disoccupazione, l'apprendistato quale meccatronica di automobili.
3. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti