Raccomandata
Incarto n. 38.2006.57 DC/sc
Lugano 28 febbraio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 10 agosto 2006 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 7 agosto 2006 emanata da
Cassa CO 1, in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1 ha svolto una formazione quale assistente di cura presso l'__________, __________, nel periodo dal 14 luglio 2005 al 14 luglio 2006, beneficiando di assegni di formazione (cfr. Doc. B, B1, C).
Alla fine di questo periodo il datore di lavoro non ha potuto assumerlo (cfr. Doc. C) e di conseguenza l'assicurato si è iscritto per il collocamento dal 17 luglio 2006.
Con decisione su opposizione del 7 agosto 2006, con la quale ha confermato una decisione del 26 luglio 2006 (cfr. Doc. E), la Cassa CO 1 ha negato all'assicurato l'apertura di un nuovo termine quadro a partire dal 17 luglio 2006, argomentando:
" L'assicurato apre il termine quadro biennale per la riscossione dell'indennità di disoccupazione il 1° gennaio 2004. L'ufficio delle misure attive (UMA) autorizza il versamento all'assicurato di assegni di formazione, ai sensi dell'articolo 66a della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI), dal 14 luglio 2005 al 13 luglio 2006. II termine quadro biennale per la riscossione dell'indennità è prolungato fino al 31 agosto 2006. II giorno precedente l'inizio del periodo di formazione autorizzato dall'UMA l'assicurato percepisce la 400esima indennità giornaliera di disoccupazione, esaurendo di fatto il numero massimo di indennità giornaliere che può riscuotere entro il termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione aperto il 1° gennaio 2004. L'assicurato rivendica nuovamente l'indennità di disoccupazione dal 17 luglio 2006 e chiede l'apertura di un nuovo termine quadro per la riscossione dell'indennità a partire da questo giorno.
Con decisione del 26 luglio 2006, la cassa respinge il diritto all'apertura di un nuovo termine quadro per la riscossione dell'indennità dal 17 luglio 2006. L'assicurato interpone tempestivamente opposizione il medesimo giorno.
Secondo l'articolo 66a capoverso 1 LADI, l'assicurazione può concedere assegni per formazione di una durata massima di tre anni ai disoccupati, che hanno almeno 30 anni e non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell'ambito della loro professione. Il termine quadro per la riscossione dell'indennità, giusta l'articolo 66c capoverso 4 LADI, è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata. L'articolo 90a capoverso 5 dell'ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione (OADI) specifica le modalità di prolungamento del termine quadro per la riscossione; esso è prolungato fino alla fine del periodo di controllo seguente l'interruzione o la conclusione della formazione.
Con decisione del 5 agosto 2005, l'UMA accoglie la richiesta di assegni di formazione per il periodo che corre dal 14 luglio 2005 al 13 luglio 2006. II termine quadro per la riscossione dell'indennità è così prolungato fino al 31 agosto 2006, ovvero fino alla fine del mese che segue la conclusione della formazione.
Il 13 luglio 2005 l'assicurato esaurisce il numero massimo di indennità giornaliere (400), che può riscuotere entro il termine quadro per la riscossione aperto il 1° gennaio 2004.
L'assicurato si riannunciò disoccupato a partire dal 17 luglio 2006. Egli si trova ancora all'interno del termine quadro per la riscossione prolungato fino al 31 agosto 2006 e non può purtroppo beneficiare di nuove indennità di disoccupazione prima del 1° settembre 2006, poiché ha già esaurito il numero massimo di indennità giornaliere.
La legge non prevede, nondimeno, la possibilità di interrompere il termine quadro prolungato fino al 31 agosto 2006, perché l'assicurato ha esaurito il numero massimo di indennità giornaliere.
Dispiace che l'assicurato non sia stato avvisato preventivamente riguardo al suo diritto all'indennità a conclusione del periodo di formazione, così da consentirgli di avviare per tempo la richiesta di prestazioni del sostegno sociale, e ce ne scusiamo.
La circostanza che la cassa abbia contravvenuto al proprio dovere di consulenza, stabilito dall'articolo 27 capoverso 2 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA), non implica, automaticamente, che all'assicurato vada riconosciuto il diritto alle prestazioni già dal 17 luglio 2006, poiché l'assicurato avrebbe plausibilmente assolto in ogni caso la formazione." (Doc. G)
1.2. Contro questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso nel quale ha chiesto l'apertura di un nuovo termine quadro dal 17 luglio 2006 e rileva in particolare:
" (...)
Durante la formazione, verso febbraio 2006, la Cassa CO 1 per tramite la Sig.ra __________, mi comunicava telefonicamente che per aver diritto alla riapertura di un nuovo termine quadro avrei dovuto lavorare un giorno in più dopo il 13.07.2006, in quanto scaturito dal calcolo del loro sistema informatico.
Cosa che ho fatto di comune accordo con l'ospedale. In pratica il mio contratto di lavoro è scaduto il 14.07.2006 compreso (doc. C). A tale data la formazione era già conclusa e l'esame superato con 5.85 il 16 06.2006. La comunicazione ufficiale mi è pervenuta telefonicamente subito dopo il 15 luglio 2006 e il 24 luglio 2006 ricevevo dalla __________ la lettera scritta di conferma (doc. D).
Prove: (teste Sig.ra __________ - CO 1)
Mi sono iscritto all'URC il successivo giorno della scadenza del contratto, il 15.07.06.
A quella data la Sig.ra __________ della CD CO 1 non era a conoscenza delle decisioni motivo del gravame e tranquillamente mi comunicava di persona che era ovvio il mio diritto alle indennità già a partire dal 17 luglio '06.
I successivi giorni mi comunicava che non poteva inserire i miei dati sul loro sistema informatico perché lo stesso non lo permetteva, tant'è vero che la Sig.ra chiedeva delucidazioni alla SECO.
Prove: (teste Sig.ra __________ - CO 1)
Da qui la notizia per me alquanto penalizzante motivo del gravame.
Il 26 luglio 2006 la Sig.ra __________ mi consegna brevimano la raccomandata con la decisione della Cassa (doc. E) alla quale mi oppongo stessa data (doc. F). Successivamente la Cassa riconfermava la decisione su opposizione per mezzo Raccomandata del 07 08. 06 (doc. G) al quale inoltro il presente ricorso.
CONCLUSIONI
Ho lavorato per un anno e tre mesi, il contratto per assegni formazione mi è stato anticipato dall'UMA in luglio 2005, non sono stato informato né dal mio collocatore, né dall'UMA, né dall'CO 1 (che se ne scusa in doc. G) del rischio di una decisione così penalizzante.
In verità è la mancanza di informazione dei suddetti organi, un inghippo informatico, nonché una lacuna LADI, che ha provocato al sottoscritto la decisione della CD.
Tale disinformazione e decisione così tardiva non mi hanno permesso di inoltrare per tempo una domanda LAPS, coi notevoli disagi, che vi lascio immaginare, ai quali sto facendo fronte." (Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 12 settembre 2006 la Cassa CO 1 propone di respingere il ricorso e osserva:
" L'assicurato beneficia dell'indennità di disoccupazione dal 1° gennaio 2004 (allegati 1 e 2). II termine quadro per la riscossione della prestazione scade il 31 dicembre 2005 ed entro questo termine l'assicurato può riscuotere al massimo 400 indennità giornaliere.
Infatti, secondo l'articolo 27 capoverso 2 lettera a della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI), l'assicurato ha diritto a 400 indennità giornaliere al massimo, se può comprovare un periodo di contribuzione di 12 mesi in totale.
II 18 maggio 2005 la cassa avvisa l'assicurato che ha ancora diritto a percepire 53 indennità giornaliere prima del 31 dicembre 2005, ovvero prima della scadenza del termine quadro per la riscossione ordinario (allegato 30).
II 13 luglio 2005 l'assicurato esaurisce il numero massimo di indennità giornaliere (allegato 32).
Dal giorno seguente e fino al 13 luglio 2006, l'ufficio delle misure attive (UMA) autorizza l'assicurato ad assolvere la formazione di assistente di cura presso l'__________ - __________ in __________ (allegato 33). L'assicurato riceve per la durata della formazione un assegno di formazione, giusta l'articolo 66a LADI (allegati 34 - 46).
Secondo gli articoli 66c capoverso 4 LADI e 90a capoverso 5 dell'ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione (OADI), con l'inizio della formazione il termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione è prolungato sino alla fine del mese seguente la conclusione della formazione.
Il termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione è così prolungato fino al 31 agosto 2006.
Dal 15 luglio 2006 l'assicurato rivendica nuovamente l'indennità di disoccupazione (allegati 11 e 12).
La cassa non può tuttavia versare alcuna prestazione all'assicurato, poiché entro il termine quadro che scade il 31 agosto 2006 l'assicurato ha già esaurito il numero massimo di indennità giornaliere e d'altra parte non è consentito alla cassa di interrompere il 14 luglio 2006 il termine quadro per la riscossione prolungato per aprire un nuovo termine quadro per la riscossione dal giorno seguente.
Dispiace che la cassa non abbia avvisato tempestivamente l'assicurato riguardo al suo diritto all'indennità di disoccupazione immediatamente dopo la conclusione del periodo di formazione, così a consentirgli di avviare per tempo la richiesta di prestazioni del sostegno sociale, e ce ne scusiamo." (Doc. III)
1.4. Il 30 novembre 2006 il Presidente del TCA ha posto i seguenti quesiti al Servizio giuridico del SECO:
" Il TCA è chiamato ad esaminare il ricorso di un assicurato che ha beneficiato del prolungamento del termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione in quanto ha seguito un periodo di formazione (art. 66 c cpv. 4 LADI).
La formazione si è conclusa il 17 luglio 2006 e l'assicurato a quel momento aveva già esaurito il diritto alle 400 indennità di disoccupazione.
La Cassa CO 1, fondandosi sull'art. 90 a cpv. 5 OADI e sulla vostra Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (punto F45: "Si l'assuré abandonne ou termine la formation durant le délai-cadre normal, la prolongation est annulée à la fine de la prochaine période de contrôle (art. 90a al. 5 OACI). L'autorité compétente prononce une décision indiquant la date à laquelle cesse le versement des AFO. Elle adresse cette décision à l'assuré, avec copie à l'employeur et à la caisse de chômage. Cette dernière interrompt le versement et annule la prolongation à la date indiquée.") ha rifiutato di aprire un nuovo termine quadro fino al 31 agosto 2006.
Al fine di evadere il ricorso citato ci occorre sapere quanto segue:
1) Ritenete corretta l'interpretazione della vostra Circolare data dalla Cassa CO 1?
2) Per quale motivo il termine quadro prolungato è soppresso non immediatamente dopo la conclusione della formazione ma soltanto alla fine del periodo di controllo seguente?
3) Di quali prestazioni beneficia l'assicurato nel periodo che intercorre tra la conclusione della formazione e il periodo di controllo seguente?
4) Nel caso in cui un assicurato ha già esaurito il diritto alle indennità di disoccupazione, ritenete possibile oppure no aprire un nuovo termine quadro sin dal 1° giorno del mese successivo a quello in cui si è conclusa la formazione?" (Doc. V)
Il 15 dicembre 2006 il SECO ha così risposto:
" (...)
Abbiamo già avuto l'occasione di riflettere sul problema che lei solleva. Le sottoponiamo una proposta provvisoria. Occorre precisare che esiste una certa contraddizione tra l'art. 66c cpv. 4 LACI che stipula che «il termine quadro è prolungato siano alla conclusione della formazione autorizzata» e l'art. 90a cpv. 5 in fine OADI che precisa che «se la formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente».
Nella maggior parte dei casi, questa contraddizione non ha creato carenze di indennità poiché la maggioranza degli assicurati possiedono ancora delle indennità di disoccupazione che sono versate a loro fino alla fine del termine quadro conformemente all'art. 90a cpv. 5 OADI.
Invece, quando l'assicurato è in fine di diritto, non può più pretendere nè agli assegni nè altre prestazioni durante questo periodo. Quindi per questo motivo abbiamo deciso che il termine quadro prolungato cesserebbe lo stesso giorno che la fine della formazione e che un nuovo termine quadro potrebbe essere aperto il giorno che segue nella misura in cui l'assicurato soddisfa le condizioni dell'art. 13 LADI.
Abbiamo ugualmente deciso di proporre una modifica dell'art. 90a cpv. 5 OADI in occasione di una prossima revisione.
Delle Direttive a questo riguardo saranno indirizzate agli organi cantonali della disoccupazione nel 2007." (Doc. VI)
1.5. Le parti sono state invitate a prendere posizione sulla documentazione raccolta dal TCA.
L'assicurato è rimasto silente, mentre la Cassa CO 1 si è così espressa:
" La comunicazione del SECO del 15 dicembre 2006 lascia intendere che nei casi analoghi a quello dell'assicurato, che ha esaurito il numero massimo di indennità giornaliere prima di beneficiare degli assegni di formazione, un nuovo termine quadro per la riscossione delle prestazioni potrebbe essere aperto il giorno seguente la conclusione della formazione autorizzata. Il servizio specifico anticipa pure che una direttiva verrà emessa nel corso di quest'anno.
La cassa condivide certamente il parere del SECO, che sana da una parte una chiara contraddizione legislativa tra gli articoli 66c capoverso 4 LADI e 90a capoverso 5 OADI e d'altra parte una discriminazione ingiusta di quegli assicurati che hanno esaurito il numero massimo di indennità giornaliere, ma d'altra parte segnaliamo come sussista, fino a modifica dell'articolo dell'ordinanza, un'incompatibilità tecnica, in quanto il sistema informatico della cassa non consente di interrompere un termine quadro prolungato a seguito di assegni di formazione.
Nel caso specifico, il termine quadro per la riscossione della prestazione è stato prolungato automaticamente fino al 31 agosto 2006, ovvero fino alla fine del mese seguente la fine del periodo di formazione. La cassa non può in alcun modo interrompere questo termine quadro prima del 31 agosto 2006, per consentire l'apertura di un nuovo termine quadro per la riscossione. " (Doc. VIII)
in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se RI 1 ha diritto all'apertura di un nuovo termine quadro già dal 17 luglio 2006 oppure soltanto dal 1° settembre 2006.
Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della legge non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
" (…)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Pertanto, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI (cfr. STFA del 10 dicembre 2004 nella causa F., C 209/04; STFA del 10 gennaio 2005 nella causa F., C 56/04; STFA del 24 dicembre 2004 nella causa B., C 77/04).
Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
2.2. In particolare, quale provvedimento speciale, agli art. 66a e 66c LADI sono regolamentati gli assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati che hanno almeno 30 anni e che non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione, consiste nel concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni.
L’art. 66a LADI ha il seguente tenore:
" 1L’assicurazione può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai disoccupati che:
a. …
b. hanno almeno 30 anni e
c. non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2L’ufficio di compensazione può, in casi giustificati, autorizzare una deroga alla durata della formazione e al limite di età di cui al capoverso 1.
3Gli assicurati che hanno conseguito un diploma universitario o di una scuola professionale superiore o che, pur senza ottenere un diploma hanno seguito una formazione di almeno tre anni in uno di questi centri di formazione non ricevono assegni di formazione.
4Gli assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione."
L’art. 66c LADI stabilisce che:
" 1Il datore di lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente salario d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2Gli assegni di formazione corrispondono alla differenza fra il salario effettivo ed un importo massimo stabilito dal Consiglio federale.
3La cassa paga gli assegni di formazione direttamente al lavoratore, versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
4Il termine quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata."
Secondo l’art. 90a OADI:
" 1Sono scuole professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole superiori per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole superiori delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica, altri centri di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori svizzere o estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente e subordinate alla sovranità cantonale.
2Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista dal diritto cantonale applicabile in materia.
3Il salario d’apprendista corrispondente è calcolato in base al salario dell’ultimo anno di tirocinio secondo l’uso locale nel ramo economico di cui si tratta.
4L’importo massimo conformemente all’articolo 66c capoverso 2 LADI ammonta a 3500 franchi mensili. Le borse di studio assegnate sono computate nell’importo degli assegni per la formazione, per quanto non servano a coprire le spese familiari di mantenimento.
5Per gli assicurati vale il termine quadro conformemente all’articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è prolungato fino alla conclusione della formazione per la quale è stato accordato l’assegno. Se la formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente.
6...
7Le domande di assegni per la formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto settimane prima dell’inizio della misura.
8Il servizio cantonale comunica la sua decisione all’assicurato di regola quattro settimane dopo la consegna della domanda."
2.3. Nella presente fattispecie, risulta dagli atti dell'incarto che il termine quadro per la riscossione delle prestazioni è stato fissato dal 1° gennaio 2004 al 31 dicembre 2005 e che il 13 luglio 2005 l'assicurato ha esaurito il diritto alle 400 indennità giornaliere (cfr. art. 27 cpv. 2 lett. a LADI).
Dal giorno seguente egli ha iniziato a svolgere una formazione quale assistente di cura, beneficiando degli assegni di formazione ai sensi dell'art. 66a LADI (cfr. consid. 2.2).
In tale ipotesi, secondo l'art. 66c cpv. 4 LADI, "il termine quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata".
La formazione dell'assicurato si è protratta fino al 14 luglio 2006 (cfr. Doc. C).
Nei giorni successivi egli si è iscritto per il collocamento.
La Cassa CO 1 ha rifiutato di aprire un nuovo termine quadro fino al 1° settembre 2006, invocando l'art. 90a cpv. 5, ultima frase, OADI secondo cui "se la formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente" e le direttive del SECO ("Circulaire relative aux mesures du marché du travail" (MMT) del gennaio 2006, punto F.45, cfr. consid. 1.4).
Questo Tribunale è dunque chiamato a stabilire se su questo punto l'art. 90a cpv. 3 OADI è o no conforme alla legge.
2.4. Allorché devono pronunciarsi sulla legalità di un'ordinanza emanata in forza di una delega del Parlamento, i Tribunali, che esaminano di principio liberamente la questione, devono stabilire in che modo le relative disposizioni vanno interpretate e se sono conformi alla legge (STFA del 6 marzo 2006, K 121/01, consid. 4.2 pubblicata in SVR 2006 KV Nr. 28).
Nella misura in cui la delega legislativa è relativamente imprecisa e, di conseguenza, attribuisce all’esecutivo un ampio potere di apprezzamento, il Tribunale deve limitarsi ad esaminare se la normativa esecutiva sconfini manifestamente dal quadro di competenze delegatele o se, per altri motivi, è contraria alla legge o alla Costituzione. A questo proposito una disposizione regolamentare viola gli art. 9 o 8 cpv. 1 Cost. federale quando non si basa su motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione inammissibile (cfr. SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2; DTF 128 V 98 consid. 5a, 105 consid. 6a e riferimenti, STFA del 13 giugno 2003 nella causa N., E 1/00; DTF 117 V 180 consid. 3 a).
Nell’ambito di questo esame, il giudice non deve tuttavia sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’autorità da cui emana la regolamentazione in causa. Al contrario, egli deve limitarsi a verificare che la disposizione litigiosa sia atta a realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la legge senza preoccuparsi, in particolare, di sapere se essa costituisca il mezzo maggiormente appropriato per il raggiungimento di tale scopo (SVR 2006 KV Nr. 28, DTF 131 II 166 consid. 2.3, DTF 131 V 14 consid. 3.4.1, DTF 130 V 473 consid. 6.1, DTF 130 I 32 consid. 2.2.1, DTF 129 II 164 consid. 2.3; DTF 129 V 271 consid. 4.1.1).
Le ordinanze d'esecuzione non possono invece porre nuove regole atte a restringere i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche se queste regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag. 254, DTF 115 V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).
In materia di assicurazione contro la disoccupazione, il TCA ha, ad esempio, ritenuto un articolo dell’ordinanza contrario alla legge e non l’ha dunque applicato al caso concreto, riconoscendo così ad un assicurato un’indennità di disoccupazione superiore rispetto a quella stabilita dall’amministrazione. La decisione è stata confermata dal TFA (DTF 124 V 64 e seg. e D. Cattaneo “La contribution du Tribunal des assurances du Canton du Tessin (Ticino) à la jurisprudence suisse en matière de sécurité sociale” in Cahiers genevois et romands de sécurité sociale (CGRSS) No 33-2004, pag. 19 seg. (pag. 38-39 n° 18).
In una sentenza del 16 settembre 2005 nella causa T., C 171/05 il TFA ha ritenuto conforme alla legge l'art. 21 cpv. 1 OADI.
In un'altra recente sentenza del 23 novembre 2006 nella causa S., C 94/06, l'Alta Corte ha invece ritenuto contrario alla legge l'art. 95e cpv. 2 OADI ("Con l'inizio dell'attività lucrativa indipendente, il termine quadro per la riscossione della prestazione è prolungato di due anni nella misura in cui l'attività non era soggetta a contribuzione secondo l'articolo 13 LADI"), ed ha nuovamente riassunto i criteri che il giudice deve utilizzare per controllare la conformità alla legge di una disposizione dell'ordinanza:
" 2.4.1 Nach der Rechtsprechung kann das Eidgenössische Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, geht es in erster Linie darum zu beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind (vgl. Art. 191 BV). Es kann sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen (BGE 131 V 14 Erw. 3.4.1, 131 II 566 Erw. 3.2, 740 Erw. 4.1). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen das Willkürverbot oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 131 II 166 Erw. 2.3, 275 Erw. 4, 131 V 266 Erw. 5.1, 130 V 473 Erw. 6.1, 130 I 32 Erw. 2.2.1, 129 II 164 Erw. 2.3, 129 V 271 Erw. 4.1.1, 329 Erw. 4.1, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 V 45 Erw. 4.3)."
2.5. Per costante giurisprudenza federale il significato di una norma deve essere inteso innanzitutto in senso letterale. Se il testo di un disposto legale è chiaro e non sia pertanto necessario far capo ad altri metodi di interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale solo ove esistano motivi seri per ritenere che esso non corrisponda al vero senso del disposto in esame. Tali motivi possono risultare dai lavori preparatori, dal fondamento e dallo scopo della norma in questione, così come dalla relazione con altre disposizioni (cfr. STFA del 2 febbraio 2006 nella causa S., B 124/04; DTF 131 V 93; DTF 131 V 128; DTF 135 V 232; RAMI 2001, pag. 134, in particolare pag. 137 e segg.; DTF 126 V 105 consid. 3 con rinvii, 126 III 101, consid. 2c, pag. 104).
Secondo la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente al senso letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore (SVR 2006 ALV Nr. 11). Devono cioè esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998 nella causa G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid. 3a, DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121 III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati manifestamente insostenibili (zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag. 228 consid. 2b).
Invece, quando il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev’essere ricercata quale sia la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d’interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (SVR 2006 ALV Nr. 11; DTF 130 II 71 consid. 4.2, DTF 130 V 232 consid. 2.2, DTF 130 V 295 consid. 5.3.1, DTF 130 V 428 consid. 3.2, DTF 130 V 475 consid. 6.5.1, DTF 130 V 484 consid. 5.2, DTF 130 V 129 V 284 consid. 4.2 e riferimenti).
I lavori preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Ad esempio, in una sentenza pubblicata in SVR 2006 ALV Nr. 11 il TFA ha stabilito che il testo dell’art. 36 cpv. 3 LADI è “chiaro e univoco” e che dal “messaggio del Consiglio federale 2 luglio 1980 concernente una nuova legge federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza (FF 1980 III 532 seg.) non si evince nulla a sostegno della tesi opposta”, sostenuta dall’amministrazione.
In un’altra sentenza pubblicata in DTF 131 V 90, nella quale ha ritenuto chiaro il senso dell’art. 86 cpv. 1 lett. b OPI, l’Alta Corte ha così riassunto gli abituali metodi d’interpretazione della legge:
" 4.1 Dans la mesure où l’application des dispositions régissant l’indemnité pour changement d’occupation est en cause, le sens et la porte de ces dispositions doivent être déterminés selon les règles usuelles d’interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique).
Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 129 V 263 s. consid. 5.1 et les arrêts cités; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356 consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).”
2.6. Gli assegni di formazione sono stati introdotti nella legge in occasione della seconda revisione della LADI del 23 giugno 2005, in vigore dal 1° gennaio 2006 (cfr. D. Cattaneo, "I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro nella legge sull'assicurazione contro la disoccupazione" (LADI) in Il Ticino e il diritto, Ed. CFPG Lugano 1997 pag. 231 seg., 241-243).
L'art. 66c cpv. 4 LADI, a quel momento in vigore, prevedeva che "il termine quadro è di 4 anni per gli assicurati che concludono una formazione mediante assegni di formazione" (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la seconda revisione parziale della LADI del 29 novembre 1993 in FF 1994 I pag. 312 seg. 354; Th. Nussbaumer "Arbeitslosenversicherung" in SBVR pag. 619-621; B. Rubin, "Assurance-chômage", 2a Ed., Ed. Schultess 2006 pag. 643).
In occasione della terza revisione della legge del 22 marzo 2002 in vigore dal 1° luglio 2003, il legislatore ha modificato il cpv. 4 all'art. 66 LADI sopprimendo il limite massimo di quattro anni per riscuotere le prestazioni, sostituendolo con il concetto, più flessibile, di "è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata" (cfr. B. Rubin, op. cit., pag. 643); il tema TH. Nussbaumer, op. cit., pag. 229 n. 622).
Nel suo Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001 (cfr. FF 2001 pag. 1267 seg.) e Consiglio federale si è al riguardo così espresso:
" Per garantire che, anche nel caso in cui la formazione quadriennale non cominci immediatamente dopo l'inizio del termine quadro, si possa beneficiare degli assegni per tutta la durata della formazione, il capoverso 4 rende più flessibile tale termine." (FF 2001 pag. 2014)
Il testo della norma è chiaro: il termine quadro è prolungato sino al termine della formazione autorizzata.
Altrettanto chiaro è lo scopo: visto che nel sistema previsto dalla LADI vigono termini quadro biennali per la riscossione delle prestazioni (cfr. art. 9 cpv. 1 e cpv. 2 LADI) era necessario prevedere un prolungamento di tale termine in un caso, in cui gli assegni possono essere concessi "per una formazione di una durata massima di tre anni", art. 66a cpv. 1 LADI o, eventualmente, anche per un periodo più lungo sulla base dell'art. 66a cpv. 2 LADI; cfr. TH Nussbaumer, op. cit., pag. 228-229 n. 619-620).
L'art. 90a cpv. 5 OADI (norma peraltro già in vigore dal 1996 seppure formulata, visto il diverso contenuto della legge, in modo parzialmente differente: "Per gli assicurati vale il termine conformemente all'articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI. Iniziata la formazione, detto termine è prolungato di due anni. Interrotta o compiuta la formazione, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente.", cfr. Th. Nussbaumer, op. cit., pag. 229 n. 621), anziché prolungare il termine di riscossione fino alla conclusione della formazione, come prescritto all'art. 66c cpv. 4 LADI, ha esteso il termine quadro prolungato fino "alle fine del periodo di controllo seguente".
Secondo, questo Tribunale, la citata disposizione dell'ordinanza è contraria alla volontà del legislatore.
Essa è peraltro contraria al sistema della legge che prevede termini quadro biennali per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione (cfr. art. 9 cpv. 1 LADI), che possono essere prolungati se una norma di legge lo prevede (cfr. art. 9 cpv. 1 in fine e 66c cpv. 4 LADI), ma che non possono evidentemente essere ulteriormente ampliati tramite una disposizione dell'ordinanza. Del resto, su questo preciso punto il Consiglio federale, non dispone di una delega estesa ma deve semplicemente adottare le disposizioni esecutive sulla base dell'art. 109 LADI.
In tale contesto va peraltro rilevato che secondo l'art. 9 cpv. 2 e cpv. 3 il termine quadro biennale viene fissato a partire dal primo giorno nel quale sono adempiuti i presupposti dal diritto e quindi non necessariamente il primo giorno di un periodo di controllo (cfr. art. 27a OADI: "è considerato periodo di controllo ogni mese civile").
Inoltre, secondo l'art. 9 cpv. 4, "se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadri biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti".
Ora, nel caso dell'assicurato, sebbene la formazione si sia conclusa il 14 luglio 2006, la durata del termine quadro per la riscossione è stata "artificialmente" prolungata, applicando l'art. 90a cpv. 5 OADI, senza ragione, fino al 30 agosto 2006, con la conseguenza che, un nuovo termine quadro potrebbe essere aperto soltanto il 1° settembre 2006.
Questa soluzione è tanto più difficile da comprendere se si considera che l'assicurato aveva già esaurito il numero massimo di indennità giornaliere prima dell'inizio del periodo formativo, con il risultato che durante più di un mese e mezzo non riceverebbe nessuna indennizzazione, pur potendo potenzialmente beneficiare subito di nuove indennità di disoccupazione in quanto può fare valere un periodo di contribuzione sufficiente (cfr. art. 13 LADI).
Secondo questo Tribunale la disposizione dell'ordinanza è contraria alla legge e non va applicata: il termine quadro per la riscossione può e deve essere prolungato soltanto fino al termine della formazione autorizzata (cfr. art. 66c cpv. 4 LADI) e non oltre.
Del resto lo stesso SECO, rispondendo ad alcuni quesiti postigli dal TCA, ha preannunciato che proporrà al Consiglio federale una modifica della disposizione dell'ordinanza in occasione di una prossima revisione della stessa, come pure una modifica della sua direttiva nel corso del 2007 (cfr. consid. 1.4).
Alla luce di quanto appena esposto il TCA deve concludere che RI 1 ha, per principio, diritto all'apertura di un nuovo termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione già a partire dal 17 luglio 2006.
Quanto alle difficoltà di ordine teorico, segnalate dalla Cassa (cfr. consid. 1.5), questo Tribunale si limita a rilevare che come per un assicurato che si annuncia in disoccupazione per la prima volta a metà del mese viene regolarmente aperto un termine quadro, ciò deve essere possibile anche per chi, come l'assicurato, si presenta per l'apertura di un secondo termine quadro.
Basta infatti correggere l'indicazione relativa alla durata del prolungo del termine quadro precedente, rivelatasi non conforme alla legge.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto e la decisione su opposizione del 7 agosto 2006 è annullata.
§ Di conseguenza l'assicurato ha per principio diritto all'apertura di un termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione dal 17 luglio 2006.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti