Raccomandata
Incarto n. 38.2004.35 FS/td
Lugano 10 novembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Francesco Storni, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 4 maggio 2004 di
RI 1
contro
la decisione del 29 aprile 2004 emanata da
Cassa Disoccupazione CO 1 in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 21 ottobre 2003 la Cassa Disoccupazione CO 1 ha inviato a RI 1 una lettera del seguente tenore:
" (…)
La informiamo che:
A PARTIRE DAL 01 GENNAIO 2004 NON E' PIU' INDENNIZZABILE
L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione se ha subito una perdita di lavoro computabile. La perdita di lavoro è computabile se provoca una perdita di guadagno.
Per la riscossione delle prestazioni e per il periodo di contribuzione vigono termini biennali. Se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità, sono nuovamente applicabili termini quadro biennali.
L'assicurato che, entro tre anni dalla scadenza del termine quadro per la riscossione delle prestazioni, ridiviene disoccupato deve aver compiuto un periodo di contribuzione di almeno dodici mesi.
Nel suo caso lei si era annunciato in disoccupazione a decorrere dal 01.01.2001 di conseguenza il termine quadro di 2 anni scade in data 31.12.2003.
Dal 01.01.2004 deve essere aperta una nuova domanda e quindi si deve stabilire un nuovo diritto. Non potendo comprovare i 12 mesi di contribuzione richiesti, (a tutt'oggi non può dimostrare periodi d'attività lavorativa), e non potendo essere esonerato dallo stesso durante il periodo 01.01.2001 – 31.12.2003 non ha più diritto alle indennità di disoccupazione.
Terminando il diritto alle indennità di disoccupazione cessa automaticamente la copertura assicurativa in caso di infortunio.
La invitiamo quindi a voler prendere contatto con l'Ufficio Regionale di Collocamento __________ per valutare la sua situazione personale ed eventualmente anche presso l'Ufficio dell'Assistenza Sociale per la verifica dell'eventuale possibilità d'impiego tramite un Programma d'Inserimento Professionale (PIP)." (Doc. 1)
1.2. Riferendosi allo scritto della Cassa del 21 ottobre 2003, con lettera del 9 marzo 2004 indirizzata alla Cassa Disoccupazione CO 1, l'assicurato ha inoltrato un ricorso contro lo stesso indicando di non aver ancora ricevuto alcuna risposta al suo precedente ricorso del 29 ottobre 2003.
Nello scritto in parola si legge infatti, tra l'altro, che:
" (…)
Rekurs
Bezugnehmend auf das Schreiben vom 21.10.2003 von der Kassa Disoccupazione (Kopie anbei) bezüglich der Dauer meiner Bezugsberechtigung von Arbeitslosengeld, lege ich erneut Rekurs ein, da ich Heute auf meinen vorherigen Rekurs vom 29. Oktober 2003 noch keine Antwort erhalten habe. (Termine quadro 01.01.02-31.12.03).
(…)." (cfr. doc. 2/A)
Sempre il 9 marzo 2004 l'assicurato ha scritto alla Cassa Disoccupazione CO 1 quanto segue:
" (…)
Betrifft mein Schreiben vom Januar 2004 Rekurs.
Leider habe ich auf mein Schreiben (Kopie anbei) bis Heute keinen Bericht von Ihnen erhalten.
Ich möchte Sie höflich bitten meine Angelegenheiten mir der nötigen Sorgfalt und Seriosität zu prüfen und mir einen stichhaltigen Bescheid zu geben, wieso die mir noch zustehenden sechs Monate Arbeitslosengeld nicht gutgeschrieben werden.
(…)." (cfr. doc. 2)
1.3. Il 19 aprile 2004 la Cassa Disoccupazione CO 1 (di seguito la Cassa) ha emanato una decisione su opposizione nella quale ha stabilito che:
" L'opposizione è respinta.
Di conseguenza la decisione della Cassa Disoccupazione CO 1 del 21 ottobre 2003 è confermata." (cfr. doc. 4)
A motivazione della propria decisione la Cassa ha addotto che:
" II Sig. RI 1 si è annunciato in disoccupazione in data 1 gennaio 2002 ed ha usufruito di un termine quadro di 2 anni scadente il 31 dicembre 2003.
Durante questo periodo di due anni, l'Assicurato ha beneficiato delle indennità di disoccupazione da gennaio a luglio 2002 e dall' 11 dicembre 2002 a dicembre 2003.
Alla scadenza del termine quadro, secondo le disposizioni di legge, è possibile aprire un nuovo diritto alle indennità se si riesce a giustificare, nel corso dei due anni precedenti (1.1.2002/31.12.2003) un periodo di lavoro di almeno 12 mesi o in seguito ad una esenzione stabilita dall'art. 14 cpv. 1, della LADI (formazione scolastica, malattia, infortunio ecc.).
L'assicurato ha rivendicato le prestazioni a partire da gennaio 2004 ma purtroppo non è in grado di giustificare un periodo di lavoro di almeno 12 mesi (negli ultimi 2 anni) e nemmeno un motivo di esonero dall'adempimento del periodo di contribuzione.
La nostra __________ di __________ ha pertanto deciso di non più indennizzare l'assicurato, a partire dal 1. gennaio 2004, con la decisione emanata.
L'Assicurato, nell'atto di opposizione rivendica nuovamente le prestazioni, in particolare evidenziando che non ha percepito completamente le 520 indennità che gli erano state accordate a partire dal 1. luglio 2003.
Purtroppo questa richiesta non può essere evasa favorevolmente in quanto per la riscossione delle prestazioni vigono termini quadro biennali che decorrono dal primo giorno nel quale sono adempiuti i presupposti del diritto alla prestazione. Considerato che il Sig. RI 1 ha usufruito dell'apertura di un termine quadro il 1. gennaio 2002, lo stesso si è chiuso in data 31 dicembre 2003 anche se non ha beneficato di tutte le 520 indennità di disoccupazione che aveva diritto.
Unicamente se l'assicurato era in grado di documentare un nuovo periodo lavorativo di almeno 12 mesi o un motivo di esonero, poteva ottenere il diritto alla riapertura di un nuovo termine quadro a partire dal 1. gennaio 2004.
In considerazione di quanto sopra, non è purtroppo possibile accogliere l'opposizione dell'Assicurato e quindi la decisione della nostra __________ viene confermata." (cfr. doc. 4)
1.4. Contro questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA in lingua tedesca (cfr. doc. I).
Con decreto del 5 maggio 2004 il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni ha assegnato all'assicurato un termine di 20 giorni per presentare la traduzione del ricorso in lingua italiana con l'avvertenza che, trascorso infruttuoso il termine assegnato, il Tribunale non entrerà nel merito (cfr. doc. II).
Questo il tenore della traduzione trasmessa dall'assicurato al TCA il 14 maggio 2004:
" (…)
Ricorso
Con la presente inoltro ricorso contro lo scritto del 29 aprile 2004 dell'Assicurazione contro la disoccupazione (copia allegata).
Motivazione:
A decorrere dall'1.1.2002 sono rimasto disoccupato. Già nel mese di settembre 2001 mi sono annunciato all'Ufficio disoccupazione come pure alla cassa disoccupazione.
In data 12 dicembre 2001 mi è stato comunicato che non avevo diritto a riscuotere indennità di disoccupazione.
A seguito di ciò ho inoltrato ricorso, dato che durante la mia attività da indipendente ho sempre versato i contributi AVS/AI/IPG, ciò a causa del mio statuto di "salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare contributi".
In seguito l'ufficio di __________ mi ha comunicato che la mia registrazione a __________ non era stata effettuata sulla base di un salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare contributi, ragione per cui una riscossione è stata nuovamente respinta. L'ufficio competente a __________, in data 9.9.1999 aveva però riconosciuto con timbro (copia allegata) il mio statuto fino lì valevole quale salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare contributi, ma al momento della registrazione si è verificato un errore.
II mio ulteriore ricorso del mese di dicembre 2001 è poi stato accolto in data 17 novembre 2002, vale a dire dopo circa 11 mesi.
L'ufficio disoccupazione mi ha però cancellato dopo sei mesi, in data 30 giugno 2002, dato che in quel momento non era ancora stata emanata la decisione in merito al mio diritto all'indennità.
Dopo l'esito positivo del ricorso in data 1.1.2003 mi sono nuovamente annunciato presso l'Ufficio disoccupazione, dove ero registrato fino al 31 dicembre 2003 e ho beneficiato delle indennità di disoccupazione.
Nel mese di ottobre 2003 mi è poi stato comunicato che il mio diritto all'indennità sarebbe scaduto il 31 dicembre 2003, dato che dalla prima registrazione presso l'ufficio di collocamento, dal 1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2003, erano passati due anni.
Contro tale decisione ho inoltrato ricorso che ora, dopo cinque mesi, è stato respinto.
Questo significa che i sei mesi di disoccupazione dal 1° luglio 2002 al 31 dicembre 2002 non mi vengono ora computati e neppure
indennizzati, ciò senza alcun comportamento errato da parte mia.
Di fatto non era corretto escludermi soltanto perché il mio statuto di salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare contributi non era ancora stato riconosciuto prima del 30 giugno 2002, e per questo periodo non ricevo dunque alcuna indennità di disoccupazione.
Cronologia:
Annuncio presso l'Ufficio disoccupazione: settembre 2001
Determinazione del diritto all'indennità: ottobre 2001
Decisione negativa: 12. dicembre 2001
Interposto ricorso: 16. dicembre 2001
Iscrizione presso l'Ufficio disoccupazione: 1. gennaio 2002
Termine Ufficio disoccupazione: 30. giugno 2002
Ricorso del 16 dicembre 2001 accolto il 17 novembre 2002
Rinnovata iscrizione presso l'ufficio disoccupazione: 1. gennaio 2003
ottobre 2003 comunicazione che per il 31 dicembre 2003 si estingue il diritto all'indennità
Ricorso inoltrato nel mese di ottobre 2003
Ricorso respinto in data 21 ottobre 2003.
Nuovamente interposto ricorso nel mese di dicembre 2003.
Ricorso respinto in data 29 aprile 2004.
Un comportamento errato di qualche collaboratore degli uffici dell'amministrazione ticinese al momento della registrazione corretta
del mio statuto corretto e comprovato ora mi fa perdere il mio diritto legale all'indennità di disoccupazione." (cfr. doc. III)
1.5. Nella sua risposta del 24 maggio 2004 la Cassa ha chiesto di respingere il ricorso e, in particolare, ha osservato che:
" (…)
In data 04 novembre 2001 l'assicurato presentava regolare domanda d'indennità di disoccupazione dal 1° gennaio 2002. (doc. 5).
L'iscrizione in disoccupazione è stata effettuata dopo che l'assicurato ha presentato alla Cassa la conferma d'iscrizione rilasciata dall'Ufficio Regionale di Collocamento di __________ e si annunciava quale disoccupato a tempo pieno (doc.6).
La Cassa, al momento dell'esame della domanda presentata dal signor RI 1, intimava, all'Ufficio del Lavoro di Bellinzona un caso sottoposto per decisione (doc. 7).
L'Ufficio del Lavoro, in data 7 novembre 2001, emanava la sua decisione (doc. 8) di non idoneità (ndr. recte: con la quale ha stabilito che l'assicurato non ha adempiuto il periodo di contribuzione) del signor RI 1. In seguito, in data 17 novembre 2002, lo stesso Ufficio emanava una nuova decisione che annullava e sostituiva la precedente del 07.11.2001 (doc. 9).
La Cassa, vista la nuova decisione da parte dell'Ufficio del Lavoro, apriva regolare termine quadro, al signor RI 1, a partire dal 1° gennaio 2002 (doc. 10).
II signor RI 1 consegnava mensilmente, all'Ufficio Regionale di Collocamento di __________, i formulari di autocertificazione (in seguito FAUT) (doc. 11) per il pagamento delle indennità tramite le misure di crisi cantonali.
La Cassa, vista la nuova decisione della Sezione del Lavoro del 17 novembre 2002 registrava, in data 14 gennaio 2003, il pagamento, retroattivo dal mese di gennaio 2002 al mese di luglio 2002 (plico doc. 12). I pagamenti delle indennità mensili, al signor RI 1, sono state fatte dopo aver rimborsato, all'Ufficio delle misure attive di __________, la somma totale anticipata quali indennità straordinarie cantonali (doc. 13).
II signor RI 1 dal mese di agosto 2002 fino al 10 dicembre 2002 non ha più controllato la disoccupazione. In effetti, in data 16 dicembre 2002, ha presentato una nuova domanda d'indennità a partire dal 11 dicembre 2002 (doc. 14). AI momento della presentazione della nuova domanda ha presentato conferma di reiscrizione rilasciata dall'Ufficio Regionale di Collocamento di __________ (doc. 15).
In seguito il signor RI 1 controllava mensilmente la disoccupazione e consegnava il formulario "FAUT" (plico doc. 16) alla Cassa. Quest'ultima registrava il pagamento delle indennità fino al mese di dicembre 2003 mese in cui terminava il periodo di disoccupazione del signor RI 1 (…)." (cfr. doc. V)
1.6. Con lettera del 3 giugno 2004 l'assicurato ha scritto ancora al TCA quanto segue:
" (…)
Durante le mie attività professionali tutti i contributi di legge per l'AVS/AI/IPG sono stati versati senza lacune, ciò pure nel mio periodo di lavoro indipendente, con lo statuto di "salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare contributi".
A causa di una registrazione errata a __________ in data 30 giugno 2002 sono stato escluso dalla Cassa disoccupazione dopo sei mesi, in quanto apparentemente non avente diritto alle indennità.
Se il mio ricorso, inoltrato in data 16 dicembre 2001, fosse stato evaso per tempo a mio favore, sarei stato accettato senza problemi quale avente diritto alle indennità durante due anni!
Vedasi:
"L'ufficio del Lavoro, in data 7 Novembre 2001, emanava la sua decisione di non idoneità del signor RI 1. In seguito, in data 17 Novembre 2002, lo stesso Ufficio emanava una nuova decisione che annullava e sostituiva la precedente del 07.11.2001."
A causa della ritardata rettifica del mio statuto non sono perciò stato ulteriormente registrato presso la cassa disoccupazione.
Di fatto in data 31.12.2003 sarebbero scaduti i due anni di diritto alle indennità; a causa dell'interruzione senza colpa di sei mesi, dal 1° luglio 2002 fino al 31 dicembre 2002, viene ora avanzato (argomento che per una nuova registrazione è necessario che io abbia lavorato per almeno 12 mesi.
Un comportamento errato degli uffici dell'amministrazione ticinese al momento della registrazione corretta del mio statuto corretto e comprovato ora mi fa perdere il mio diritto legale all'indennità di disoccupazione (…)." (cfr. doc. VII)
1.7. Con lettera del 20 settembre 2004 la Cassa ha trasmesso al TCA copia dell'opposizione del 16 gennaio 2004 che l'assicurato ha interposto contro la decisione della Cassa Disoccupazione CO 1, __________ (cfr. doc. VIII e allegato doc. 17).
Al riguardo il TCA deve rilevare che la lettera del 16 gennaio 2004 è identica a quella prodotta sub doc. 2/A e citata al consid. 1.2 che (non è chiaro per quale ragione) porta invece la data del 9 marzo 2004.
1.8. Il doc. VIII unitamente all'allegato doc. 17 sono stati notificati all'assicurato per conoscenza (cfr. doc. IX).
in diritto
In ordine
2.1. Il 1° gennaio 2003 è entrata in vigore la Legge sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; RS 830.1).
Ai sensi dell'art. 52 cpv. 1 della LPGA le decisioni emesse in virtù dell'art. 49 LPGA possono essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all'istanza che le ha notificate.
In virtù del fatto che in via di principio, le norme di procedura entrano in vigore immediatamente (cfr. SVR 2004 AHV Nr. 3 consid. 3.2.; SVR 2003 IV Nr. 25, consid. 1.2, pag. 76; STFA del 27 gennaio 2004 nella causa P., I 474/03, consid. 2.3.; DTF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMI 1998 KV no. 37 pag. 316 consid. 3b), tutte le decisioni emanate dopo il 1° gennaio 2003 sono rette dalla procedura di opposizione. Per fissare il momento dell'emanazione della decisione è determinante la sua consegna alla posta (vedi DTF 119 V 95 consid. 4a) (cfr. lettera 29 novembre 2002 del TFA alle autorità di ricorso cantonali nel campo delle assicurazioni sociali).
La procedura d'opposizione si applica a tutti i campi delle assicurazioni sociali, ad eccezione della previdenza professionale.
L'art. 52 cpv. 2 LPGA stabilisce che le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
Inoltre, secondo l'art. 52 cpv. 3 LPGA, la procedura d'opposizione è gratuita e di regola non sono accordate ripetibili.
2.2. Nella presente fattispecie, con la lettera del 21 ottobre 2003 la Cassa Disoccupazione CO 1 di __________ ha informato l'assicurato che: "(…) A partire dal 01 gennaio 2004 non è più indennizzabile. (…)." (cfr. doc. 1).
Questo Tribunale è chiamato innanzitutto a stabilire se la lettera del 21 ottobre 2003 presenta o no le caratteristiche di una decisione.
Secondo l'art. 49 LPGA:
" 1Nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l'interessato l'assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni.
2Una domanda relativa a una decisione d'accertamento deve essere soddisfatta se il richiedente fa valere un interesse degno di protezione.
3Le decisioni sono accompagnate da un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
Devono essere motivate se non corrispondono interamente alle richieste delle parti.
La notificazione irregolare di una decisione non deve provocare pregiudizi per l'interessato.
4Se prende una decisione che concerne l'obbligo di un altro assicuratore di fornire prestazioni, l'assicuratore deve comunicare anche a lui la decisione. Quest'ultimo dispone dei medesimi rimedi giuridici dell'assicurato."
L'art. 100 cpv. 1 LADI deroga all'art. 49 cpv. 1 LPGA e stabilisce quando può essere applicata la procedura semplificata.
Una decisione deve comunque essere emanata allorché, come nel caso concreto, la domanda dell'interessato viene respinta.
Secondo la giurisprudenza e la dottrina costituisce una decisione l'atto unilaterale di un'autorità amministrativa che regola una situazione giuridica concreta ed individuale in maniera imperativa (KNAPP, Précis de droit administratif. Ed. Helbing & Lichtenhahn. Quarta edizione. Basilea 1991, ni. 936-955, pag. 214-217; GOSSWEILER, Die Verfügung im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht, pag. 13ss; BOIS, "La décision dans le domaine de l'assurance sociale" in Etudes de droit social. Collezione Le droit de travail en pratique. Vol. 3. Ed. Schulthess Polygraphischer Verlag. Zurigo 1991, pag. 199; GYGI, Verwaltungsrechtpflege und Verwaltungsverfahren im Bund, seconda edizione, p. 27; DTF 122 V 189 consid. 1, DTF 118 V 17 consid. 1, DTF 116 V 319 consid. 1a, DTF 98 Ib 463).
Pertanto quelle situazioni giuridiche che permettono, in un determinato caso, più soluzioni possibili o che non regolano i diritti o doveri dell'assicurato non vanno considerate come decisioni (RCC 1977 p. 162).
Questi principi valgono anche nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione.
Ad esempio, in una sentenza pubblicata in DTF 129 V 110, a proposito delle decisioni di fatto, il TFA ha stabilito che trascorso un lasso di tempo corrispondente al termine per ricorrere contro una decisione formale, l'amministrazione può domandare la ripetizione delle prestazioni concesse mediante una decisione informale rimasta incontestata soltanto alle condizioni valide per la riconsiderazione o per la revisione processuale (cambiamento di giurisprudenza).
L'Alta Corte ha, al proposito sottolineato che:
" 1.2.1 Auf unangefochtene formelle Verfügungen darf die Verwaltung während der Rechtsmittelfrist zurückkommen, ohne dass die nach Eintritt der Rechtskraft erforderlichen Voraussetzungen der Wiedererwägung oder der prozessualen Revision erfüllt sein müssen (BGE 124 V 247 Erw. 2 mit Hinweisen). Bei faktischen Verfügungen, wie z.B. Bezügerabrechnungen, ist der Behörde für ein voraussetzungsloses Zurückkommen kein längerer Zeitraum zuzubilligen. Der Verwaltung allein deshalb eine längere Frist einzuräumen, um von sich aus voraussetzungslos auf eine Leistungszusprechung zurückzukommen, weil Letztere nicht in eine formelle Verfügung gekleidet war, sondern in Form einer bloss faktischen Verfügung erfolgte, würde nämlich zu einer nach Art. 8 Abs. 1 BV untersagten rechtsungleichen Behandlung führen. Denn allein das mehr oder weniger zufallsabhängige Kriterium der Form der Leistungszusprechung stellt keinen sachlichen Grund dar, um ansonsten gleiche Situationen in dem Sinne unterschiedlich zu behandeln, dass der Empfänger oder die Empfängerin einer faktischen Verfügung monatelang mit denen voraussetzungsloser Rücknahme durch die Verwaltung rechnen müsste, wohingegen der Adressat oder die Adressatin einer formellen Verfügung die Gewähr hat, dass die Behörde nach Ablauf der Rechtsmittelfrist nur unter erschwerten Voraussetzungen - nämlich jenen der Wiedererwägung oder der prozessualen Revision - auf den Verwaltungsakt zurückkommen kann (siehe zum Begriff der Rechtsgleichheit BGE 127 I 192 Erw. 5 Ingress, 209 Erw. 3f/aa, 125 14 Erw. 2b/aa, 168 Erw. 2a,178 Erw. 6b).
Wollte man anders entscheiden, müsste überdies allen Versicherten, denen eine Leistung formlos zugesprochen wird, empfohlen werden, unverzüglich eine anfechtbare Verfügung zu verlangen, obwohl sie mit der von der Verwaltung getroffenen Lösung einverstanden sind, nur, um nach Empfang der formellen Verfügung die Beschwerdefrist ungenutzt verstreichen zu lassen und sich so gegen ein voraussetzungsloses Zurückkommen der Behörde auf das Veraltungshandeln zu schützen (vgl. zum Ganzen auch AJP 1997 S. 741).
1.2.2 Zu keiner anderen Beurteilung vermag die Tatsache zu führen, dass die rechtsuchende Person selbst eine faktische Verfügung nicht innert der für formelle Verfügungen geltenden Rechtsmittelfrist zu beanstanden braucht, sondern innert einer nach den Umständen angemessenen Prüfungs - und Überlegungsfrist eine beschwerdefähige Verfügung verlangen kann (BGE 126 V 24 Erw. 4b, 122 V 369 Erw. 3). Hinsichtlich der Beanstandung des Verwaltungshandelns durch die betroffene Person ist im Gegensatz zur Rechtslage bezüglich der Voraussetzungen, unter denen die Behörde von sich aus auf eine Leistungszusprechung zurückkommen kann, eine unterschiedliche Behandlung formeller Verfügungen auf der einen und faktischer Verfügungen auf der anderen Seite im Lichte von Art. 8 Abs. 1 BV gerade geboten. Der Grund für die Differenzierung liegt darin, dass faktische Verfügungen anders als formelle Verfügungen (vgl. für das Arbeitslosenversicherungsrecht Art. 103 Abs. 2 AVIG) nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen sind, woraus den Betroffenen hinsichtlich der Beanstandung des Verwaltungshandelns kein Nachteil entstehen darf. Letzteres wäre indessen der Fall, wenn man Empfängern faktischer Verfügungen trotz Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung die für die Anfechtung formeller Verfügungen vorgesehene Rechtsmittelfrist entgegenhalten wollte (vgl. auch AJP 1997 S. 741). Der Grundsatz der Gleichbehandlung gebietet nicht nur, in den relevanten Punkten Gleiches gleich, sondern auch in den relevanten Punkten Ungleiches ungleich zu behandeln (BGE 127 I 192 Erw. 5 Ingress, 209 Erw. 3f/aa, 125 I 4 Erw. 2b/aa, 168 Erw. 2a, 178 Erw. 6b).
1.2.3 Somit ist eine ohne Bindung an die Voraussetzungen der Wiedererwägung oder der prozessualen Revision erfolgende Rückforderung formlos zugesprochener Versicherungsleistungen nur während eines Zeitraums möglich, welcher der Rechtsmittelfrist bei formellen Verfügungen entspricht. Zu einem späteren Zeitpunkt bedarf die Rückforderung eines Rückkomrrlenstitels in Form einer Wiedererwägung oder emer prozessualen Revision, auch wenn die faktische Verfügung, z.B. die Taggeldabrechnung, von der versicherten Person noch beanstandet werden kann, mithin noch keine Rechtsbeständigkeit erreicht hat, die mit der bei formellen Verfügungen mit dem Ablauf der Beschwerdefrist eintretenden Rechtskraft vergleichbar wäre. Soweit sich der bisherigen Rechtsprechung, insbesondere BGE 122 V 369 Erw. 3 und 126 V 23 Erw. 4b, etwas anderes entnehmen lässt, kann daran nicht festgehalten werden."
In una decisione pubblicata in SVR 2004 ALV Nr. 1, il TFA si è invece così espresso circa i tempi entro i quali un assicurato può contestare una decisione informale:
" (…)
3.1 Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, der versicherte Verdienst sei unter Verletzung von Art. 103 Abs. 2 AVIG nie mittels einer Verfügung festgesetzt und damit nicht rechtsbeständig geworden. Nach ständiger Rechtsprechung kommt indessen einer Leistungsabrechnung der Arbeitslosenkasse trotz Fehlens formeller Verfügungsmerkmale materiell Verfügungscharakter zu (BGE 129 V 111 Erw. 1.2.1, 125 V 476 Erw. 1, 122 V 368 Erw. 2, 121 V 53 Erw. 1). Dabei gilt die Rechtsbeständigkeit bei solchen formlosen Verfügungen als eingetreten, wenn anzunehmen ist, ein Versicherter habe sich mit einer getroffenen Regelung abgefunden, was dann der Fall sei, wenn die nach den Umständen zu bemessende Überlegungs- und Prüfungsfrist abgelaufen ist, welche der versicherten Person zusteht, um sich gegen das faktische Verwaltungshandeln zu verwahren (BGE 129 V 111 Erw. 1.2.2, 122 V 368 f. Erw. 3 mit Hinweisen). Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat diese Rechtsprechung in BGE 129 V 110 einmal mehr bestätigt und die Rechtsbeständigkeit einer Leistungszusprechung in Form einer faktischen Verfügung bekräftigt. Eine ohne Bindung an die Voraussetzungen der Wiedererwägung oder der prozessualen Revision erfolgende Rückforderung formlos zugesprochener Versicherungsleistungen ist danach für die Verwaltung nur während eines Zeitraums möglich, welcher der Rechtsmittelfrist bei formellen Verfügungen entspricht. Zu einem späteren Zeitpunkt bedarf die Rückforderung eines Rückkommenstitels in Form einer Wiedererwägung oder einer prozessualen Revision, auch wenn die faktische Verfügung, z.B. die Taggeldabrechnung, von der versicherten Person noch beanstandet werden kann, mithin noch keine Rechtsbeständigkeit erreicht hat, die mit der bei formellen Verfügungen mit dem Ablauf der Beschwerdefrist eintretenden Rechtskraft vergleichbar wäre.
3.2 Angesichts dieser Rechtsprechung hat das kantonale Gericht zu Recht die Rechtsbeständigkeit des mit der ersten Bezügerabrechnung formlos festgelegten versicherten Verdienstes bejaht. Der Beschwerdeführer hat die angeblich unrichtige Festsetzung des versicherten Verdienstes erstmals rund zwei Jahre nach dem Zeitpunkt gerügt, in welchem ihm dieser durch eine nicht formelle Verfügung eröffnet worden ist. Bei dieser Ausgangslage ist die Frist, während welcher sich der Versicherte dagegen hätte verwahren müssen, längst abgelaufen. Wie lange diese Frist allgemein zu dauern hat, hängt von einer nach den Umständen angemessenen Prüfungs- und Überlegungsfrist ab (BGE 129 V 111 Erw. 1.1.2 mit Hinweisen). Bei einer formlosen Verfügung soll sie für die versicherte Person - im Unterschied zur Verwaltung (BGE 129 V 110) - jedoch länger sein als die Frist, die für die Anfechtung der formellen Verfügung gilt. Abgesehen davon, dass ihm die Behörde entgegen Art. 103 Abs. 2 AVIG keine formelle Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zugestellt hat, wird der Adressat, wenn er nicht unter dem Druck eines als Verfügung bezeichneten Verwaltungsakts und damit einer auf Tage berechneten Frist steht, allgemein etwas länger Zeit benötigen, um sich über Tragweite und Inhalt des Verwaltungsaktes und dessen allfällige Anfechtung klar zu werden. Besondere Umstände des Einzelfalles vorbehalten, sollte jedoch im Interesse der Rechtssicherheit eine drei Mal längere Frist (d.h. 90 Tage, gerechnet ab Eröffnung des formlosen Verwaltungsaktes), als sie für die Rechtsmittelfrist der entsprechenden förmlichen Verfügung gilt, nicht überschritten werden. Damit wird eine Frist angesetzt, die im Normalfall derjenigen für Revisionsgesuche entspricht (vgl. Art. 67 Abs. 1 VwVG; RKUV 1994 Nr. U 191 S. 145; Rudolf Rüedi, Allgemeine Rechtsgrundsätze des Sozialversicherungsprozesses, in: Walter R. Schluep [Hrsg], Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, Bern 1993, S. 473 f.; vgl. nunmehr auch Art. 55 Abs. 1 ATSG). Nichts anderes gilt, falls der formlose Verwaltungsakt in Verletzung von Art. 103 Abs. 2 AVIG (dazu ARV 1987 Nr. 13 S. 118 Erw. 2 sowie Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2. Aufl. S. 210 Rz 37, S. 333 Rz 18 f. und Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], S. 271 Rz 731 f.) erfolgt sein sollte. Auch ein solch mangelhaft eröffneter Entscheid kann nicht beliebig, sondern nur innert angemessener Frist in Frage gestellt werden (BGE 111 V 150, 106 V 97 Erw. 2a, 104 V 166 Erw. 3).
(…)." (cfr. SVR 2004 ALV. Nr. 1. consid. 3.1 e 3.2, pag. 2 e 3)
Alla luce della giurisprudenza e della dottrina citate questo Tribunale deve concludere che la lettera del 21 ottobre 2003 con la quale la Cassa Disoccupazione CO 1 di __________ ha informato l'assicurato che: "(…) A partire dal 01 gennaio 2004 non è più indennizzabile. (…)." (cfr. doc. 1) costituisce una vera e propria decisione.
Essa è stata peraltro tempestivamente contestata dall'assicurato. Infatti, anche se il ricorso del 29 ottobre 2003 a cui fa riferimento non figura agli atti, in ogni caso il "Rekurs" del 16 gennaio 2004 (trattato giustamente dalla Cassa quale opposizione alla decisione del 21 ottobre 2003; cfr. consid. 1.7; vedi inoltre la "Decisione su opposizione" del 29 aprile 2004, prodotta sub doc. A1, in particolare laddove si legge che: "concernente la decisione della Cassa Disoccupazione CO 1 di __________ del 21 ottobre 2003 oggetto di opposizione presentata dall'Assicurato in data 16 gennaio 2004 e pervenuta alla sede di __________.") è stato inoltrato entro tre mesi dalla decisione del 21 ottobre 2003.
La lettera di informazione del 21 ottobre 2003 avrebbe in realtà dovuto essere emessa nella forma di decisione formale con l'indicazione corretta dei rimedi di diritto (cfr. art. 49 cpv. 2 LPGA).
2.3. Oggetto del presente ricorso è solo la questione a sapere se la decisione su opposizione con la quale la Cassa ha confermato la sua precedente decisione con la quale ha stabilito che, a partire dal 1° gennaio 2004, l'assicurato non è più indennizzabile é conforme o meno alla legislazione federale.
E` infatti la decisione che determina l’oggetto dell’impugnazione (cfr. STFA del 12 marzo 2004 nella causa F., C 266/03, consid. 1; STFA del 9 marzo 2004 nella causa Z., C 120/01, consid. 3; STFA del 2 aprile 2003 nella causa K., C 133/02, C 226/01 e C 245/01 consid. 5; DTF 125 V 413, consid. 1a, pag. 414; DTF 118 V 311, consid. 3b, pag. 313-314 e DTF 105 V 274, consid. 1, pag. 276 tutte con riferimenti).
Per quanto attiene l'asserita mancata indennizzazione durante i mesi dal 1° luglio al 31 dicembre 2002 (cfr. doc. III e VII, a prescindere dal fatto che dagli atti risulta che per i periodi di luglio e dicembre 2002 l'assicurato ha percepito delle indennità di disoccupazione; cfr. doc. 10, 11 e 12) agli atti non figura alcuna decisione in tale senso e pertanto il TCA non può pronunciarsi nel merito.
Nel merito
2.4. Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Poiché nel diritto delle assicurazioni sociali è determinante il disciplinamento legale in vigore al momento in cui si è realizzata la fattispecie giuridicamente rilevante (cfr. STFA del 16 febbraio 2004 nella causa S., C 154/03; DTF 129 V 1, consid. 1.2, pag. 4; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; DTF 127 V 466, consid. 1, pag. 467; DTF 126 V 163, consid. 4b, pag. 166; DTF 125 V 42, consid. 2b, pag. 44; DTF 123 V 70, consid. 2, pag. 71; DTF 122 V 34, consid. 1, pag. 36 con riferimenti; RAMI 1999 n. K 994 pag. 321 consid. 2; STFA del 20 gennaio 2003 nella causa V. e V.-A., K 133/01 e STFA del 23 gennaio 2002 nella causa L., H 114/01), visto che la presente fattispecie si riferisce a un periodo posteriore l'entrata in vigore delle nuove disposizioni (decisione impugnata del 29 aprile 2004 che conferma la precedente decisione con la quale si è stabilito che dal 1° gennaio 2004 l'assicurato non è più indennizzabile), si applicano le norme valide dal 1° luglio 2003.
2.5. L’art. 9 cpv. 1 LADI stabilisce che per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono i termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.
In virtù del cpv. 2 il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
Il termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale giorno (cfr. art. 9 cpv. 3 LADI).
Secondo il cpv. 4 se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti.
2.6. L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, tra l’altro, se ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. e LADI).
L'art. 13 LADI regola il "Periodo di contribuzione" e recita:
" 1 Ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un’occupazione soggetta a contribuzione.
2 Sono parimenti computati:
a. i periodi in cui l’assicurato esercita un’attività dipendente prima di aver raggiunto l’età dalla quale deve pagare contributi AVS;
b. i servizi militari, civili e di protezione civile svizzeri e i corsi obbligatori di economia domestica di almeno 3 settimane consecutive a giornata intera;
c. i periodi in cui l’assicurato è vincolato da un rapporto di lavoro, ma, per malattia (art. 3 LPGA) o infortunio (art. 4 LPGA), non riceve salario e non paga quindi contributi;
d. le interruzioni di lavoro dovute a maternità (art. 5 LPGA), purché prescritte nelle norme sulla protezione del lavoratore o convenute nei contratti collettivi di lavoro.
3 Per impedire la riscossione ingiustificata e simultanea di prestazioni di vecchiaia della previdenza professionale e di indennità di disoccupazione, il Consiglio federale può derogare alle regole concernenti il computo dei periodi di contribuzione per le persone che sono state pensionate prima del raggiungimento dell’età di cui all’articolo 21 capoverso 1 LAVS, ma che intendono continuare a esercitare un’attività lucrativa dipendente.
4 Il Consiglio federale può disciplinare il computo e la durata dei periodi di contribuzione tenendo conto delle condizioni particolari degli assicurati divenuti disoccupati alla fine di un’attività in una professione in cui sono usuali frequenti cambiamenti di posto di lavoro o rapporti d’impiego di durata limitata.
5 I particolari sono disciplinati mediante ordinanza."
L'art. 14 LADI regola la "Esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione" e prevede che:
" 1 Sono esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione le persone che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), durante oltre 12 mesi complessivamente, non sono state vincolate da un rapporto di lavoro per uno dei seguenti motivi e non hanno quindi potuto soddisfare i relativi obblighi:
a. formazione scolastica, riqualificazione o perfezionamento, a condizione che durante almeno 10 anni siano state domiciliate in Svizzera;
b. malattia (art. 3 LPGA), infortunio (art. 4 LPGA) o maternità (art. 5 LPGA), a condizione che durante questo periodo siano state domiciliate in Svizzera;
c. soggiorno in un istituto svizzero per l’esecuzione delle pene d’arresto o d’educazione al lavoro o in un istituto svizzero analogo.
2 Sono parimenti esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione le persone che, in seguito a separazione o divorzio, invalidità (art. 8 LPGA) o morte del coniuge oppure per motivi analoghi o a causa della soppressione di una rendita d’invalidità, sono costrette ad assumere o a estendere un’attività dipendente. Questa norma è applicabile soltanto se l’evento corrispondente non risale a più di un anno e la persona interessata dall’insorgere di questo evento era domiciliata in Svizzera.
3 Gli Svizzeri che rimpatriano dopo un soggiorno di oltre un anno in uno Stato che non è membro né della Comunità europea né dell’Associazione europea di libero scambio (AELS) sono esentati per un anno dall’adempimento del periodo di contribuzione, purché possano certificare di avere svolto un’attività dipendente all’estero. Alle stesse condizioni sono esonerati dall’adempimento del periodo di contribuzione i cittadini degli Stati membri della Comunità europea o dell’AELS il cui permesso di domicilio non è scaduto. Il Consiglio federale stabilisce inoltre a quali condizioni gli stranieri il cui permesso di domicilio non è scaduto e che non sono cittadini di uno Stato membro della Comunità europea o dell’AELS e il cui permesso di domicilio non è scaduto, sono esentati dall’adempimento del periodo di contribuzione se rientrano in Svizzera dopo un soggiorno all’estero di oltre un anno."
2.7. Nell'evenienza concreta dagli atti di causa risulta che l'assicurato si è iscritto al collocamento il 7 settembre 2001 alla ricerca di un lavoro a tempo pieno e ha rivendicato il diritto alle indennità di disoccupazione a contare dal 1° gennaio 2002 (cfr. doc. 5 e 6).
Il 5 novembre 2001, sottoponendo il caso per decisione (cfr. art. 81 cpv. 2 LADI), la Cassa Disoccupazione CO 1 __________ ha, in particolare, chiesto se l'assicurato ha diritto alle indennità LADI (cfr. doc. 7).
Con decisione del 7 novembre 2001 l'allora Ufficio del lavoro (oggi Sezione del lavoro) ha negato all'assicurato il diritto alle indennità di disoccupazione visto che lo stesso non ha adempiuto al periodo di contribuzione (cfr. doc. 8).
Questa decisione è stata annullata dalla Sezione del lavoro Ufficio giuridico che, con decisione del 17 novembre 2002, che annulla e sostituisce la precedente del 7 novembre 2001, ha stabilito che l'assicurato ha adempiuto il periodo di contribuzione (cfr. doc. 9).
Con lettera del 23 dicembre 2002 l'Ufficio delle misure attive ha confermato alla Cassa Disoccupazione CO 1 __________ di aver versato all'assicurato le indennità straordinarie per i mesi da gennaio a luglio 2002. Contestualmente l'Ufficio ha chiesto alla Cassa il rimborso delle prestazioni versate nel caso in cui all'assicurato dovesse essere riconosciuto il diritto alle indennità di disoccupazione (cfr. doc. 13).
All'assicurato è stato aperto un termine quadro per la riscossione della prestazione dal 1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2003 ed egli ha percepito le indennità di disoccupazione durante i periodi da gennaio a luglio 2002 e da dicembre 2002 a dicembre 2003 (cfr. doc. 10 e 12).
Dai formulari "Indicazioni della persona assicurata" (FAUT), da lui sottoscritti - fatti salvi i mesi di gennaio e febbraio 2002 in cui alla domanda "Ha partecipato ad un provvedimento inerente al mercato del lavoro deciso dal Suo ufficio di collocamento regionale? (p. es. Corso, programma d'occupazione, pratica prof., stage) senza i colloqui presso l'URC" ha risposto di sì e i mesi di marzo e aprile 2002 dove ha indicato di essere stato impossibilitato a lavorare per malattia - risulta che l'assicurato durante i periodi di controllo da maggio a luglio 2002 e da dicembre 2002 a dicembre 2003 non ha mai lavorato, non ha prestato servizio militare o protezione civile, non ha partecipato a provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, non è stato impossibilitato a lavorare e è sempre stato alla ricerca di un lavoro con un grado di occupazione al 100% (cfr. doc. 11 e 16 risposte alle domande 1, 3, 4, 5 e 9).
Dalle risultanze appena riprodotte questo Tribunale deve pertanto concludere che a ragione la Cassa ha stabilito che dal 1° gennaio 2004 l'assicurato non ha diritto alle indennità di disoccupazione e non gli ha quindi aperto un nuovo termine quadro per la riscossione dal 1° gennaio 2004 al 31 dicembre 2005.
Infatti, dopo la scadenza del termine quadro per la riscossione che va dal 1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2003, per poter aprire un nuovo termine quadro per la riscossione l'assicurato deve dimostrare che nel precedente termine quadro per la riscossione egli ha compiuto o é liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (cfr. consid. 2.5 e 2.6).
Ora, come risulta dai FAUT, nel termine quadro per il periodo di contribuzione che va dal 1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2003 (cfr. art. 9 cpv. 3 LADI), per almeno 16 mesi, l'assicurato non ha lavorato, non ha compiuto alcun servizio militare o protezione civile (periodo questo che verrebbe parimenti computato ai sensi dell'art. 13 cpv. 2 lett. b LADI) e non è stato impossibilitato a lavorare per nessuna ragione.
Egli ha pure dichiarato di essere vedovo già in occasione dell'iscrizione al collocamento del 7 settembre 2001 (cfr. doc. 6). Visto che la morte del coniuge risale a più di un anno già per questa ragione è pure escluso il motivo di esonero di cui all'art. 14 cpv. 2 LADI).
Dunque, durante il termine quadro per il periodo di contribuzione che va dal 1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2003 l'assicurato non ha compiuto e nemmeno poteva essere esonerato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione ai sensi degli art. 13 e 14 LADI.
Pertanto, mancando il presupposto di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. e LADI, il 1° gennaio 2004 non può essere aperto un nuovo termine quadro per la riscossione a favore dell'assicurato.
La decisione impugnata va quindi confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é respinto.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti