Raccomandata
Incarto n. 36.2008.79 cs
Lugano 17 novembre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattore:
Christian Steffen, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 6 giugno 2008 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 27 maggio 2008 emanata da
Istituto assicurazioni sociali Ufficio assicurazione malattia, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto, in fatto
A. RI 1, nata nel __________, ha postulato, il 5 dicembre 2007, la concessione del sussidio per l’assicurazione obbligatoria contro le malattie per l’anno 2008 (doc. 1).
B. La richiesta ed il successivo reclamo sono stati respinti poiché il reddito determinante non rientra nei limiti previsti per ottenere l’aiuto statale.
C. Contro la decisione su reclamo RI 1 è tempestivamente insorta, facendo valere un’importante diminuzione del reddito e chiedendo l’applicazione della tassazione 2006, più conforme alla realtà. Essa fa inoltre valere che non è corretto convertire il reddito conseguito fino al momento del ricorso in reddito annuo, poiché da settembre, essendo attualmente impiegata a tempo determinato, non lavorerà più (doc. I).
D. Mediante risposta del 27 giugno 2008, l’UAM propone la reiezione del ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. III).
E. Pendente causa il Giudice delegato del TCA ha proceduto a numerosi accertamenti di cui si dirà, laddove necessario, in corso di motivazione (doc. V e seguenti).
in diritto
in ordine
1.La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria (cfr. STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
nel merito
2. Conformemente a quanto disposto dall'art. 23 LCAMal, il Cantone ed i Comuni partecipano al pagamento delle quote a carico degli assicurati di condizioni economiche modeste per le prestazioni minime previste dalla legge. Gli assicurati di condizioni economiche modeste sono definiti dall'art. 29 LCAMal: si tratta delle famiglie il cui reddito determinante non supera i Fr. 32'000.- e delle persone sole il cui reddito non supera i Fr. 20'000.-. Di regola, il reddito determinante risulta, secondo l'art. 30 LCAMal, dalla somma arrotondata al mille franchi superiore:
a) del reddito imponibile desunto dal periodo fiscale stabilito dal Consiglio di Stato;
b) di un quindicesimo della sostanza imponibile desunta dal periodo fiscale stabilito dal Consiglio di Stato per la parte eccedente l'importo di Fr. 150'000.- per le persone sole e Fr. 200'000.- per le famiglie.
L’espressione “di regola” tende a volere salvaguardare la possibilità per l’amministrazione designata (l’Ufficio Assicurazione Malattia) di accertare autonomamente il reddito dell’assicurato in caso di persone adempienti i presupposti dell’art. 31 LCAMal.
Per l'anno 2008 il Consiglio di Stato ha definito le basi di calcolo per il sussidio con il DE del 10 ottobre 2007, che ha confermato quello del precedente anno (sul tema si vedano le sentenze TCA 36.2006.71, 72, 120, e 124). Il periodo fiscale per l'accertamento del reddito determinante è quello delle classificazioni dell'imposta cantonale per l'anno 2005. I limiti di reddito che conferiscono diritto al sussidio sono quelli stabiliti dagli artt. 29-32, 35-38, 44-46 e 48 LCAMal, ossia Fr. 20'000.per le persone sole, Fr. 32'000.- per i membri maggiorenni delle famiglie e 1° figlio e Fr. 50'000.- è il reddito di riferimento.
3. Di principio, quindi, l'amministrazione fa capo ai dati fiscali determinati in virtù della tassazione di riferimento (ossia quella del periodo indicato dall’esecutivo cantonale nel DE emesso annualmente).
L'amministrazione (e meglio l’Ufficio dell'Assicurazione Malattia) deve però calcolare autonomamente il reddito determinante, trasformandolo mediante apposite tabelle e verificando il sussistere dei limiti per la concessione del sussidio in specifici casi previsti dalla legge e dal regolamento d'applicazione. L'art. 31 LCAMal ha riservato l'accertamento del reddito determinante in maniera autonoma da parte dell'amministrazione (con successiva commutazione delle entrate in reddito determinante a partire dalle tabelle ufficiali di conversione, art. 17 cpv. 2 ed art. 36 RLCAMal) ne seguenti casi:
"a) delle persone soggette all'imposta cantonale solo per una parte del loro reddito o della loro sostanza;
b) delle persone soggette all'imposta alla fonte;
c) delle persone sole con reddito imponibile nullo o totale dei redditi registrati nella tassazione applicabile inferiore a fr. 6'000.-, che esercitano un'attività lucrativa;
d) in altri casi particolari."
In virtù dell’art. 31 RLCAMal (art. 67 vRLCAMal), il reddito determinante va accertato autonomamente dall’Istituto delle assicurazioni sociali in particolare, nei seguenti casi:
" a) persone soggette all'imposta alla fonte;
b) decesso del coniuge o del partner registrato;
c) matrimonio, divorzio o separazione per sentenza giudiziaria o di fatto, scioglimento dell'unione domestica registrata, nel caso di assenza di tassazione applicabile;
d) persone sole che esercitano un'attività lucrativa o conducono esistenza autonoma, con reddito imponibile nullo o totale dei redditi registrati nella tassazione applicabile inferiore a fr. 6'000.-, secondo il periodo fiscale determinante;
e) persone domiciliate che al momento dell'istanza non dispongono di alcuna tassazione fiscale e per le quali non sarà emessa una tassazione relativa al periodo fiscale determinante;
f) persone al beneficio di misure ai sensi della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, dopo almeno sei mesi di inattività lucrativa;
g) persone al beneficio di prestazioni ai sensi della legge sull'assistenza sociale; d'intesa con il competente Ufficio;
h) cessazione definitiva dell'attività lucrativa a causa di pensionamento o di invalidità;
i) cessazione temporanea di attività lucrativa per riqualificazione o perfezionamento professionale;
l) cessazione dell'attività lucrativa a seguito di maternità;
m) diminuzione importante del reddito netto da attività dipendente o indipendente, oppure del reddito da pensioni, rendite e assegni, rispetto al medesimo dato desumibile dai parametri fiscali applicabili;
n) persone soggette all'obbligo d'assicurazione svizzero in forza dell'Accordo CH/CE sulla libera circolazione delle persone o dell'Accordo di emendamento della Convenzione istitutiva dell'AELS, non tassate in Svizzera o tassate alla fonte."
Nel corso del corrente anno, con pubblicazione avvenuta sul BU 37/2008 dell'11 luglio 2008 l'esecutivo cantonale ha previsto una modifica del Reg.LCAMal introducendo una nuova ipotesi (lettera o) per il calcolo autonomo del reddito (e della sostanza) da parte dall'amministrazione cantonale. In dettaglio tale novella - vigente retroattivamente dal 1° gennaio 2008 - prevede:
" o) diminuzione importante dei valori di sostanza desunti dalla tassasazione applicabile, nel caso in cui si comprovato, e giustificato, l'utilizzo della sostanza per necessità primarie proprie. In questo caso la riduzione di premio è decisa in considerazione dei parametri di sostanza riportati nell'ultima tassazione cresciuta in giudicato al momento dell'istanza."
L'esecutivo cantonale ha poi previsto un correttivo, per porre rimedio a possibili abusi in materia di sussidi, relativo all'alienazione di beni immobili da parte dell'assicurato (ciò sulla base di alcuni casi giudicati dal TCA, in particolare a partire dalla sentenza 3 settembre 2004, inc. 36.2004.40 e sino alla recente sentenza 11 settembre 2007, inc. 36.2007.9) introducendo nel Reg. LCAMal il nuovo
" Art. 36 a
1In caso di rinuncia a sostanza, per donazione o cessione in usufrutto durante il periodo fiscale di riferimento, sul medesimo sono riportati i valori antecedenti la rinuncia.
2Tali valori sono riportati anche sui periodi fiscali successivi.
L'ammontare è ridotto annualmente di 10 000.- franchi.
La nuova ipotesi di accertamento d'ufficio da parte dell'amministrazione cantonale è la conseguenza diretta, e necessaria, dell'introduzione, con effetto al 1° gennaio 2008, dell'art. 29 cpv. 2 LCAMal secondo cui:
" La riduzione di premio decade nei seguenti casi:
a) se l'importo di sostanza lorda registrato nella tassazione applicabile supera fr. 60'000.--, o se l'importo di sostanza imponibile supera fr. 400'000.--;
b) persone sole: se il totale dei redditi al netto degli oneri sociali registrati nella tassazione applicabile supera fr. 60'000.--;
c) persone sole intese quali «reddito di riferimento» (art. 32): se il totale dei redditi al netto degli oneri sociali registrati nella tassazione applicabile supera fr. 80'000.--;
d) famiglie: se il totale dei redditi registrati nella tassazione applicabile supera fr. 90'000.--. Per i primi tre figli è data un'aggiunta di fr. 10'000.-- cadauno; per i successivi di fr. 5000.-- cadauno."
4. Il TCA ha emanato diverse sentenze sull'accertamento autonomo del reddito (v.: sentenza del 27 novembre 2003, inc. 36.2003.84; sentenze del 26 gennaio 2004, inc. 36.2003.99/112 e inc. 36.2003.116; sentenze del 24 giugno 2005, inc. 36.2004.132; sentenza del 3 settembre 2004, inc. 36.2004.92; sentenza del 15 febbraio 2006, inc. 36.2006.7) e si è così espresso:
" 2.2 (…) Va rammentato che, quando sia accertato un reddito inferiore a quello del periodo di riferimento rispettivamente quando l’amministrazione debba determinare un reddito, essa deve procedere alla sua esatta fissazione e quindi raffrontarlo con i parametri fissati dal Consiglio di Stato per la determinazione del diritto al sussidio, per ciò fare è necessario procedere alla commutazione del nuovo reddito accertato in reddito imponibile mediante l’utilizzo di tabelle appositamente allestite. Infatti il reddito lordo accertato va obbligatoriamente (art. 52 cpv. 2 RegLCAMal) convertito in reddito imponibile mediante apposite tabelle come rammenta l'art. 72 del medesimo regolamento.
Per l'accertamento autonomo del reddito l'Ufficio dell'Assicurazione Malattia deve partire dal reddito lordo conseguito dall’assicurato nel corso del periodo più prossimo al periodo per il quale il sussidio è richiesto. Infatti il reddito lordo cui ci si deve riferire è possibilmente quello più recente e percepito nel corso dell'anno per il quale il sussidio viene richiesto. In questo senso anche il Messaggio 3 gennaio 1996 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente l'adozione della nuova LCAMal (M 4474 DOS) a pag. 53 secondo cui
" Trattandosi di una sovvenzione di carattere eminentemente sociale, il sussidio nell'assicurazione contro le malattie, pur basandosi sui dati fiscali dell'istante, deve comunque tenere conto della situazione economica più vicina al momento in cui l'assicurato richiede il sussidio soggettivo."
Nell'ottica di tale volontà del legislatore i dati da considerare per la verifica del reddito sono, se possibile, i dati dell'anno per il quale il sussidio è chiesto, che vanno – come indicato in precedenza in caso di diminuzione importante del reddito secondo la lettera m dell'art. 67 Reg. LCAMal - posti a raffronto con i dati ritenuti nella tassazione di riferimento dove necessario.
(…)
2.5. Va qui subito rilevato come la delega del legislativo al Consiglio di Stato sia decisamente ampia e, soprattutto, priva di contorni specificatamente indicati nella legge stessa. La norma in questione prevede infatti unicamente e genericamente l’accertamento autonomo del reddito al di fuori della decisione di tassazione di riferimento, in “altri casi particolari". (…).".
Come rammentato nella sentenza 26 gennaio 2004 (36.2003.116), quando sia accertata l’esistenza di uno dei motivi di cui all’art. 67 vReg. LCAMal (= art. 31 nReg. LCAMal), in particolare ciò avviene più frequentemente in caso di accertamento di un nuovo reddito inferiore a quello del periodo di riferimento, l’UAM deve procedere alla esatta fissazione del nuovo reddito conseguito, e deve trattarsi del reddito lordo, che va poi raffrontato con i parametri fissati dal Consiglio di Stato per la determinazione del diritto al sussidio. Per ciò fare è necessario procedere alla commutazione del nuovo reddito lordo accertato in reddito imponibile ipotetico mediante l’utilizzo di tabelle appositamente allestite. Infatti il reddito lordo accertato va obbligatoriamente convertito in reddito imponibile ipotetico mediante apposite tabelle allestite dall’amministrazione competente in materia di sussidi (UAM) ed in materia fiscale. Le tabelle di conversione considerano le normali deduzioni dal reddito lordo per la fissazione del reddito (ipotetico) imponibile, pur non potendo essere, per la loro stessa natura, attagliati al caso concreto in cui vengono applicate.
Per quanto attiene alle possibili deduzioni dal reddito lordo accertato questo Tribunale ha sviluppato una prassi piuttosto restrittiva, le uniche deduzioni ammesse essendo quelle relative agli alimenti ed agli interessi su debiti ipotecari. In particolare nelle sentenze del 26 gennaio 2004, inc. 36.2003.99/112 e inc. 36.2003.116 è stata negata la possibilità di dedurre spese di doppia economia domestica e di trasporto, anche se normalmente riconosciute a livello fiscale. Nella sentenza di cui all’inc. 36.2004.33 il TCA ha ammesso, come d’altra parte aveva fatto l’amministrazione, la deduzione per gli alimenti che l’assicurato era costretto a versare negando altre deduzioni. Per uno studente che effettuava parallelamente all’esercizio di attività remunerata un dottorato di ricerca presso un’università svizzera, non è stato ritenuto il rimborso del debito per i prestiti di studio contratto con il Cantone e neppure le spese per la residenza secondaria e quelle di trasporto. Il concetto è stato ribadito ulteriormente nella sentenza del 3 settembre 2004 (inc. 36.2004.93) in cui era ricorrente un divorziato al quale l’amministrazione aveva calcolato il reddito lordo per la successiva conversione. Con sentenza del 19 ottobre 2004 (inc. 36.2004.129) questo Tribunale non ha ritenuto invece possibile la deduzione dell’affitto e del premio dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie ed ha confermato la sua prassi di non ammettere deduzioni per spese di trasporto e di doppia economia domestica. La prassi è stata ulteriormente ribadita nelle sentenze del 14 settembre 2005 (inc. 36.2005.70), del 21 settembre 2005 (inc. 36.2005.94-95), del 27 settembre 2005 (inc. 36.2005.99), del 24 ottobre 2005 (inc. 36.2005.117) e nella sentenza a composizione completa del Tribunale del 30 novembre 2005 (inc. 36.2005.66-67).
5.Nel caso in esame la richiesta di sussidio per il 2008 va innanzitutto esaminata sulla base dei dati evinti dalla tassazione 2005, determinante ai fini di stabilire il diritto all’aiuto statale (cfr. DE del 10 ottobre 2007). Dalla notifica di tassazione emessa il 17 ottobre 2007 emerge un reddito imponibile di fr. 42'000, oltre ad una sostanza di fr. 111'000 (doc. 4), superiore all’importo limite di fr. 20'000 che conferisce il diritto al sussidio alle persone sole.
In ragione del fatto che l’interessata ha fatto valere una diminuzione del reddito netto conseguito, l’UAM, dopo aver accertato, in conformità dell’art. 31 lett. m Reg. LCAMal, l’avvenuta riduzione rispetto alla tassazione determinante, ha proceduto al calcolo autonomo del reddito (cfr. art. 33 e 36 Reg. LCAMal).
Dalle informazioni fornite dall’interessata, l’autorità cantonale ha stabilito un salario lordo mensile di fr. 2'877.15 (fr. 23'017.05 : 8). Dopo aver convertito il guadagno conseguito in reddito imponibile sulla base della tabella ufficiale di conversione (cfr. art. 33 e 36 Reg. LCAMal), l’UAM ha stabilito un reddito determinante di fr. 31'000 (fr. 24'161 + fr. 6'104 di valore locativo, arrotondato al mille franchi superiore secondo l’art. 30 LCAMal), sempre superiore al reddito minimo per poter beneficiare del sussidio (art. 29 lett. a LCAMal).
In seguito alla richiesta del TCA all’assicurata di produrre i dati più recenti, l’UAM ha ricalcolato il reddito conseguito dall’insorgente nel corso del 2008, tenendo conto del fatto che da settembre a dicembre l’interessata verosimilmente non guadagnerà nulla. Dagli atti emerge che da gennaio 2008 ad agosto 2008 la ricorrente ha avuto un’entrata di fr. 24'320.65 lordi (doc. VI/1-VI/4 e allegati al doc. 8), ossia una media di fr. 2'026.72 al mese (24'320.65 : 12), per un imponibile, dopo aver convertito il reddito in applicazione delle tabelle ufficiali, di fr. 16’045, cui va aggiunto il valore locativo (ultimo dato conosciuto e non contestato) di fr. 6'104, per un importo complessivo di fr. 22'149 che, arrotondato al mille franchi superiore (cfr. art. 30 LCAMal), comporta un reddito determinante di fr. 23'000, superiore al reddito di fr. 20'000 conferente il diritto al sussidio.
L’insorgente chiede che dal valore locativo sia dedotto l’importo di fr. 2'135, relativo alla deduzione forfetaria derivante dalle spese di manutenzione.
Come rileva l’UAM in sede di osservazioni, secondo costante giurisprudenza di questo Tribunale le uniche deduzioni dal reddito lordo ammesse sono quelle relative agli alimenti ed agli interessi passivi, altre deduzioni non possono essere considerate (cfr., da ultimo, la sentenza del 27 agosto 2008, inc. 36.2008.81).
Abbondanzialmente va comunque rilevato che anche volendo dedurre l’importo di fr. 2'135 dall’ammontare di fr. 6'104 del valore locativo, si giungerebbe ad un reddito determinante di fr. 20'014 che, arrotondato al mille franchi superiore, darebbe un importo di fr. 21'000, superiore al limite per ottenere il sussidio.
Per quanto concerne l’arrotondamento al mille franchi superiore, contestato dalla ricorrente, va evidenziato che questo principio è stato previsto dal legislatore all’art. 30 LCAMal e viene applicato per garantire la parità di trattamento tra tutti gli assicurati.
In queste condizioni, anche considerando, per pura ipotesi di lavoro, un reddito nullo per il periodo settembre-dicembre 2008, l’insorgente non ha comunque diritto all’aiuto statale.
6. Va infine rilevato come l'autorità amministrativa non possa far capo alla tassazione riferita ad altro periodo rispetto a quello determinato dall’esecutivo cantonale nel DE emanato annualmente (come ricordato nella sentenza 4 settembre 2007, inc. 36.2007.118). Nella sentenza 11 ottobre 2004 (36.2004.112) questo Tribunale ha ritenuto:
" Va qui evocato come unicamente una tassazione ordinaria o intermedia riferita al periodo fissato dal Consiglio di Stato nel suo decreto esecutivo possa essere utilizzata per una domanda di sussidio o di revisione come chiaramente desumibile dal tenore dell'art. 58 Reg. LCAMal (nello stesso senso gli art. 51 e 59 Reg. LCAMal v. inoltre quanto evocato nella sentenza 3 settembre 2004 inc. 36.2004.81).
In altri termini una decisione di tassazione relativa al periodo fiscale 2003 (ossia la tassazione 2003B) con fissazione di importi inferiori ai parametri rammentati sub. 2.2. non può essere utilizzata trattandosi di una tassazione ordinaria riferita a periodo fiscale diverso da quello determinato dall'esecutivo cantonale (per il quale una tassazione esiste) per delega del legislativo (art. 49 LCAMal)."
Nel caso concreto non è pertanto possibile far capo alla decisione di tassazione 2006 anche se più attuale e più favorevole o a quelle successive (2007 e 2008 come chiesto dall’insorgente con scritti del 16 ottobre 2008 e del 12 novembre 2008). La scelta dell’esecutivo cantonale, per delega del legislatore, non può essere discussa e revocata in dubbio dal giudice in assenza di valido, pertinente ed imperante motivo. La maggiore attualità dei dati (in particolare del reddito) non permette di fare riferimento – il principio di legalità lo vieta – a dati diversi da quelli voluti con il DE citato in entrata. Nella sentenza 36.2007.118 questo Tribunale aveva indicato come:
" La scelta del legislatore e, per esso, del Consiglio di Stato appare giustificata dalle recenti modifiche della Legge Tributaria (che ha aumentato la possibilità di deduzioni con l’adozione in particolare del cd 4 pacchetto fiscale) e dalla necessità di trattare in maniera uguale tutti gli assicurati. Tale necessità di parità di trattamento appare determinante. Come rammentato in precedenza l’utilizzo di dati che sono nel tempo superati è correggibile grazie alla possibilità per l’amministrazione di determinare autonomamente il reddito se dati precise condizioni tra le quali quella della diminuzione del reddito (art. 67 Reg LCAMal [ora art. 31 n.d.r.], in particolare la lettera m, con successiva applicazione delle relative tabelle di conversione del reddito, tabelle che andrebbero opportunamente pubblicate da parte dell'amministrazione cantonale)."
Alla luce di tutto quanto sopra esposto la decisione impugnata merita conferma, mentre il ricorso va respinto.
7. In virtù dell’art. 82 lett. a della Legge federale sul Tribunale federale (LTF), la presente sentenza è impugnabile al Tribunale federale mediante ricorso in materia di diritto pubblico entro 30 giorni dalla notifica (art. 100 cpv. 1 LTF), facendo valere i motivi di ricorso previsti agli art. 95 e seguenti LTF. Inoltre, a norma dell’art. 97 cpv. 1 LTF, il ricorrente può censurare l’accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l’eliminazione del vizio può essere determinante per l’esito del procedimento.
Va ancora rilevato che, laddove non sia ammissibile il ricorso ordinario in materia di diritto pubblico, è aperta la via del ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF). Giusta l’art. 116 LTF, con questo ricorso può essere censurata la violazione di diritti costituzionali.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti