Raccomandata
Incarto n. 36.2005.226 cs
Lugano 14 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 22 dicembre 2005 (recte: 23 dicembre 2005) di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 30 novembre 2005 emanata da
Istituto assicurazioni sociali Ufficio assicurazione malattia, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1, cittadina __________ al beneficio di un permesso __________, assicurata presso la Cassa malati __________ dal 1.4.2005 per l’assicurazione obbligatoria di base, ha chiesto all’UAM, in data 2 giugno 2005, di essere messa al beneficio del sussidio per il pagamento del premio dell’assicurazione malattie.
L’autorità cantonale, esperiti i necessari accertamenti, dopo aver scoperto che l’interessata, maestra supplente con un incarico di circa 6 ore settimanali presso la __________, è al beneficio del citato permesso dal 15 agosto 2003 (doc. 2), ha notificato a RI 1 una decisione formale tramite la quale ha stabilito che l’inizio teorico dell’obbligo assicurativo va fatto risalire a quella data e che nella fattispecie “si tratta di situazione giuridica assimilabile al concetto di affiliazione tardiva.” (doc. 3).
In seguito alle contestazioni presentate dall’interessata, il 30 novembre 2005 l’amministrazione ha confermato, con decisione su reclamo, la tardività dell’affiliazione (doc. 6).
1.2. RI 1 interpone tempestivo ricorso contro la predetta decisione (doc. I). La ricorrente fa in particolare valere di essersi annunciata in Comune al momento del suo arrivo in Svizzera, ma di non aver ricevuto nessuna informazione in merito al suo obbligo assicurativo. Solo il 17 febbraio 2005 il Municipio di __________ le ha scritto invitandola ad affiliarsi presso un assicuratore riconosciuto. Ciò che ha immediatamente fatto, essendosi affiliata da __________ dal 1.3.2005.
Neppure la __________, alla quale si è rivolta, l’ha informata circa i suoi obblighi nell’ambito dell’assicurazione malattie.
L’interessata sostiene che comunque il suo obbligo assicurativo andrebbe fatto risalire al più presto a novembre 2004 quando ha ottenuto l’incarico di supplenza quale maestra di educazione fisica presso la __________ di __________. Fino a tale data, non avendo un impiego fisso, l’assicurata afferma di aver continuato a vivere a __________, dove si è sottoposta a cure medico-sanitarie, avendo l’estensione della copertura sanitaria nazionale (__________) all’estero (“Riconosco quindi la mia responsabilità per il ritardo a partire da novembre 2004 e per questo ritardo sono pronta a pagare la penalità dovuta.”, doc. I).
1.3. Con risposta del 20 gennaio 2006 l’UAM propone di respingere il ricorso, ribadendo di essersi limitata a stabilire l’inizio teorico dell’obbligo assicurativo e non anche l’obbligo di pagare un premio supplementare, essendo materia di sola competenza dell’assicuratore malattie. A sostegno della tesi della tardività dell’affiliazione, l’amministrazione fa in particolare valere il principio generale secondo il quale compete di principio alla persona che ha intenzione di risiedere in un determinato luogo di informarsi compiutamente su quali sono i propri doveri stabiliti dalla legge vigente (doc. III).
1.4. Pendente causa il TCA ha interpellato il Comune di __________ (doc. V), il quale, con risposta del 7 giugno 2006 (doc. VI), dopo aver elencato i permessi rilasciati alla ricorrente dal 15 agosto 2003, ha evidenziato:
“2. Non siamo più in grado di risalire alla data in cui abbiamo informato la signora circa l’obbligo contributivo, probabilmente per iscritto solo con lettera del 17 febbraio 2005, poiché prima di questa data non eravamo in chiaro sull’affiliazione o meno per le persone con permesso __________ (se provenienti o non provenienti da Paesi CE/AELS, con limitazione di 90/120/180 giorni non consecutivi sull’arco di un anno, se esercitano o meno attività lucrativa).
3. Come da prassi corrente presso il nostro ufficio controllo abitanti, la signora è stata sicuramente avvisata verbalmente quanto ha ricevuto il permesso __________. Considerato il tempo trascorso è evidentemente impossibile stabilire con esattezza la data e il modo in cui questo colloquio è avvenuto.
Successivamente, visto che la signora è tornata al permesso __________, in considerazione dell’incertezza già citata, non l’abbiamo più contattata, ad eccezione della lettera menzionata.” (doc. VI)
1.5. Con osservazioni del 13 giugno 2006 RI 1 ha affermato:
“(…)
Precisamente faccio riferimento al punto 3 della suddetta lettera: “la signora è stata sicuramente avvisata verbalmente quando ha ricevuto il permesso __________”. A questo proposito desidero far notare che tutti i permessi mi sono stati recapitati via posta direttamente dalla __________. Al comune di __________ mi sono recata per presentarmi all’inizio del mio soggiorno in Svizzera e una seconda volta dopo aver ricevuto la lettera del 17 febbraio 2005, con la quale sono stata informata dei miei obblighi di assicurazione.
Inoltre ritengo opportuno far notare che sono stata in possesso del permesso __________ solo per un mese, da marzo 2004 ad aprile 2004, quando ho nuovamente ricevuto il permesso __________.” (doc. VIII)
1.6. Il 27 giugno 2006 l’UAM ha ribadito la sua posizione (doc. X).
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione a sapere se a ragione l'IAS nel dispositivo della propria decisione ha stabilito che "l'inizio teorico dell'obbligo d'assicurazione resta pure confermato al 15 agosto 2003."
Non è oggetto del contendere, invece, l'eventuale supplemento del premio previsto dall'art. 8 OAMal. Infatti, competente a decidere in merito è l'assicuratore e non l'IAS (cfr. STFA del 18 febbraio 2003 nella causa H, K 151/01, pubblicata in DTF 129 V 159):
" 1.
Oggetto del contendere è, in ordine, la competenza del Cantone a statuire sull'affiliazione d'ufficio così come sull'obbligo di versare un supplemento di premio in seguito ad affiliazione tardiva. Nel merito il ricorrente contesta da un lato la mancata esenzione, con effetto dal 1° gennaio 1996, dall'obbligo assicurativo previsto dalla LAMal, dall'altro il mancato riconoscimento della carenza di colpa in relazione con un'eventuale affiliazione tardiva.
Poiché la lite non verte sull'assegnazione o il rifiuto di prestazioni
assicurative, il Tribunale federale delle assicurazioni deve limitarsi ad
esaminare se il giudizio di primo grado abbia violato il diritto federale,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere d'apprezzamento, oppure se l'accertamento dei fatti sia manifestamente inesatto, incompleto od avvenuto violando norme essenziali di procedura (art. 132 OG in relazione con gli art. 104 lett. aebe 105 cpv. 2 OG).
2.
2.1 A norma dell'art. 3 cpv. 1 LAMal ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi per le cure medico sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio. Secondo l'art. 6 cpv. 1 LAMal i Cantoni provvedono all'osservanza dell'obbligo d'assicurazione. Per il capoverso 2 l'autorità designata dal Cantone affilia a un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente. L'art. 10 OAMal prevede inoltre che i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo
d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero siano informate e i genitori di neonati siano informati tempestivamente (cpv. 1). L'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'art. 2 cpv. 3-5 (recte 2-5, si confronti la versione in vigore dal 1° gennaio 1997 in lingua tedesca e francese) e all'art. 6 cpv. 3 (cpv. 2).
2.2 In concreto dal chiaro tenore dell'art. 6 cpv. 2 LAMal emerge che il Cantone è competente ad affiliare d'ufficio quelle persone che non hanno assolto il loro obbligo di assicurarsi o non lo hanno assolto
tempestivamente. L'assenza di copertura della persona tenuta ad affiliarsi è quindi condizione indispensabile affinché l'organo di controllo cantonale possa intervenire e la sola che giustifichi un'affiliazione d'ufficio (sentenza del 15 luglio 2002 in re CM F. consid. 3b, K 130/01, non ancora pubblicata nella Raccolta Ufficiale). Di conseguenza nel caso in cui l'affiliazione sia già avvenuta non vi è più spazio per procedervi.
2.3 Alla luce della prassi succitata l'UAM non poteva quindi statuire
sull'affiliazione d'ufficio dell'interessato alla Cassa malati X con
effetto dal 1° gennaio 2000, essendosi egli affiliato spontaneamente, come neppure su un'affiliazione retroattiva, non essendo essa ammissibile in caso di adesione tardiva. In tale ipotesi infatti, secondo il chiaro tenore dell'art. 5 cpv. 2 LAMal, gli effetti dell'assicurazione entrano in vigore solo dall'annuncio all'assicurazione.
Su questo punto quindi le allegazioni ricorsuali risultano fondate.
2.4 L'insorgente contesta pure la competenza del Cantone a statuire in materia di principio e ammontare del supplemento di premio secondo l'art. 5 cpv. 2 LAMal. Come detto, secondo questa disposizione in caso di affiliazione tardiva l'assicurazione inizia dal giorno dell'affiliazione. L'assicurato deve tuttavia pagare un supplemento di premio se il ritardo non è giustificabile. Il Consiglio federale ne stabilisce i tassi indicativi, tenendo conto del livello dei premi nel luogo di residenza dell'assicurato e della durata del ritardo. Se il pagamento del premio risulta oltremodo gravoso per l'assicurato, l'assicuratore lo riduce, considerate equamente la situazione dell'assicurato e le circostanze del ritardo. Per l'art. 8 OAMal il supplemento di premio è riscosso per una durata pari al doppio di quella del ritardo d'affiliazione. L'assicuratore stabilisce il supplemento secondo la situazione finanziaria dell'assicurato.
2.5 Dal tenore delle disposizioni citate emerge chiaramente che
l'assicuratore è senz'altro competente per stabilire sia l'ammontare del premio che l'eventuale riduzione. Il fatto non è del resto contestato.
Né la legge né la relativa ordinanza federale si esprimono per contro espressamente sulla competenza a statuire sull'obbligo del pagamento di detto supplemento in caso di affiliazione tardiva non scusabile. Dal messaggio del Consiglio federale emerge in proposito che in caso di affiliazione tardiva non si possono esigere premi arretrati, "ma l'assicuratore imporrà all'assicurato che si è affiliato tardivamente un premio più elevato rispetto a quello degli altri suoi assicurati" (FF 1992 I 114). Dal tenore chiaro del messaggio si può e si deve quindi dedurre che il legislatore intendeva conferire all'assicuratore non solo la competenza di fissare l'ammontare e l'eventuale riduzione del supplemento di premio, ma anche di statuire sull'obbligo stesso (v. sentenza 23 dicembre 2002 in re J., K 97/00; si confronti in tal senso anche Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, pag. 39).
Alla luce di quanto sopra esposto né l'autorità amministrativa cantonale né il Tribunale cantonale erano quindi competenti a statuire sull'obbligo dell'assicurato di versare un supplemento di premio. Su questo punto il ricorso di diritto amministrativo essendo fondato, dev'essere accolto, mentre la decisione amministrativa ed il giudizio impugnato vanno annullati.
3. In considerazione delle succitate conclusioni questa Corte può quindi unicamente pronunciarsi sull'eventuale esenzione dall'obbligo assicurativo dell'assicurato dal 1° gennaio 1996 al 31 dicembre 1999.”
A proposito del supplemento del premio va rilevato che il TFA, con sentenza del 25 febbraio 2003, pubblicata in DTF 129 V 267 = SVR 2003, KV nr. 24, pag. 91 segg., ha stabilito che la legge non permette la percezione di premi arretrati, ma impone la fissazione, da parte dell'assicuratore, di un premio superiore a quello degli altri assicurati. Si tratta di un supplemento al premio mensile, che può essere richiesto al massimo per 5 anni. Competente a decidere in merito è l'assicuratore presso cui l'interessato si è affiliato tardivamente e non l'autorità cantonale.
2.2. Nel caso di specie va innanzitutto esaminato se l’interessata, beneficiaria di un permesso __________ dal 15 agosto 2003 (tranne un periodo di un mese dove ha ottenuto il permesso __________), è tenuta ad affiliarsi in Svizzera.
Il 1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone" (RS 0.142.112.681, di seguito: ALC), che rinvia, per quanto concerne la sicurezza sociale al "Regolamento (CEE) N. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità", modificato ed aggiornato dal regolamento (CE) N. 118/97, regolamento (CE) N. 1290/97, regolamento (CE) N. 1223/98, regolamento (CE) N. 1606/98 e regolamento (CE) N. 307/1999 e modificato dall'Accordo sulla libera circolazione delle persone tra la Comunità europea e i suoi Stati membri da una parte e la Svizzera dall'altra parte.
Il titolo II del regolamento (art. 13-17a) si occupa dell'assoggettamento di una persona al diritto di uno o l'altro Paese e a tal fine allestisce un catalogo dettagliato delle regole relative ai conflitti di legge. Sono simili alle prescrizioni in materia di assoggettamento contenute nelle convenzioni bilaterali in vigore, ma hanno un'applicazione multilaterale.
Queste norme determinano essenzialmente quanto segue:
" Le persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il principio del Paese di residenza." (Messaggio, pag. 185, sottolineatura del redattore)
In concreto, trattandosi di una cittadina __________ beneficiaria di un permesso di dimora temporaneo di tipo __________ che svolge la propria attività lavorativa in Svizzera, l'ALC trova applicazione sia ratione temporis, che ratione personae e materiae.
2.3. Come visto l'ALC, per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al regolamento (CEE) 1408/71.
Il Titolo II del regolamento (CEE) 1408/71 (art. 13-17bis) contiene le norme relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Di principio gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (principio dell'assoggettamento contributivo: cfr. art. 13 del regolamento (CEE) 1408/71).
In concreto l’interessata beneficia di un permesso di dimora temporaneo __________. I dimoranti temporanei sono stranieri che soggiornano temporaneamente in Svizzera, di solito per meno di un anno, ad uno scopo ben determinato, esercitando o no un’attività lucrativa. Si tratta pertanto di un permesso di soggiorno rilasciato anche ai cittadini di Paesi dell’UE interessati ad esercitare un’attività lucrativa dipendente in Svizzera e che non possono pretendere di ottenere altri tipi di permessi (cfr. Gli Accordi bilaterali tra la Svizzera e l’UE, Paesi della CE e dell’AELS, Guida pratica, edita da: Repubblica e Cantone del Ticino, Dipartimento delle Istituzioni, Sezione dei permessi e dell’immigrazione, Ufficio degli stranieri, Bellinzona, consultabile esclusivamente su www.ti.ch/permessi, stato marzo 2006).
In concreto, nella misura in cui l’interessata, residente in Svizzera, vi svolge un’attività lucrativa, è tenuta ad affiliarsi contro le malattie nel nostro Paese (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. a regolamento (CEE) 1408/71).
L’insorgente sostiene tuttavia che l’obbligatorietà debba risalire al massimo all’8 novembre 2004, data d’inizio della effettiva dimora abituale in Svizzera per l’impiego parziale presso la __________ di __________ in qualità di supplente di educazione fisica. Fino a tale data l’assicurata afferma che, non avendo un impiego fisso in Svizzera, viveva molto anche a __________ dove si sottoponeva alle cure medico-sanitarie necessarie.
La questione può tuttavia rimanere irrisolta. Infatti, come si vedrà in seguito, per il principio della buona fede l’assicurata non può comunque essere tenuta ad affiliarsi prima di tale data.
2.4. Il principio generale della buona fede, sancito dall’art. 9 Cost., permette al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi. Così un'informazione o una decisione erronea possono obbligare l'amministrazione a consentire ad un assicurato un vantaggio contrario alla legge. Secondo la giurisprudenza di regola un'informazione erronea è vincolante quando l'autorità, intervenendo in una situazione concreta nei confronti di persone determinate, era competente a rilasciarla, il cittadino non poteva riconoscerne l'inesattezza e, sempre che l'ordinamento legale non sia mutato nel frattempo, fidandosi dell'informazione ricevuta egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (DTF 127 I 36 consid. 3a, 126 II 387 consid. 3a; RAMI 2000 no. KV 126 pag. 223, no. KV 133 pag. 291 consid. 2a; cfr., riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 vCost., la cui giurisprudenza si applica anche alla nuova norma, DTF 121 V 66 consid. 2a e sentenze ivi citate).
Il 1° gennaio 2003 è entrato in vigore l'art. 27 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) che regola la “Informazione e consulenza”.
Questa nuova importante disposizione legale ha il seguente tenore:
" 1 Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2 Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3 Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi - (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare STFA del 14 settem-bre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid. 4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid. 4.2.; E. Imhof – Ch. Zünd, "ATSG und Arbeitslosenversicherung" in SZS 2003 pag. 291 seg. (306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315 seg. (315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27 LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg. (527); U. Kieser, "ATSG - Kommentar", ad art. 27 pag. 317 e pag. 318-321).
L'entrata in vigore dell'art. 27 LPGA ha di conseguenza di molto ridimensionato il principio, precedentemente in vigore, secondo cui non è possibile invocare l'ignoranza della legge per ricavarne dei vantaggi. Il giudice federale emerito R. Spira ("Du droit d'être renseigné …" in SZS 2001 pag. 524 seg., in particolare pag. 531) sottolinea che la presunzione della conoscenza della legge è stata rovesciata. (Al riguardo vedi pure U. Kieser, "ATSG - Kommentar" ad art. 27 pag. 319; sul principio appena citato cfr. invece Pratique VSI 2003 pag. 207 segg. (210); DLA 2002 pag. 113 (115); DLA 2000 pag. 99; DTF 124 V 220; STFA del 31 gennaio 2003 nella causa V., H 5/02; STFA del 28 novembre 2000 nella causa P.S., H 407/99; DTF 124 V 220).
A determinate condizioni la mancata informazione da parte dell’autorità competente, di regola, viene ora assimilata ad un’informazione errata.
2.5. Il Tribunale federale delle assicurazioni in una sentenza del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, pubblicata in DTF 131 V 472, nel caso di un assicurato ritenuto inidoneo al collocamento, in quanto il lasso di tempo fra la presentazione della domanda e l’inizio del soggiorno linguistico che avrebbe effettuato all’estero - di cui aveva peraltro informato i funzionari dell’ufficio regionale di collocamento durante il primo colloquio - era troppo breve per poterlo collocare, ha stabilito che ai sensi dell’art. 27 LPGA, gli assicurati devono essere resi attenti che il loro comportamento può pregiudicare il diritto alle prestazioni. Nella fattispecie l’ufficio regionale di collocamento avrebbe dovuto avvertire l’assicurato che la prevista partenza a breve scadenza non permetteva di collocarlo.
Il TFA ha, tuttavia, accolto il ricorso dell’ufficio regionale di collocamento e rinviato gli atti al Tribunale cantonale, al fine di appurare se il soggiorno avrebbe potuto essere rinviato e se l’assicurato secondo la verosimiglianza preponderante era disposto a posticiparlo.
In caso affermativo, l’amministrazione deve rispondere della sua omissione - che implica la tutela della buona fede dell’assicurato - ed erogare, quindi, a quest’ultimo le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione.
In un’altra sentenza del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05 la nostra Massima Istanza ha deciso che l’amministrazione, in applicazione dell’art. 27 LPGA, non appena al corrente degli elementi fattuali del caso, e dunque già all’inizio del versamento delle indennità di disoccupazione, avrebbe dovuto informare l’assicurato del fatto che, occupando all’interno di una Sagl una posizione analoga a quella di un datore di lavoro (e meglio fino al 12 gennaio 2003 era socio gerente con diritto di firma individuale e dal 13 gennaio 2003 socio senza diritto di firma), il suo diritto alle prestazioni (il termine quadro per la riscossione delle prestazioni era iniziato il 1° gennaio 2003) era minacciato. Il TFA ha inoltre indicato che tale omissione andava equiparata a un’informazione erronea e che, in casu, i presupposti della protezione della buona fede dell’assicurato erano adempiuti.
Il ricorso contro la decisione del Tribunale cantonale che aveva confermato il diniego del diritto alle indennità di disoccupazione è stato, conseguentemente, accolto e gli atti rinviati all’ufficio del lavoro al fine di accertare se l’assicurato, nel caso in cui fosse stato correttamente informato, avrebbe o meno immediatamente richiesto la cancellazione della sua iscrizione, quale socio gerente senza diritto di firma, a registro di commercio.
L’Alta Corte ha in particolare rilevato:
" (…)
4.1 Gemäss Art. 27 des - im vorliegenden Fall anwendbaren – Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 sind die Versicherungsträger und Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen verpflichtet, im Rahmen ihres Zuständigkeitsbereiches die interessierten Personen über ihre Rechte und Pflichten aufzuklären (Abs. 1). Jede Person hat Anspruch auf grundsätzlich unentgeltliche Beratung über ihre Rechte und Pflichten. Dafür zuständig sind die Versicherungsträger, denen gegenüber die Rechte geltend zu machen oder die Pflichten zu erfüllen sind. Für Beratungen, die aufwendige Nachforschungen erfordern, kann der Bundesrat die Erhebung von Gebühren vorsehen und den Gebührentarif festlegen (Abs. 2). Stellt ein Versicherungsträger fest, dass eine versicherte Person oder ihre Angehörigen Leistungen anderer Sozialversicherungen beanspruchen können, so gibt er ihnen unverzüglich davon Kenntnis (Abs. 3).
(…)
Wo die Grenzen der in Art. 27 Abs. 2 ATSG statuierten Beratungspflicht in generell-abstrakter Weise zu ziehen sind, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Aufgrund des Wortlautes ("Jede Person hat Anspruch auf [...] Beratung über ihre Rechte und Pflichten."; "Chacun a le droit d'être conseillé [...] sur ses droits et obligations."; "Ognuno ha diritto [...] alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi.") sowie des Sinnes und Zwecks der Norm (Ermöglichung eines Verhaltens, welches zum Eintritt einer den gesetzgeberischen Zielen des betreffenden Erlasses entsprechenden Rechtsfolge führt) steht mit Blick auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt fest, dass es auf jeden Fall zum Kern der Beratungspflicht gehört, die versicherte Person darauf aufmerksam zu machen, dass ihre Situation (vorliegend: andauernde arbeitgeberähnliche Stellung) den Leistungsanspruch gefährden kann.
5.
Unterbleibt eine Auskunft entgegen gesetzlicher Vorschrift oder obwohl sie nach den im Einzelfall gegebenen Umständen geboten war, hat die Rechtsprechung dies der Erteilung einer unrichtigen Auskunft gleichgestellt (BGE 124 V 221, 113 V 71 Erw. 2, 112 V 120 Erw. 3b; ARV 2003 S. 127 Erw. 3b, 2002 S. 115 Erw. 2c, 2000 S. 98 Erw. 2b; vgl. auch Meyer-Blaser, Die Bedeutung von Art. 4 Bundesverfassung für das Sozialversicherungsrecht, in: ZSR NF 111 [1992] II S. 299 ff., S. 412 f.). Abgeleitet aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, welcher den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten schützt, können falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Gemäss Rechtsprechung und Doktrin ist dies der Fall, 1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat; 2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn die rechtsuchende Person die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte; 3. wenn die Person die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte; 4. wenn sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und 5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 127 I 36 Erw. 3a, 126 II 387 Erw. 3a; RKUV 2000 Nr. KV 126 S. 223; zu Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin geltende Rechtsprechung: BGE 121 V 66 Erw. 2a mit Hinweisen). In analoger Anwendung dieser Grundsätze (wobei die dritte Voraussetzung diesfalls lautet: wenn die Person den Inhalt der unterbliebenen Auskunft nicht kannte oder deren Inhalt so selbstverständlich war, dass sie mit einer anderen Auskunft nicht hätte rechnen müssen) wurde in Fällen unterbliebener Auskunftserteilung unter anderem entschieden, dass es einer versicherten Person nicht zum Nachteil gereichen darf, wenn die Verwaltung sie nicht auf die Pflicht, sich möglichst frühzeitig, spätestens jedoch am ersten Tag, für den sie Arbeitslosenentschädigung beansprucht, zur Arbeitsvermittlung zu melden und die Kontrollvorschriften zu erfüllen, hinweist (Urteil A. vom 13. August 2003, C 113/02) oder wenn ihr das Arbeitsamt entgegen gesetzlicher Vorschrift anlässlich der Anmeldung keine Stempelkarte abgibt, weil dies einer unterbliebenen mündlichen Belehrung gleichkommt (nicht veröffentlichtes Urteil Z. vom 21. August 1995, C 94/95).
Es sind keine Gründe ersichtlich, diese Gleichstellung von pflichtwidrig unterbliebener Beratung und unrichtiger Auskunftserteilung nach der Kodifizierung einer umfassenden Beratungspflicht im ATSG aufzugeben, dies um so weniger als diese Folgen einer Verletzung der Beratungspflicht in den Sitzungen der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 8. Mai (Protokoll S. 9) und 11./12. September 1995 (Protokoll S. 12) diskutiert worden sind. Im Übrigen wird auch in der Lehre die Auffassung vertreten, dass eine ungenügende oder fehlende Wahrnehmung der Beratungspflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 ATSG einer falsch erteilten Auskunft des Versicherungsträgers gleichkommt und dieser in Nachachtung des Vertrauensprinzips hiefür einzustehen hat (Kieser, Kommentar, Rz 17 zu Art. 27 [S. 320]; Edgar Imhof/Christian Zünd, a.a.O., S. 317; Freivogel, a.a.O., S. 96; zu aArt. 16 KVG: Eugster, a.a.O., Rz 406 und Fn 1031). Dies hat das Eidgenössische Versicherungsgericht soeben im Urteil F. vom 14. September 2005 (C 192/04) festgehalten."
(STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05)
Per contro in una sentenza del 21 dicembre 2005 nella causa AWA c/A., C 9/05 il TFA si è chinato sul caso di un assicurato che dopo essersi licenziato dal suo ultimo posto di lavoro ha iniziato nel mese di settembre 2002 un’attività indipendente, percependo a tale fine il capitale di libero passaggio del secondo pilastro. Il 19 maggio 2003 egli si è iscritto in disoccupazione. La Cassa ha trasmesso all’Ufficio del lavoro la fattispecie per decisione. Tramite un formulario compilato dall’assicurato nel mese di settembre 2003 l’Ufficio del lavoro è stato informato, da un lato, che se lo stesso avesse reperito un impiego, avrebbe interrotto immediatamente la sua attività indipendente. Dall’altro, che l’assicurato, mediante la sua attività, voleva comunque raggiungere economicamente e imprenditorialmente l’indipendenza, ciò che implicava un elemento di durata.
L’Alta Corte ha deciso che l’Ufficio del lavoro, in simili condizioni, ha a ragione negato il diritto alle indennità di disoccupazione da maggio 2003.
L’amministrazione, solo dopo aver ottenuto, nel mese di settembre 2003, queste indicazioni, era in grado di farsi un quadro della situazione professionale dell’assicurato.
Pertanto in quel caso non si trattava di un comportamento futuro dell’assicurato, bensì dell’attività indipendente esercitata fino a quel momento. Non era, quindi, possibile per l’amministrazione invitare l’assicurato ai sensi dell’art. 27 LPGA a riflettere su un’azione progettata che minacciava il diritto alle prestazioni.
Quest’ultima sentenza si distingue dalla DTF 131 V 472 e dalla STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05.
Nelle due sentenze appena menzionate l’art. 27 LPGA ha trovato applicazione, perché un avviso, al momento dell’iscrizione in disoccupazione, da parte dell’autorità, ossia dell’URC nella DTF 131 V 472 e dell’URC e della Cassa nella sentenza del 28 ottobre 2005, C 157/05, circa il fatto che un determinato comportamento futuro o comunque modificabile comprometteva il diritto a prestazioni della disoccupazione poteva essere dato e avrebbe potuto fare riflettere l’assicurato se attuare il proprio progetto o invece mantenere una determinata situazione.
Nel caso deciso con sentenza del 21 dicembre 2005, C 9/05, per contro, al momento dell’iscrizione la Cassa non era al corrente di alcuni elementi, per cui non avrebbe potuto in ogni caso rendere attento l’assicurato sui rischi in cui incorreva. Infatti l’Ufficio del lavoro interpellato dalla Cassa ha dovuto procedere a degli accertamenti per poter decidere in merito al suo diritto alle indennità di disoccupazione. L’Ufficio competente per emettere il relativo provvedimento si è basato su un periodo ormai trascorso, il che non permetteva di dare seguito all’obbligo di fornire consulenza di cui all’art. 27 LPGA. Per l’assicurato un eventuale avviso era a quel momento irrilevante, non potendo più modificare la situazione a cui era confrontato nei mesi precedenti la decisione.
Su questi aspetti, cfr. la STCA del 20 marzo 2006 nella causa A., inc. 38.2005.90, in ambito LADI e STCA del 22 maggio 2006 nella causa L., inc. 30.2006.11, in materia di LAVS.
2.6. Nel caso di specie l’interessata beneficia di un permesso di dimora __________ dal 15 agosto 2003.
Essa afferma di essersi recata presso gli uffici del Comune di __________ per annunciare il suo arrivo e di non aver ricevuto alcuna comunicazione in merito all’obbligo assicurativo. Neppure il foglio informativo trasmesso dalla __________ (allegato al doc. A3) contiene indicazioni in merito.
Da parte sua il Comune di __________ afferma di non essere in grado di risalire alla data in cui l’insorgente è stata informata circa l’obbligo contributivo, aggiungendo tuttavia che l’informazione sarebbe avvenuta “probabilmente per iscritto solo con lettera del 17 febbraio 2005, poiché prima di questa data non eravamo in chiaro sull’affiliazione o meno per le persone con permesso __________ (se provenienti o non provenienti da paesi CE/AELS, con limitazione di 90/120/180 giorni non consecutivi sull’arco di un anno, se esercitano o meno attività lucrativa).” Il Comune, senza tuttavia apportare alcuna prova, afferma che “come da prassi corrente presso il nostro ufficio controllo abitanti, la signora è stata sicuramente avvisata verbalmente quando ha ricevuto il permesso __________. Considerato il tempo trascorso è evidentemente impossibile stabilire con esattezza la data e il modo in cui questo colloquio è avvenuto. Successivamente, visto che la signora è tornata al permesso __________, in considerazione dell’incertezza già citata, non l’abbiamo più contattata, ad eccezione della lettera menzionata.” (doc. VI).
Va qui rilevato, da una parte, che l’interessata ha beneficiato del permesso __________ solo per il periodo da marzo ad aprile 2004 (cfr. doc. VIII e cronologia doc. VI [nel marzo 2004 emissione del permesso __________, nell’aprile 2004 emissione di un nuovo permesso __________]) e, dall’altra, che non vi sono agli atti indizi che permettano di ritenere che la ricorrente sia stata informata, anche solo verbalmente, prima del 17 febbraio 2005.
Ora, con sentenza del 26 gennaio 2005 nella causa D., inc. 36.2004.23, il TCA ha stabilito che dall'art. 4 Reg. LCAMal si evince che la Cancelleria comunale deve accertare l'iscrizione presso una Cassa malati convenzionata delle persone residenti sul suo territorio. In caso di mancata affiliazione, l'autorità comunale segnala immediatamente all'IAS il nominativo della persona non iscritta.
Il Comune ha pertanto un ruolo importante nell'ambito dell'affiliazione delle persone domiciliate nel nostro Cantone. Esso deve vigilare affinché i propri residenti siano coperti contro le malattie tramite gli assicuratori esercitanti sul territorio.
L'autorità comunale funge da intermediario tra l'IAS e il cittadino per la verifica dell'obbligo assicurativo. Esso segnala al Cantone la presenza di persone non assicurate e dispensa informazioni ai domiciliati circa l'assoggettamento obbligatorio all'assicurazione contro le malattie.
Vista la particolare funzione dell'autorità comunale nell'ambito del controllo dell'obbligo assicurativo, il cittadino deve poter fare affidamento sulle informazioni dei funzionari preposti alla vigilanza dell'assoggettamento all'obbligo assicurativo.
Vi è infatti una delega di competenze al Comune, affinché verifichi e segnali eventuali anomalie nell'ambito assicurativo.
Per cui le informazioni date dal funzionario comunale preposto alla verifica dell'obbligo assicurativo sono da assimilare alle informazioni fornite dall'autorità cantonale. Con l’entrata in vigore dell’art. 27 LPGA ciò vale anche per la mancanza di informazioni.
Nella fattispecie è incontestato che l’insorgente si è recata presso il Comune di __________ per annunciare il suo arrivo. Del resto l’autorità comunale è al corrente dei diversi permessi ottenuti dalla ricorrente e non sostiene che quest’ultima non si è mai annunciata. Per sua stessa ammissione l’autorità comunale non era in chiaro circa l’obbligo di affiliazione di persone a beneficio di un permesso __________.
Per cui, verosimilmente, l’interessata non è mai stata informata circa il suo obbligo d’affiliazione. Non vi sono infatti agli atti indizi di nessun genere che possano indurre questo Tribunale a ritenere che l’assicurata sia stata contattata in qualche modo dal Comune di residenza. Del resto la stessa autorità comunale, laddove afferma di aver sicuramente informato verbalmente l’assicurata quando ha ottenuto il permesso __________, poiché ciò avviene per prassi, ha comunque aggiunto che “Considerato il tempo trascorso è evidentemente impossibile stabilire con esattezza la data e il modo in cui questo colloquio è avvenuto.”
A questo proposito vanno rilevati due aspetti essenziali. Il primo, che l’insorgente ha beneficiato del permesso __________ solo per un mese, per cui non può essere escluso che l’autorità comunale non abbia neppure avuto il tempo o la possibilità di contattare l’assicurata, considerato anche che “visto che la signora è tornata al permesso __________, in considerazione dell’incertezza già citata, non l’abbiamo più contattata, ad eccezione della lettera menzionata.” (doc. VI)
Il secondo aspetto da sottolineare è che, ricevuto lo scritto del 17 febbraio 2005, l’interessata si è subito attivata nella ricerca di un assicuratore. Tant’è che dal 1. aprile 2005 è affiliata presso __________. Per cui è verosimile che se fosse stata informata in precedenza, si sarebbe affiliata in tempi relativamente brevi.
Infine, non va dimenticato che, se l’autorità avesse informato l’insorgente del suo obbligo assicurativo, il Comune avrebbe poi comunque dovuto accertare l’avvenuta affiliazione. Non avendolo fatto è invece verosimile che prima del 17 febbraio 2005 la ricorrente non sia mai stata informata sui suoi obblighi malgrado l’autorità comunale sapesse della sua presenza.
In questo senso il TCA deve concludere che nel caso concreto non è stata fornita alcuna informazione circa gli obblighi dell’insorgente.
L’art. 27 LPGA è quindi stato violato.
Ritenuto che nel caso concreto tutte le condizioni poste dalla giurisprudenza nell’ambito del principio della buona fede sono adempiute (cfr. consid. 2.4 ab initio) ed in particolare che, in virtù di tale omissione, l’insorgente non si è affiliata presso alcun assicuratore, rischiando da una parte di non venir rimborsata in caso di fruizione di prestazioni sanitarie in Svizzera e dall’altra di vedersi applicare un supplemento di premio come previsto dall’art. 8 OAMal, l’autorità cantonale non poteva far risalire l’obbligo assicurativo al 15 agosto 2003.
Considerato che l’interessata, dopo aver ricevuto, in data 17 febbraio 2005, la corretta informazione circa il suo obbligo assicurativo ha proceduto all’affiliazione con effetto dal 1. aprile 2005, l’obbligo teorico di affiliazione può esser fatto risalire al più presto al 18 febbraio 2005, ossia il giorno successivo alla data della lettera del Comune.
In tal senso, in accoglimento del ricorso, la decisione impugnata va modificata.
L'IAS sostiene infine che la questione di sapere da quando va assicurata l’interessata esula dall'oggetto del contendere poiché l’amministrazione ha statuito solo sull'obbligo teorico di assicurarsi, mentre la questione della buona fede, sarebbe da esaminare piuttosto nell'ambito dell'eventuale decisione della Cassa in materia di supplemento di premio in caso di affiliazione tardiva.
A torto.
Come già giudicato nella sopra citata sentenza del 26 gennaio 2005 nella causa D., inc. 36.2004.23, va rilevato come la stessa amministrazione nella propria decisione formale aveva indicato che "l'Autorità cantonale non è competente a emettere decisioni in fatto di supplemento di premio per affiliazione tardiva, la stessa raccomanda tuttavia all'assicuratore di applicare il supplemento di premio per ritardo non giustificabile (artt. 5 cpv. 2 e 8 OAMal)" e che "E' data la possibilità all'assicuratore malattie, se così avesse a ritenere, di richiedere a questa Autorità un parere dettagliato relativo alla fattispecie" (doc. 4), ritenendo pertanto perlomeno parzialmente vincolante la propria decisione.
D'altra parte, comunque, la buona fede vale anche in questo contesto, laddove l'amministrazione cantonale fissa un inizio teorico dell'obbligo assicurativo. Altrimenti, seguendo il ragionamento dell'IAS, il TCA in questo ambito non potrebbe nemmeno esaminare se, ad esempio, le condizioni di esonero ex art. 2 OAMal sono adempiute, trattandosi unicamente di stabilire un inizio teorico ed essendo in realtà determinante, per il pagamento del supplemento del premio, unicamente la decisione della Cassa.
Alla luce di tutto quanto sopra esposto il ricorso va accolto e la decisione impugnata modificata nel senso che l’obbligo teorico assicurativo nasce al più presto il 18 febbraio 2005.
Alla Cassa malati __________, quale cointeressata, va trasmessa copia della sentenza.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto ai sensi dei considerandi.
La decisione impugnata è modificata ai sensi dei considerandi.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti