Raccomandata
Incarto n. 35.2004.55
mm/DC/td
Lugano 30 agosto 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 22 giugno 2004 di
RI1 rappr. da: RA1
contro
CO1 rappr. da: RA2 in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. In data 17 novembre 2002, RI1 - alle dipendenze della __________ SA di __________ in qualità di operatrice e, perciò, assicurata d'obbligo contro gli infortuni presso la CO1 - è rimasta coinvolta in un incidente della circolazione stradale avvenuto a __________.
I medici del PS del Presidio ospedaliero di __________, presso il quale l'assicurata si è immediatamente recata, hanno diagnosticato una distorsione del rachide cervicale in assenza di fratture all'esame radiologico (cfr. doc. 35).
L'assicuratore infortuni ha riconosciuto la propria responsabilità al riguardo ed ha regolarmente corrisposto le prestazioni di legge.
1.2. Esperiti i necessari accertamenti medico-amministrativi, in particolare dopo avere sentito il parere del proprio medico fiduciario, il 14 gennaio 2004, la CO1 ha rilasciato una decisione formale mediante la quale ha dichiarato estinto il diritto alla cura medica ed alle indennità giornaliere a far tempo dal 31 gennaio 2004 (cfr. doc. 9).
1.3. In data 30 gennaio 2004, la __________ SA ha interposto opposizione contro la citata decisione formale, chiedendo che, citiamo: "… la signora __________ venga visitata da un altro medico di vostra fiducia, poiché i problemi che riscontra attualmente sono legati esclusivamente all'incidente subito in data 17.11.2002, in quanto non ha mai sofferto prima d'ora di patologie analoghe" (doc. 8).
1.4. Con scritto del 23 febbraio 2004, l'assicuratore LAINF ha comunicato al datore di lavoro che la sua opposizione non poteva essere ritenuta valida, di modo che la decisione formale del 14 gennaio 2004, nel frattempo, era cresciuta in giudicato (doc. 7).
1.5. Il 12 marzo 2004, la __________ SA ha contestato la presa di posizione dell'assicuratore infortuni, il quale è stato invitato ad emanare una decisione su opposizione concernente il merito dell'opposizione del 30 gennaio 2004 oppure a rilasciare una decisione incidentale sulla questione riguardante la qualità per interporre opposizione (cfr. doc. 6).
In data 26 maggio 2004 (cfr. doc. 4), rispettivamente, 17 giugno 2004 (cfr. doc. 1), la CO1 ha, in sostanza, confermato la posizione già assunta con lo scritto del 23 febbraio 2004.
1.6. Con ricorso per denegata giustizia del 22 giugno 2004, __________, rappresentata dall'avv. __________, ha chiesto che all'assicuratore LAINF venga fatto ordine di emanare, in via principale,"… una decisione su opposizione relativa all'opposizione 30.1.2004 presentata da RI1 contro la decisione 14.1.2004 …" e, in via subordinata, "… una decisione formale relativa alla richiesta 12.3.2004 e 8.6.2004 presentata da RI1, rispettivamente dai suoi rappresentanti" (I, p. 5).
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali l'insorgente ha sviluppato le seguenti argomentazioni:
" L'atteggiamento di controparte dev'essere considerato contrario alle norme di legge.
Va dunque innanzitutto rilevato che lo scritto 30.1.2004, con il quale il datore di lavoro ha presentato opposizione a nome e per conto della propria dipendente, è stato presentato con largo anticipo sulla scadenza del termine di legge. II termine per l'opposizione scadeva al più presto il 13 febbraio 2004.
Se avesse agito con la dovuto diligenza e celerità, l'assicurazione avrebbe dunque potuto prendere contatto con il datore di lavoro prima della scadenza di tale termine, per comunicare la propria posizione in merito allo scritto 30.1.2004, dando così la possibilità alla ricorrente di sanare un eventuale, ma comunque contestato, vizio.
La controparte ha invece atteso la scadenza del termine d'opposizione, per invocare la - qui contestata - mancanza del potere di rappresentanza del datore di lavoro.
Se anche tale presa di posizione fosse corretta, l'agire della controparte sarebbe lesivo del principio della buona fede e non andrebbe dunque in ogni caso protetto.
(…)
In realtà quanto asserito dalla controparte con scritto 23.2. e quanto ribadito con scritti 26.5. e 17.6.2004 non è conforme alle norme di legge.
L'art. 37 LPGA prevede che chiunque si può far rappresentare nelle procedure relative alle assicurazioni sociali. Anche in Ticino in tale ambito non vale il monopolio degli avvocati, motivo per cui la parte si può far rappresentare da ogni terzo.
In base all'art. 37 cpv. 2 LPGA l'assicuratore può esigere che il rappresentante giustifichi la propria legittimazione, con una procura scritta.
Nel caso in cui il terzo non produca la relativa procura, l'assicuratore ha dunque il diritto di entrare nel merito della questione, dando per presunto il suo potere di rappresentanza. Egli può però fissare al terzo un termine, chiedendo la produzione della relativa procura. Senza una tale richiesta, l'assicuratore non si può rifiutare di entrare nel merito della domanda presentata:
"Zur Einreichung einer schriftlichen Vollmacht ist - gegebenenfalls - eine Frist anzusetzen. Ohne eine solche und ohne entsprechende Androhung verbietet es sich, auf eine ohne schriftliche Vollmacht eingereichtes Begehren nicht einzutreten." (Kieser, ATSG-Kommentar, N 10 ad art. 37 LPGA).
Questo principio, valido anche nell'ambito della procedura civile, viene regolarmente rispettato dagli assicuratori sociali, che in assenza della procura, fissano un termine per la produzione della stessa. Solo se tale termine scade infruttuosamente, essi si rifiutano di entrare nel merito della domanda.
(…)
II reiterato rifiuto di controparte di entrare nel merito dell'opposizione, rilasciando se del caso una decisione su opposizione, dev'essere dunque qualificato come denegata giustizia, ex art. 56 cpv. 2 LPGA.
Si chiede dunque che il ricorso venga accolto e che alla controparte venga fissato un termine per rilasciare la decisione su opposizione.
Proceduralmente vi potrebbe essere denegata giustizia anche per il fatto che la controparte non si è mai dichiarata disposta a rilasciare una decisione formale in merito al suo rifiuto di entrare nel merito, e meglio come da scritti della CO1 dei 26.5. e 17.6.2004, rilasciati in modo informale sulla base delle richieste della ricorrente di data 12.3.2004 e 8.6.2004.
Per tale evenienza, e nel caso in cui codesto lodevole Giudice ritenga che l'assicuratore si debba prima di tutto esprimere con decisione formale su questo punto, si formula una domanda in subordine, con la quale si chiede che alla CO1 venga fissato un termine per emettere una decisione formale incidentale, nella quale comunicare il contenuto degli scritti 26.5. e 17.6.2004, con regolare indicazione dei rimedi di diritto, come da art. 49 cpv. 3 LPGA"
(I).
1.7. La CO1, in risposta, ha postulato un'integrale reiezione dell'impugnativa, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. IV).
in diritto
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
2.2. Il 1° gennaio 2003 è entrata in vigore la Legge sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) del 6 ottobre 2000.
Con la stessa sono state modificate numerose disposizioni, di diritto materiale e procedurale, contenute nella LAINF.
Per quanto concerne le norme di diritto materiale, nel diritto delle assicurazioni sociali sono determinanti quei disposti in vigore al momento in cui si è realizzata la fattispecie che esplica degli effetti (cfr. DTF 129 V 1 consid. 1.2.; DTF 127 V 466 consid. 1; DTF 128 V 315=SVR 2003 ALV Nr. 3; SVR 2003 IV Nr. 25 consid. 1.2.).
Le norme di procedura, in via di principio (cfr. art. 82 cpv. 2 LPGA), entrano invece immediatamente in vigore (cfr. SVR 2003 IV Nr. 25, consid. 1.2., p. 76; STFA del 23 ottobre 2003 nella causa K., H 73/03; STFA del 23 ottobre 2003 nella causa J., K 55/03; STFA del 20 marzo 2003 nella causa E., I 238/02; DTF 117 V 93 consid. 6b, DTF112 V 360 consid. 4a, RAMI 1998 KV no 37 p. 316 consid. 3b). Tali disposizioni pertanto si applicano a tutte le decisioni emesse dopo il 1° gennaio 2003.
2.3. In concreto, si pone la questione a sapere se la CO1 si sia effettivamente rifiutata di procedere all'emanazione di una decisione, così come pretende la ricorrente, la quale si lamenta di essere rimasta vittima di un diniego di giustizia ex art. 56 cpv. 2 LPGA.
2.4. Secondo l'art. 1 cpv. 1 LAINF, le disposizioni della LPGA sono applicabili all’assicurazione contro gli infortuni, sempre che la presente legge non preveda espressamente una deroga alla LPGA.
Giusta l'art. 49 cpv. 1 LPGA, nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni.
Le prestazioni, i crediti e le ingiunzioni che non sono contemplati nell’art. 49 cpv. 1 possono essere sbrigati, a norma dell'art. 51 cpv. 1 LPGA, con una procedura semplificata, ritenuto che l’interessato può esigere entro un anno dall’insorgere del diritto alla prestazione che sia emanata una decisione (cpv. 2).
Secondo l'art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate e, successivamente, contro la decisione su opposizione è dato ricorso al Tribunale cantonale delle assicurazioni (artt. 56 cpv. 1 e 57 LPGA).
2.5. In virtù dell'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Questa norma è stata ripresa dall'art. 106 cpv. 2 vLAINF, il quale prevedeva che il ricorso può pure essere interposto se l'assicuratore, malgrado la richiesta dell'interessato, non emana alcuna decisione o decisione su opposizione.
Così come era già il caso prima dell'entrata in vigore della LPGA (cfr., ad esempio, RAMI 2000 KV 131 p. 245 consid. 2 e SVR 2001 UV 38, p. 109s.), oggetto di un ricorso presentato in base alla succitata disposizione legale, è soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il TCA non può quindi decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura (cfr. STFA del 23 ottobre 2003 nella causa K., I 328/03, consid. 4.2 e del 23 ottobre 2003 nella causa J., K 55/03, consid. 1.3; cfr., pure, U. Kieser, ATSG-Kommentar, Ed. Schulthess, Zurigo 2003, art. 56 N. 12, p. 561).
2.6. Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati; cfr., inoltre, U. Kieser, op. cit., art. 56 N. 10, p. 560).
Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati).
Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (cfr. DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
2.7. Nella concreta evenienza, le tavole processuali dimostrano che l'assicuratore LAINF convenuto - nonostante fosse stato più volte sollecitato in tal senso (cfr. doc. 2, 5 e 6) - non ha emanato alcuna decisione su opposizione, limitandosi a rilasciare delle semplici prese di posizione (cfr. doc. 1, 4 e 7).
Ricevuta l'opposizione interposta il 30 gennaio 2004 dalla __________ SA, la CO1 ritenendo il datore di lavoro non legittimato giusta l'art. 59 LPGA (applicabile per analogia, cfr., a questo proposito, U. Kieser, ATSG-Kommentar, art. 52 N. 29, p. 527) a presentare opposizione - avrebbe dovuto rilasciare una decisione su opposizione ex art. 52 LPGA, con la quale constatare l'irricevibilità di tale atto e, in ultima analisi, la crescita in giudicato della sua decisione formale del 14 gennaio 2004.
Ciò non è però stato fatto.
In simili circostanze, alla luce dei dettami giurisprudenziali e dottrinali precedentemente evocati, il TCA ritiene che l'assicuratore LAINF convenuto si sia reso colpevole di una denegata giustizia, ragione per cui il ricorso merita accoglimento.
2.8. A titolo abbondanziale, questa Corte constata che con la decisione formale del 14 gennaio 2004, la CO1 ha esplicitamente dichiarato estinto il diritto, non soltanto alla cura medica, ma pure alle indennità giornaliere (cfr. doc. 9: "… noi terminiamo il pagamento di qualsiasi indennità giornaliera e delle spese sanitarie al 31 gennaio 2004, …" - la sottolineatura è del redattore).
Ora, secondo la dottrina e la giurisprudenza, in tal caso, al datore di lavoro deve essere riconosciuto un diritto autonomo di opporsi alla decisione formale emanata nei confronti di un suo dipendente (cfr. DTF 120 V 38ss., DTF 106 V 219ss.; RAMI 1989 U 73, p. 239; A. Rumo-Jungo, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die Unfallversicherung, Zurigo 2003, p. 416; U. Kieser, ATSG-Kommentar, art. 52 N. 29, p. 527 e art. 59 N. 11, p. 588s.; Ghélew, Ramelet, Ritter, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents (LAA), Losanna 1992, p. 284).
Tuttavia, anche qualora si volesse negare alla __________ SA un diritto proprio ad interporre opposizione contro la decisione formale del 14 gennaio 2004, dal fatto che RI1 ha verosimilmente consegnato la decisione intimatale al proprio datore di lavoro (circostanza quest'ultima che dovrà semmai ancora venire puntualmente verificata dall'assicuratore convenuto) e che, da parte sua, quest'ultimo ha inoltrato opposizione, si potrebbe anche concludere per l'esistenza di un rapporto di rappresentanza diretta (cfr. art. 32 cpv. 1 e 33 cpv. 2 CO, cfr. STFA del 13 dicembre 2002 nella causa G. (B 40/00 e STCA del 20 novembre 2003 nella causa G. 34.2003.7).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Nella misura in cui è teso ad accertare l'esistenza di una denegata giustizia, il ricorso é accolto.
§ Alla CO1 è fatto ordine di emanare - senza indugio - la decisione su opposizione più volte richiesta.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO1 verserà all'assicurata l'importo di fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti