Incarto n. 90.2019.21
Lugano 20 luglio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso 28 agosto 2019 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinate da: PR 1
contro
la risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152), con cui il Municipio del Comune di Pollegio ha adottato la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile, pubblicata dal 13 giugno al 12 luglio 2019 (FU 46/2019 del 7 giugno 2019, pag. 5558 seg.);
ritenuto, in fatto
A. a. Il 23 gennaio 2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12), che attribuiscono ai comuni il compito di introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni che disciplinino le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile.
b. Alla luce della citata modifica normativa, il 24 maggio 2019 il Municipio del Comune di Pollegio ha inoltrato al Dipartimento del territorio la richiesta di preavviso per l'istituzione di una zona di pianificazione concernente le antenne di telefonia mobile.
c. Ottenuto il 31 maggio 2019 il preavviso favorevole della Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), con risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152) il Municipio ha adottato il citato provvedimento, disponendone la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 13 giugno al 12 luglio 2019 (cfr. FU 46/2019 del 7 giugno 2019, pag. 5558 seg.).
La misura, che come risulta dal relativo piano si estende a tutte le zone edificabili del territorio comunale, ha quale scopo quello di permettere al Municipio di elaborare una variante del piano regolatore che disciplini in modo adeguato la posa delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sul territorio comunale, tenendo conto della questione delle immissioni immateriali generate da tali impianti, evitando che nel periodo della sua validità si realizzino progetti aventi un impatto indesiderato per la popolazione nel delicato tessuto insediativo e che si creino situazioni di pregiudizio in relazione alla reimpostazione degli indirizzi pianificatori e alla loro successiva attuazione. La zona di pianificazione vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione del territorio e, per la sua durata di cinque anni, prescrive una regolamentazione transitoria che si basa sulla "norma tipo" strutturata secondo il "modello a cascata" proposta dalla linea guida cantonale intitolata Antenne per la telefonia mobile, redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio 2016. La scheda descrittiva dispone alla voce Effetti e rimedi giuridici, pag. 1, quanto segue:
1. Le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I. priorità: zona artigianale (Ar);
II. priorità: zone per edifici e attrezzature pubblici con contenuti sensibili (EP3, AP24-26-31);
III. priorità: zona residenziale-artigianale (RAr);
IV. priorità: zone residenziali (RE, RSI e RI);
V. priorità: zona di nucleo (NV e NT);
VI. priorità: zone per edifici pubblici con contenuti sensibili (EP4-5-6, EPp11);
VII. priorità: zone pubbliche contenenti scuole e con funzioni di gioco (campi sportivi), di vago o ricreazione (EP1-2, AP21-22-23): fa stato anche un raggio di 100 ml attorno alle stesse
2. I gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta (VII. è qui intesa quale priorità più bassa).
3. Le domande di costruzione per antenne per la telefonia percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4. Sono percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5. Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
B. Avverso la citata zona di pianificazione, RI 1 (__________), RI 2 (__________) e RI 3 (__________) insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento, in quanto ritengono che essa sia lesiva della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.), sproporzionata dal profilo della durata e non necessaria. In particolare, sottolineando come parecchi comuni ticinesi abbiano da tempo promosso varianti di piano regolatore tendenti a disciplinare la materia, le ricorrenti rilevano come nessuno di essi abbia anticipato con una zona di pianificazione la modifica del piano regolatore, che è stata allestita nel giro di pochi mesi, proponendo analoghi modelli a cascata. Considerati gli studi pianificatori in atto ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), il comune potrebbe sospendere le domande di costruzione in contrasto con essi, senza dover ricorrere all'istituzione di una zona di pianificazione. Di qui la sua inutilità. Inoltre, sostengono che il provvedimento violi il principio della preminenza del diritto federale nella misura in cui sarebbe teso ad ostacolare l'introduzione della nuova tecnologia 5G per la costruzione delle antenne telefoniche e, quindi, a proteggere la popolazione dagli effetti delle radiazioni riconducibili a tali impianti, ambito quest'ultimo già esaustivamente disciplinato dal diritto ambientale federale.
C. a. Con risposta dell'11 settembre 2019, la Sezione osserva come la contestata zona di pianificazione non ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e puntualizza che a seguito della DTF 142 I 26 dell'8 dicembre 2015 spetta ai municipi il compito di avviare le procedure di modifica dei piani regolatori per disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile, dotandosi, laddove necessario, di misure a salvaguardia della pianificazione. Per quanto riguarda il merito delle censure sollevate dalle insorgenti si rimette al giudizio del Tribunale.
b. Il Comune di Pollegio chiede che il gravame sia dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione attiva delle ricorrenti: a suo dire, esse non avrebbero dimostrato di essere toccate dall'introduzione della zona di pianificazione in misura superiore rispetto a qualsiasi altro operatore telefonico o abitante nel comune. In via subordinata ne postula la reiezione, sostenendo che il provvedimento risponde a un chiaro interesse pubblico e risulta proporzionato, poiché non prevede il divieto di costruire antenne telefoniche, bensì implementa una regolamentazione basata sul modello a cascata proposto dalle linee guida cantonali. La misura sarebbe poi compatibile con la libertà economica e non violerebbe né la libertà d'informazione delle ricorrenti, considerato che già attualmente esse garantiscono una piena copertura di rete sul territorio comunale, né il principio della preminenza del diritto federale. Ritiene infine che il raffronto con altri comuni sia specioso, vista la particolarità della sua situazione pianificatoria, che necessita di un adeguamento e che dovrà necessariamente essere coordinata con quella dei comuni della Bassa Leventina, con i quali sarebbe in preparazione (…) un processo aggregativo. Inoltre, per ora, non vi sarebbe nessuno studio pianificatorio in atto.
D. In sede di replica le ricorrenti postulano in via principale l'annullamento della risoluzione municipale con cui è stata adottata la zona di pianificazione, mentre in via subordinata ne chiedono la riforma, nel senso di ridurre a due i gradi di priorità previsti dal modello a cascata di cui al cpv. 1 della disposizione fissata dalla misura e di annullarne i cpv. 2-5. Ribadendo le censure sollevate con il gravame, sottolineano nuovamente che la zona di pianificazione non sarebbe necessaria, in quanto il Comune, nel rispetto dell'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), avrebbe dovuto elaborare direttamente - così come fatto da altri comuni ticinesi - una variante del piano regolatore e servirsi, in caso di necessità, delle altre misure a salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva [art. 62 LST] e blocco edilizio [art. 63 LST]), anziché istituire il provvedimento avversato. In concreto sarebbe inoltre ravvisabile una violazione del principio della separazione dei poteri per il fatto che il Municipio si sarebbe servito dello strumento della zona di pianificazione per eludere la procedura ordinaria prevista dalla legge per modificare il piano regolatore, introducendo, senza esserne competente, una normativa di carattere transitorio, basata sul modello a cascata, che di fatto anticipa i contenuti di una variante definitiva. Per il resto contesta l'ordine di priorità previsto dal sistema a cascata fissato dal provvedimento.
E. Con la duplica la Sezione e il Comune si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. In merito alla legittimazione delle ricorrenti si rileva quanto segue.
1.2. Ai sensi dell'art. 64 cpv. 2 lett. a LST è legittimato a ricorrere contro la zona di pianificazione ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione. Introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione il Legislatore ha voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. sul concetto dell'interesse degno di protezione RDAT I-2004 n. 11 consid. 8.3, II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii; Benoît Bovay, Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 481 segg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 43; in particolare circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17).
1.3. In concreto, la scheda descrittiva riferita alla zona di pianificazione all'esame indica a pag. 1 che la misura è istituita allo scopo di permettere al Municipio di elaborare una variante del piano regolatore che disciplini adeguatamente la posa delle antenne di telefonia mobile percettibili visivamente sul territorio comunale (cfr. supra, consid. A.c). Ora, contrariamente a quanto asserito dal Comune, benché le ricorrenti non siano proprietarie di fondi compresi nella zona di pianificazione, è evidente che in qualità di operatrici telefoniche che beneficiano di una concessione federale per la fornitura di servizi di telefonia mobile esse sono toccate direttamente e in misura superiore rispetto a qualsiasi altro cittadino di Pollegio dal provvedimento e che la loro situazione è senza dubbio suscettibile di essere influenzata dall'esito della presente procedura. Basti pensare che, siccome la zona di pianificazione avversata limita temporalmente unicamente l'insediamento di impianti per la telefonia mobile, in definitiva essa espleta i suoi effetti esclusivamente nei confronti dei progetti edilizi promossi dagli operatori telefonici, fra cui figurano le qui ricorrenti. Alle stesse può pertanto essere riconosciuto un interesse personale, e nello stesso tempo immediato e attuale, all'annullamento, rispettivamente alla modifica del provvedimento. Le ricorrenti sono dunque legittimate a impugnare la zona di pianificazione all'esame.
1.4. Fatte queste precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine e il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. 3.1. Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Unitamente alla zona di pianificazione, esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).
3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Secondo l'art. 84 RLst uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima (STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3).
4. Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1.
4.1.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, op. cit., n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.1.2. L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. Secondo le insorgenti la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe lesiva della loro libertà economica (art. 27 Cost.) e d'informazione (art. 16 Cost.). Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni caso come visto data (cfr. supra, consid. 2), esse ritengono che il provvedimento pianificatorio sia inutile e sproporzionato. Sostengono che il Comune avrebbe dovuto elaborare direttamente - così come fatto da altri comuni ticinesi - una variante del piano regolatore e servirsi, in caso di necessità, delle altre misure a salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva e blocco edilizio).
5.1. Circa l'interesse pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, come esposto in narrativa, nella scheda descrittiva il Municipio indica che esso è stato istituito allo scopo di consentire l'elaborazione di una variante che permetta di verificare e impostare un'adeguata regolamentazione per le antenne di telefonia mobile percettibili visivamente sul territorio comunale. In questo contesto, spiega il Municipio, vanno valutati sia l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, che chiede ai comuni di confrontarsi con il tema della pianificazione degli impianti telefonici, stabilendo le condizioni per la loro ubicazione e costruzione, sia la giurisprudenza federale in materia di immissioni immateriali generate dagli stessi. Con la risposta l'Esecutivo comunale precisa che l'adozione del provvedimento va fra l'altro inquadrata nel processo di adeguamento del piano regolatore alle norme della LST e del relativo regolamento che stabiliscono i criteri per la pianificazione delle antenne di telefonia mobile. Tali obiettivi sono condivisibili e atti a giustificare l'istituzione della misura, che risponde all'interesse pubblico di tutelare la pianificazione in fase di elaborazione. Infatti, come rettamente sostiene il Comune in sede di risposta, nella misura in cui introduce una regolamentazione che si basa sul modello a cascata proposto dalle linee guida cantonali, il provvedimento impugnato risponde all'interesse pubblico di salvaguardare la pianificazione in corso, volta a tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività delle zone residenziali dalle ripercussioni negative provocate da tali installazioni, che il Tribunale federale ha qualificato come immissioni immateriali degli impianti di telefonia mobile (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2), e a quello di garantire la salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio attraverso un loro adeguato inserimento nel contesto territoriale di riferimento (art. 30 cpv. 1 n. 8 lett. b RLst; cpv. 3 del provvedimento qui in esame). Alla luce di tali intessi pubblici, contrariamente a quanto asserito dalle insorgenti, esso non viola il principio della preminenza del diritto federale, poiché, manifestamente, non è volto ad ostacolare l'introduzione della tecnologia 5G e non mira a proteggere la popolazione dagli effetti delle radiazioni riconducibili agli impianti di telefonia mobile.
5.2. La misura all'esame introduce una regolamentazione, strutturata in cinque capoversi, applicabile alle domande di costruzione per gli impianti di telefonia mobile presentate durante il periodo della sua validità. Tale normativa risulta piuttosto dettagliata. In particolare il cpv. 1 prevede un modello a cascata che non si limita ad assegnare in modo indicativo le zone edificabili del piano ai differenti gradi di priorità, bensì individua addirittura alcune delle zone AP-EP presenti sul territorio comunale e ne indica con precisione l'ordine di priorità. Già per tale ragione non può essere seguita la tesi del Comune che, in sede di duplica, nega la presenza di studi pianificatori in atto volti a permettere l'elaborazione della variante in tema di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile. Tuttavia, la circostanza che il sistema a cascata e gli altri disposti previsti dalla misura siano già molto dettagliati non impedisce al Municipio di adottare una zona di pianificazione che tuteli la pianificazione in fieri da iniziative edilizie che potrebbero comprometterne l'efficacia. Peraltro proprio perché essa rispecchia lo stato aggiornato della pianificazione in atto, essa risulta fondata. Va poi considerato che lo scopo principale di tale istituto consiste nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo pianificatorio e che per tale motivo non può essere escluso a priori che alla luce dei futuri approfondimenti il Municipio decida di rielaborare le prescrizioni fissate dal provvedimento o di rivedere l'approccio prescelto, aspetto a cui la stessa scheda descrittiva fa riferimento.
5.3. A proposito della censura sollevata dalle insorgenti secondo cui il provvedimento violerebbe il principio della separazione dei poteri per il fatto che il Municipio si sarebbe servito dello strumento della zona di pianificazione per adottare, senza esserne competente, una normativa di carattere transitorio che di fatto anticipa i contenuti di una variante definitiva, si rileva quanto segue. A pag. 2 della scheda descrittiva l'Esecutivo comunale spiega di condividere l'approccio del modello a cascata proposto dal Dipartimento del territorio nelle linee guida cantonali e di avervi preso spunto per formulare la regolamentazione transitoria prevista dalla zona di pianificazione. In realtà, mediante tale locuzione, esso ha inteso porre l'accento sul periodo di validità limitata del provvedimento e non sostituirsi al Legislatore che sarà chiamato in un secondo tempo a chinarsi sulla tematica e che, datane la necessità e le premesse, può adottare disposizioni di carattere transitorio (cfr. DTF 100 Ia 147 consid. 2b). Più precisamente, per quanto attiene al cpv. 1, trattasi di una norma volta a fissare gli effetti della zona di pianificazione limitatamente al periodo della sua validità, ossia a disciplinare le modalità con cui durante tale lasso di tempo il Municipio tratterà le domande di costruzione aventi per oggetto l'installazione di impianti per la telefonia mobile nella zona edificabile. Per quanto dettagliata, essa non anticipa né sostituisce la futura pianificazione ordinaria, eludendo la procedura prevista dalla legge, rispetto alla quale ha una portata autonoma. Infatti l'attuale pianificazione di Pollegio, che risale a prima dell'entrata in vigore il 23 gennaio 2015 degli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst, essendo stata approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 9 febbraio 2000 (n. 579), è priva di disposizioni relative alla tematica delle antenne per la telefonia mobile, la zona di pianificazione essendo istituita proprio per permettere l'elaborazione di una variante in merito. Ciò considerato, nel caso di specie non è ravvisabile una violazione del principio della separazione dei poteri, in quanto giusta l'art. 59 cpv. 1 LST il municipio è l'autorità competente ad adottare il provvedimento avversato, unitamente alla regolamentazione che ne disciplina gli effetti per la durata della sua validità, indipendentemente dal suo grado di dettaglio. La censura delle insorgenti va dunque respinta.
5.4. Il grado di dettaglio piuttosto elevato del modello a cascata di cui al cpv. 1 non porta neppure ad ammettere la tesi delle ricorrenti circa il fatto che il Municipio avrebbe dovuto servirsi dello strumento della decisione sospensiva e successivamente di quello del blocco edilizio per tutelare la pianificazione in fase di elaborazione. Infatti, come esposto al consid. 3.2, la decisione sospensiva costituisce uno strumento sussidiario rispetto alla zona di pianificazione, mentre che la misura del blocco edilizio può entrare in linea di conto soltanto quando il piano regolatore o una sua variante sono già stati pubblicati a seguito dell'adozione da parte del legislativo comunale (art. 63 cpv. 1 LST; cfr. supra, consid. 3.1), occorrenza che non si è (ancora) verificata nel caso in disamina.
5.5. Come esposto al considerando 4.1.2, l'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare la pianificazione vigente. In proposito va considerato come il grado di concretizzazione di questa intenzione non debba essere necessariamente elevato, ritenuto come sia sufficiente che l'autorità pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, in più occasioni il Comune ha spiegato che l'istituzione del provvedimento impugnato è volta a permettere un adattamento del piano regolatore al mutato quadro normativo di riferimento e, più precisamente, a consentire all'ente pianificante di avviare gli studi pianificatori necessari a elaborare una variante che introduca nelle NAPR delle precise disposizioni circa i criteri per la posa e la costruzione delle antenne di telefonia mobile, tematica che gli atti costitutivi del vigente piano regolatore di Pollegio, come visto, non affrontano. La seria e concreta intenzione dell'autorità comunale di modificare la pianificazione attuale è inoltre dimostrata dall'elevato grado di dettaglio con cui sono formulate le disposizioni che disciplinano gli effetti del provvedimento durante il periodo della sua validità (cfr. supra, consid. 5.2). In effetti tale circostanza è indicativa del fatto che l'ente pianificante ha già avuto l'occasione quantomeno di affronatare la tematica in questione e di compiere una seppur approssimativa analisi del proprio assetto territoriale.
5.6. Tutto ciò considerato, la misura impugnata si rivela appropriata. Essa appare fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione seria e concreta del Comune di adeguare gli atti costitutivi del piano regolatore in funzione di quanto disposto agli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst. Irrilevante, in questo contesto, il fatto che altri comuni ticinesi abbiano rinunciato, per motivi che non sono noti, ad anticipare l'adozione di una variante definitiva sul tema della pianificazione delle antenne di telefonia mobile con l'istituzione di una zona di pianificazione.
6. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
6.1. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria per assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi prefissi (in merito agli scopi della zona di pianificazione avversata cfr. supra, consid. 5.1). Per quanto attiene alla sua proporzionalità in senso stretto, la durata massima di cinque anni della misura appare invece eccessiva alla luce del fatto che le questioni che concernono la pianificazione da salvaguardare sono circoscritte a una precisa tematica (pianificazione delle antenne di telefonia mobile) e che l'assetto territoriale di Pollegio non sembra a prima vista essere particolarmente complesso. Inoltre, come detto, la formulazione già piuttosto dettagliata a questo stadio del processo pianificatorio dei cpv. 1-5 lascia intendere che il Municipio ha già potuto quantomeno affrontare il tema della pianificazione delle antenne di telefonia mobile, scegliendo il modello da seguire e compiendo un'analisi, seppur verosimilmente bisognevole di approfondimenti, del proprio territorio. L'istituzione della zona di pianificazione per una durata di cinque anni non si giustifica dal profilo della proporzionalità nemmeno alla luce dell'argomentazione del Comune secondo cui sarebbe in preparazione (…) un processo aggregativo con altri comuni della Bassa Leventina. A prescindere dal fatto che, come spiega il Comune, il processo aggregativo in parola si trova allo stadio iniziale, tale circostanza non impedisce al Municipio di Pollegio di approfondire gli studi pianificatori in atto limitatamente al proprio territorio e di far approvare una variante che in seguito, qualora l'aggregazione dovesse concretizzarsi, potrebbe in ogni caso essere rivista alla luce delle mutate circostanze oppure implementata nell'assetto pianificatorio scaturente dal processo aggregativo. Considerato tutto quanto precede, un termine di validità della misura che si aggiri sui due anni appare atto a salvaguardare la pianificazione in itinere e quindi sufficiente (cfr. il termine di validità di altre zone di pianificazione analoghe, istituite a tutela di studi in atto in materia di pianificazione delle antenne di telefonia mobile: Regierungsrat di Svitto [EGV-SZ 2012, C 10.1 del 7 febbraio 2012] e Baudepartement di San Gallo [BDE 2019 Nr. 70 del 12 novembre 2019]). Va da ultimo considerato che proprio l'adozione dell'articolata normativa, che dunque non osta di principio al rilascio di licenze per antenne di telefonia mobile durante la validità della zona di pianificazione, costituisce un apprezzabile elemento di proporzionalità. Di conseguenza, la durata di validità della zona di pianificazione va ricondotta a due anni.
6.2. Da ultimo si rileva che questo Tribunale ha già avuto modo di accertare che le disposizioni che impongono agli operatori telefonici di far allestire sistematicamente una perizia in ordine all'inserimento delle antenne di telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti sono lesive della regola della proporzionalità in senso stretto (cfr. STA 90.2018.21 del 19 maggio 2020 consid. 5.3; 90.2018.14 del 10 marzo 2020 consid. 7.5). Di conseguenza, nella misura in cui al cpv. 3 impone tale obbligo, la contestata zona di pianificazione non merita tutela.
7. 7.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile adottata dal Municipio del Comune di Pollegio annullata nella misura in cui prevede un termine di validità di cinque anni e dispone (cpv. 3) che le domande di costruzione per le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno in ordine al loro inserimento.
7.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Le ripetibili sono invece date per compensate (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza la risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152) con cui il Municipio del Comune di Pollegio ha adottato la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile è modificata come segue:
1.1. la validità della zona di pianificazione è fissata in 2 anni;
1.2. il cpv. 3 delle prescrizioni è annullato.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo di fr. 300.- versato in eccesso quale anticipo per le presunte spese. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera