Incarto n. 90.2016.22
Lugano 10 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 24 febbraio 2016 di
RI 1
contro
la risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località Villetta (via Rompeda __________). Sul fondo, di complessivi 853 m2, insiste una villa risalente al 1932.
B. a. Con risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico (PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Questa interessa, tra gli altri, il mapp. __________.
C. Con ricorso del 24 febbraio 2016 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio, chiedendo che il mapp. __________ venga espunto dalla lista dei potenziali beni culturali. Ritiene anzitutto che la documentazione posta in pubblicazione sia silente in merito all'entità del provvedimento, che includerebbe "oltre metà della superficie della città", e sia carente in merito ai motivi giustificanti la protezione dei vari edifici. Stigmatizza poi la politica del Comune in materia di beni culturali, che per molti anni avrebbe tollerato l'abbattimento di oggetti di pregio, per poi mutare improvvisamente atteggiamento e passare all'estremo opposto, proteggendo indiscriminatamente "tutto ciò che è vecchio". Osservando inoltre come il Comune abbia già allestito una variante concernente i beni culturali e abbia già deciso quali sono gli oggetti da proteggere, ritiene che la discussione di merito sul valore dei singoli oggetti vada già fatta in questa sede. Rimprovera poi al Comune
di abusare del provvedimento per perseguire scopi estranei alla protezione dei beni culturali e contesta diffusamente i contenuti del rapporto di pianificazione che accompagna la revisione per quanto attiene al quartiere di Ravecchia. Ciò dimostrerebbe che la zona di pianificazione - che non terrebbe conto né delle conseguenze espropriative per il Comune né della recente aggregazione e delle relative ripercussioni territoriali - sarebbe arbitraria. Essa poggerebbe infatti su criteri approssimativi, proteggendo i singoli oggetti senza "vue d'ensemble", sarebbe lesiva del principio della parità di trattamento e della proporzionalità e, ostacolando lo sviluppo della città, risulterebbe contraria all'interesse pubblico.
D. a. Il Comune di Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
E. Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non interessa il mapp. __________.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. Il ricorrente ritiene anzitutto che la documentazione posta in pubblicazione "(…) non spiega l'entità delle misure adottate per proteggere gli immobili catalogati. Risulta infatti che oltre metà della superficie della città è oggetto di dette misure". Rileva inoltre come "Lo studio ha inserito tutti gli immobili che avrebbero un presunto interesse storico nella lista, fornendo dati precisi su ogni singolo oggetto. Lo stesso studio tuttavia non spiega per quale motivo una casa, un monumento, un luogo sacro debbano essere mantenuti". In proposito si rileva quanto segue.
5.1. A tenore dell'art. 58 LST, la zona di pianificazione si compone di un piano che ne delimita il comprensorio e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i contenuti, gli scopi, gli effetti e la durata. In concreto, va anzitutto respinta la tesi secondo cui oltre la metà della superficie della città di Bellinzona sarebbe stata colpita dalla misura. Già un semplice colpo d'occhio alla rappresentazione grafica 1:3'000 che compone il provvedimento lascia infatti apparire l'affermazione come frutto di esagerazione. Ad ogni modo, contrariamente a quanto afferma l'insorgente, gli atti che compongono il controverso provvedimento (rappresentazione grafica e scheda descrittiva) soddisfano i requisiti formali posti dall'art. 58 LST. La scheda descrittiva spiega infatti, seppur in maniera succinta, i motivi alla base dell'adozione della misura. Questi argomenti emergono inoltre anche dal Rapporto di pianificazione ottobre 2015 concernente la variante relativa alla tutela dei beni culturali, che è stato incluso, a titolo informativo, nella documentazione posta in pubblicazione (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361). Tale documento spiega nel dettaglio la genesi della variante, che l'avversato provvedimento è chiamato a tutelare, e la metodologia di lavoro seguita, accludendo, quale allegato B, una lista di tutti i beni d'interesse locale potenzialmente degni di protezione con la relativa motivazione. Che questa lista sia esauriente ne dà atto lo stesso ricorrente allorquando ammette che essa fornisce "dati precisi su ogni singolo oggetto". Sennonché, a prescindere dal fatto che l'inclusione del citato rapporto negli atti pubblicati abbia potuto generare una certa confusione sulle procedure in corso (allestimento della variante concernente la tutela dei beni culturali da un lato e la zona di pianificazione dall'altro), lamentando che lo studio non indichi (già) i motivi della protezione, l'insorgente misconosce lo scopo del provvedimento qui avversato, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela nell'ambito della variante.
5.2. La scheda descrittiva della ZP cita testualmente alla voce effetti:
Nella zona di pianificazione, che comprende i beni culturali proposti, così come definiti nell'allegato grafico in scala 1:3000 e nella relativa tabella riassuntiva annessa al documento per esame preliminare, è vietato ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del territorio (art. 61 Lst), in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente da proteggere e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettano i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela.
Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela e che non compromettono gli obiettivi della pianificazione in atto, possono essere autorizzati all'interno della zona di pianificazione.
Il ricorrente, sostenendo come gli atti in pubblicazione non spieghino "(…) l'entità delle misure adottate per proteggere gli immobili catalogati", sembrerebbe ritenere tale formulazione eccessivamente indeterminata. La censura non merita accoglimento. Va innanzitutto premesso che, stante l'incertezza che regna sull'assetto definitivo della zona soggetta alla misura è estremamente difficile prevedere in dettaglio gli effetti del provvedimento sull'attività edilizia. In ogni caso, si osserva come in concreto gli effetti della misura, che non si limita semplicemente a vietare ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del territorio, siano enunciati con sufficiente chiarezza nella scheda, che dettaglia i vari tipi d'intervento ammessi.
6. Il ricorrente lamenta inoltre l'assenza di una "vue d'ensemble". Infatti, a sua detta, solo se un immobile di pregio è inserito in un contesto armonioso e corrispondente avrebbe pienamente significato storico. Non sarebbe per contro chiaro il criterio "a mo' di chiazze di leopardo" adottato dal Comune. In proposito si osserva che, come visto, la zona di pianificazione qui avversata è comprensiva di un piano 1:3'000 che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le aree invece abbracciano di solito spazi di contorno e giardini. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati" ai sensi dell'art. 27 LPT (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n. 21 ad art. 27; Ruch, op. cit., n. 37 ad art. 27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto, attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela (cfr. STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.1.2).
7. L'insorgente critica poi la politica comunale in materia di beni culturali. A sua detta il Comune, dopo aver tollerato per anni l'abbattimento di oggetti di pregio, avrebbe ora mutato improvvisamente atteggiamento per passare all'estremo opposto, proteggendo indiscriminatamente "tutto ciò che è vecchio". La critica non merita accoglimento per i seguenti motivi.
7.1. Il piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR". Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che "(…) il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso, cantonale (…)". Il censimento, composto da piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale. A ciò si aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali presenti sul territorio, circostanza, questa, indicativa di un mutato atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali.
7.2. Il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a seguito della quale, come visto, il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra, consid. B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata misura (cfr. supra, consid. 5.1.)
7.3. Da tutto ciò discende che, contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, l'avversata misura, volta a tutelare la pianificazione in via di formazione, poggia su un accurato lavoro preparatorio ed è ispirata da considerazioni pertinenti, non risultando arbitraria. Anzitutto, anche se non ha valore vincolante, il censimento allestito dall'UBC costituisce il risultato di un'analisi approfondita, condotta da persone esperte e qualificate, che hanno valutato i singoli oggetti presenti sul territorio comunale in base a criteri scientifici riconosciuti, applicati in modo uniforme e omogeneo. Inoltre, come esposto al considerando che precede, la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi, con i quali il ricorrente non si confronta minimamente, appaiono pertinenti e per nulla "approssimativi". Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto, essi considerano anche l'aspetto economico, rispettivamente le conseguenze di carattere espropriativo derivanti al Comune (cfr. inoltre citato Rapporto, cap. 1.2., pag. 5: "aspetto economico: la tutela dell'edificio comporta una riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona tale da creare i presupposti per un'espropriazione materiale? (…)").
7.4. Pure da respingere sono i rimproveri mossi al Comune, sulla base dell'esempio relativo allo stabile __________, di abusare del provvedimento per perseguire scopi estranei alla protezione del patrimonio costruito. Tale stabile risulta infatti incluso nel censimento trasmesso dall'UBC al Comune il 6 maggio 2014 (mapp. __________/ scheda n. __________), per il che il suo inserimento nella zona di pianificazione risulta in linea con la metodologia seguita e con i criteri appena enunciati. Per quanto attiene agli altri esempi portati a sostegno dell'asserita arbitrarietà della misura si rinvia alle condivisibili osservazioni formulate dal Comune in sede di riposta e di duplica, dalle quali risulta che gli esempi proposti non sono atti a scalfire le motivazioni addotte a sostegno della misura in discussione.
8. Medesimo esito va riservato alla richiesta del ricorrente, il quale, rilevando come il Comune abbia già allestito la variante concernente i beni culturali e abbia già individuato i beni da proteggere, postula che la discussione di merito sul valore dei singoli oggetti, rispettivamente sull'edificio di sua proprietà, venga già fatta in questa sede. Infatti, come esposto sopra al consid. 2.2., scopo della zona di panificazione, che è un provvedimento conservativo, è quello di evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Pertanto fintanto che la misura rimarrà in vigore, ovvero fino alla pubblicazione della variante (cfr. scheda descrittiva "Effetti" e inoltre art. 63 LST), le critiche rivolte alla pianificazione in fieri risultano premature (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2, 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2), indipendentemente dal suo grado di avanzamento. Per lo stesso motivo non meritano disamina le contestazioni rivolte ai contenuti del Rapporto di pianificazione ottobre 2015 per quanto attiene al quartiere di Ravecchia, dov'è situato il mapp. __________. Come esposto sopra al consid. 5.1., tale documento è infatti stato accluso agli atti posti in pubblicazione a mero titolo informativo.
9. Il ricorrente sostiene inoltre che la misura sia costitutiva di disparità di trattamento. A sua detta "Coloro che negli anni si sono impegnati a mantenere uno stabile (…) avrebbero come ricompensa per lo sforzo fatto la limitazione della propria libertà (…). D'altro canto, chi nel passato ha potuto e voluto demolire un immobile (che oggi avrebbe potuto essere considerato importante culturalmente) ne trarrebbe vantaggio (…)". Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). Il ricorrente, che fa valere una disparità di trattamento per rapporto a situazioni passate, relative alle modalità di sfruttamento dei fondi da parte dei loro proprietari, non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. La censura si avvera quindi infondata.
10. Il ricorrente reputa infine che "(…) le zone di pianificazione adottate sono enormi e pregiudicano lo sviluppo futuro di quello che diventerà un quartiere del nuovo comune". Inoltre "(…) procedendo ora senza considerare l'assieme del territorio del nuovo comune [la zona di pianificazione] appare misura inadeguata e inappropriata". Ora, già si è detto che la semplice visione della rappresentazione grafica che compone il provvedimento lascia apparire l'affermazione circa l'"enormità" della misura come esagerata (cfr. supra, consid. 5.1.). Ad ogni modo, vista la tematica ben circoscritta che essa disciplina nonché le puntuali localizzazioni dal profilo territoriale, non è dato di vedere per quali ragioni essa sia in grado di inibire lo sviluppo della città, rispettivamente per quale motivo il Municipio avrebbe dovuto attendere, prima di adottare il provvedimento, la revisione generale del piano regolatore di Bellinzona, in modo da considerare la globalità del suo territorio. Peraltro non va dimenticato che nell'ambito della ponderazione globale degli interessi che l'autorità di pianificazione è chiamata ad effettuare (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]), vanno considerati, come il ricorrente stesso riconosce ("Pur ammettendo che la zona di pianificazione sia uno strumento adeguato per la protezione dei beni culturali (…)"), tutti gli aspetti rilavanti nella pianificazione territoriale, fra cui quello legato alla tutela del patrimonio costruito (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, n. 10 seg.). La censura va pertanto disattesa.
11. 11.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
11.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione (cfr. anche supra, consid. 5.2.). Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Per il che i generici timori espressi nella replica dal ricorrente, secondo il quale "(…) l'immobile deve rimanere com'è almeno nella sua caratteristica esterna, per cui se si volesse aggiungere un corpo accessorio (…) ci si troverebbe di fronte al diniego da parte dell'autorità", appaiono apodittici e eccessivi. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
12. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera