Incarto n. 90.2015.43
Lugano 14 settembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 24 aprile 2015 del
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
il decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM);
ritenuto, in fatto
A. Il RI 1 (in seguito: RI 1) si occupa della depurazione delle acque di tutto il Locarnese e del Gambarogno tramite la gestione di due impianti: l'__________ e l'__________. Per quanto attiene a quest'ultimo, l'ente è proprietario dei mapp. 4169, 4194 e 5457 di Locarno e del mapp. 1657 di Gambarogno, sezione di Magadino: sui mapp. 4169 e 4194, fra di essi correlati ma separati dall'autostrada, sorgono tutte le installazioni dell'__________, incluso un impianto di essicamento dei fanghi, mentre sui mapp. 5457 e 1657, pure contermini seppur situati in due Comuni diversi, è posta la stazione di pompaggio GSP60. Secondo gli orientamenti del RI 1, presso l'__________ verranno concentrate a medio-lungo termine tutte le attività di depurazione del RI 1, in particolare tramite lo smantellamento dell'__________.
B. Con decreto legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norma di attuazione del PUC-PPdM, in seguito: NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC-PPdM).
Il piano delle zone inserisce i due fondi dove insiste l'__________ nella "Zona per scopi pubblici dei PR comunali" e riporta inoltre le seguenti indicazioni:
- l'intero mapp. 4194 è inserito in "Zona protetta delle Bolle di Magadino" (a carattere indicativo), mentre la sua parte inferiore è inserita nel "Paesaggio palustre d'importanza nazionale" e nella "Zona cuscinetto nutrienti" (ZCN)
- lungo i confini sud, est e ovest del mapp. 4194 e lungo il confine est del mapp. 4169 è previsto un "Reticolo di collegamento ecologico" (a carattere indicativo); sempre lungo il confine est dei due fondi e sulla parte inferiore del mapp. 4194 corre uno "Spazio di pertinenza dei corsi d'acqua".
Per quanto attiene alla stazione di pompaggio GSP60, salvo per la parte superiore del mapp. 5457, attribuita alla zona agricola, i mapp. 5457 e 1657 sono inseriti in "Zona forestale, siepi, boschetti" (a carattere indicativo). A queste due attribuzioni si sovrappongono, sull'insieme dei due fondi, le seguenti indicazioni: "Zona protetta delle Bolle di Magadino", "Paesaggio palustre d'importanza nazionale", "Reticolo di collegamento ecologico" e "Spazio di pertinenza dei corsi d'acqua".
C. Contro il predetto decreto, il RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo, in relazione ai fondi su cui sorge l'__________, in via principale lo stralcio o l'adattamento delle restrizioni previste dal PUC-PPdM, con relativo rinvio degli atti all'autorità decidente, e, in via subordinata, l'annullamento della pianificazione relativa alle due proprietà con rinvio degli atti all'autorità decidente, affinché studi e adotti una soluzione pianificatoria alternativa che permetta di spostare e sviluppare l'impianto a monte dell'autostrada, sul solo mapp. 4169 e sulle proprietà circostanti. Per quanto attiene ai fondi su cui sorge la stazione di pompaggio GSP60, esso postula l'annullamento della pianificazione cantonale e il rinvio degli atti all'autorità decidente per un loro inserimento in una zona AP-EP, in modo da assicurarne l'accessibilità per la manutenzione e garantire il futuro potenziamento della struttura. Per quanto attiene infine alla tematica dell'accesso a tutte le sue infrastrutture tecniche presenti sul Piano, chiede in via principale l'annullamento del PUC-PPdM nella misura in cui lo limita e, in via subordinata, una completazione d'ufficio delle NAPUC-PPdM in modo che l'accessibilità per la manutenzione sia inequivocabilmente assicurata.
D. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, postula la reiezione del gravame con argomenti puntuali di cui si dirà nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica il ricorrente e la Sezione si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi.
E. a. Chiamati a esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di replica e di duplica, il Comune di Locarno si limita a osservare come sia attualmente pendente, per approvazione, davanti al Governo una variante di piano regolatore che attribuisce il mapp. 5457 alla zona per attrezzature d'interesse pubblico, mentre il Comune di Gambarogno, sezione di Magadino, postula l'accoglimento del ricorso per quanto attiene alla tematica degli accessi e all'inserimento del mapp. 1657 in una specifica zona AP-EP.
b. L'insorgente non ha presentato osservazioni in merito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 47 cpv. 3 lett. b LST).
1.2. Poiché la controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. In ambito di piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in: RtiD I-2008 n. 17).
3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4. 4.1. Il piano di Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco occupa circa 2'350 ha, ossia circa il 55% della superficie del fondovalle del piano di Magadino, e persegue lo scopo di "(…) promuovere un paesaggio a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per il futuro" (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco" il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto 3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC-PPdM), che viene così commentato (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni, dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la valorizzazione e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche del Parco. Di particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC-PPdM, allegato 1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure (M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr. NAPUC-PPdM, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 4-10).
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).
6. __________ (mapp. 4169 e 4194 di Locarno)
6.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale. La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1 luglio 1966 (LPN; RS 451): giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Devono essere segnatamente protette le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv. 1bis LPN). Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione (art. 18a cpv. 2 LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN. Si tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 485, consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco. Direttamente protetta, ope legis, senza che vi sia spazio per la ponderazione degli interessi è per contro, a norma dell'art. 21 LPN, la vegetazione ripuale. Ne fan parte essenzialmente i canneti, i giuncheti, le vegetazioni golenali e biocenosi forestali che crescono lungo le rive di laghi, fiumi, stagni.
6.2. La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). L'assegnazione alle differenti zone di utilizzazione è il frutto di una ponderazione globale degli interessi effettuata in primo luogo in funzione degli scopi della pianificazione del territorio e dei principi pianificatori posti agli art. 1 e 3 LPT ed inoltre dei principi più specifici ancorati agli art. da 15 a 17 LPT (cfr. Pierre Moor in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (curatori), Commentario LPT, Zurigo, Basilea, Ginevra 2010, art. 14 n. 73 con rinvii; art. 17 n. 5 segg. pure con rinvii, per quanto concerne più particolarmente la delimitazione delle zone protette; art. 17 n. 71 seg. e 109 per quanto concerne infine la protezione dei biotopi). Infine, l'art. 28 cpv. 2 LALPT, applicabile ai piani di utilizzazione in forza del rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT, dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in particolare a fissare le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali e, alla lett. h, i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica.
7. Paesaggio palustre di importanza nazionale
7.1. In concreto il piano delle zone delimita il paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di Magadino, che costituisce l'oggetto n. 260 dell'inventario federale delle zone palustri secondo l'allegato 1 dell'ordinanza sulla protezione delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza sulle zone palustri; RS 451.35), sottoponendone il disciplinamento agli art. 18 e 19 NAPUC-PPdM, che prevedono:
Art. 18 Paesaggio palustre d'importanza nazionale
a) Delimitazione e protezione
1 Il paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di Magadino è delimitato nel piano delle zone.
2 Esso è protetto ai sensi degli artt. 23a-d LPN e dell'Ordinanza sulle zone palustri, direttamente applicabili.
3 L'obiettivo della protezione è la conservazione del paesaggio, delle componenti naturali e degli elementi caratteristici tradizionali.
Art. 19 b) Usi ammessi
1 Sono ammessi:
a) l'uso agricolo e forestale, purché conformi agli scopi della protezione;
b) la manutenzione e il rinnovo di costruzioni esistenti, a suo tempo lecitamente edificate, purché compatibili con gli scopi della protezione;
c) nuove costruzioni agricole, unicamente per interventi necessari a preservare l'uso agricolo tradizionale della zona palustre e se non riguardano aree sensibili dal profilo paesaggistico; deve essere dimostrata la compatibilità con gli scopi della protezione.
2 Sono vietati ogni uso, intervento o attività che, direttamente o
indirettamente, possa portare pregiudizio al paesaggio o ai suoi elementi caratteristici.
3 In particolare sono vietati:
a) l'ampliamento e il cambiamento di destinazione delle costruzioni esistenti;
b) nuove costruzioni, se non necessarie agli scopi della protezione o alle pratiche agricole tradizionali;
c) l'intensificazione delle pratiche agricole rispetto alla situazione esistente nel 1996;
d) la posa di tunnel o serre;
e) le bonifiche.
7.2. Il ricorrente contesta i divieti enunciati all'art. 19 cpv. 2 e 3 NAPUC-PPdM, poiché inasprirebbero le condizioni già particolarmente restrittive di cui agli art. 4 e 5 dell'ordinanza federale, nonché la delimitazione dell'area di protezione al mapp. 4194, che, a sua detta, non lo concernerebbe bensì coinciderebbe con il suo confine sud. Infatti, la planimetria dell'inventario federale, elaborata sulla base di un estratto della carta nazionale 1:50'000, non costituirebbe un riferimento univoco per quanto attiene ai limiti precisi della zona di protezione. Chiede dunque che il fondo ne venga escluso. Il Dipartimento osserva in particolare come la delimitazione della zona palustre sia stata effettuata tenendo conto della situazione in loco, ricca di biotopi e di ulteriori elementi naturalistici, e degli obiettivi dell'inventario.
7.3. In proposito si deve in effetti convenire con il ricorrente che la fissazione dei limiti della zona di protezione soffre di un certo grado di imprecisione, dovuto alla scala molto elevata della base cartografica che accompagna l'inventario federale. Concorrono quindi a precisarne i limiti ulteriori motivi di carattere naturalistico legati alle peculiarità del sito, quali quelli che la Sezione ha ampiamente documentato in sede di risposta (canale Riazzino a sud del fondo e corso d'acqua che scende dal Carcale ad est; sito di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, oggetto TI152 - Bolle di Magadino; Palude d'importanza nazionale, oggetto 2299 - Bograsso-Bollette). Motivi questi che il ricorrente non contesta, limitandosi a proporre esempi generali d'imprecisione nelle indicazioni contenute nelle cartine topografiche (cfr. doc. M: "Breve descrizione tecnica sulla differenza tra cartina topografica e mappa" del 15 aprile 2015) e argomenti generici, legati all'esercizio dell'impianto e al suo sviluppo, che verrebbe impedito o comunque fortemente limitato dal vincolo in parola. La delimitazione della zona di protezione, sorretta dalle considerazioni pertinenti e oggettive di carattere naturalistico esposte dalla Sezione, merita dunque conferma.
7.4. Per quanto attiene poi agli interventi ammessi nella zona di protezione, il ricorrente sostiene che l'art. 19 cpv. 2 e 3 NAPUC-PPdM "sembra andare oltre" a quanto prevede l'ordinanza sulle zone palustri. Anche questa censura, non ulteriormente dettagliata, va respinta. Infatti il tenore dell'art. 19 cpv. 2 NAPUC-PPdM, con la relativa esemplificazione al cpv. 3, riprende quasi testualmente il contenuto dell'art. 23d cpv. 1 LPN (poi ribadito all'art. 5 cpv. 2 lett. c dell'ordinanza sulle zone palustri), secondo cui gli interventi volti a configurare o utilizzare le zone palustri sono ammissibili per quanto non contrari alla conservazione degli elementi tipici delle zone medesime. Peraltro gli usi vietati all'art. 19 cpv. 3 lett. a e b NAPUC-PPdM - usi che interessano potenzialmente il ricorrente -, vanno letti alla luce degli utilizzi ammessi al cpv. 1 (cfr. anche art. 23d cpv. 2 LPN), a cui sono correlati e che l'insorgente non pone in dubbio.
8. Zona protetta delle Bolle di Magadino
Il comprensorio delle Bolle di Magadino soggiace alle norme di polizia dell'omonima ordinanza del 30 marzo 1979 (OPBM; RL 484.150), che ne assicura la protezione definendo i limiti degli interventi e delle attività ammissibili (art. 1 OPBM). Il PUC-PPdM inserisce l'intero mapp. 4194 in "Zona protetta delle Bolle di Magadino", che viene delimitata quale "Elemento indicativo/informativo" nel piano delle zone. Anche in questo caso il ricorrente sostiene che il perimetro della zona di protezione potrebbe essere stato riportato in modo errato o impreciso, contestando prudenzialmente l'inserimento del suo fondo nella zona. Dal canto suo la Sezione, producendo l'OPBM con il relativo piano, che costituisce parte integrante dell'ordinanza (cfr. art. 1 cpv. 2 OPBM) e suddivide il comprensorio in tre zone distinte, contrassegnate con le lettere A, B e C (cfr. art. 1cpv. 3 OPBM), osserva come "(…) la zona protetta si estende fino alla strada A13, comprendendo chiaramente il mappale in questione nella zona C". Poiché il ricorrente, in sede di replica, da atto di tali spiegazioni, non occorre approfondire ulteriormente la critica, da considerarsi così evasa.
9. Zona cuscinetto nutrienti (ZCN)
9.1. Nel piano di Magadino, e nel territorio incluso nel PUC-PPdM in particolare, sono presenti numerosi biotopi e agro-ecosistemi che ospitano moltissime specie animali e vegetali rare, protetti sia a livello nazionale che cantonale (cfr. NAPUC-PPdM, allegato 6). Inoltre, come visto, l'ordinanza sulle zone palustri annovera il piano di Magadino nell'allegato 1 quale oggetto n. 260. In attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31), dell'ordinanza sulla protezione delle paludi d'importanza nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza sulle paludi; RS 451.33), dell'ordinanza sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS 451.34), nonché della legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100), per i biotopi e agro-ecosi-stemi il PUC-PPdM istituisce delle riserve naturali, composte da zone nucleo (ZN) e da zone cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in particolare dagli art. 29-32 NAPUC-PPdM.
9.2. L'art. 32 NAPUC-PPdM, concernente le ZCN, prevede:
1 La zona cuscinetto nutrienti comprende le superfici agricole circostanti la zona nucleo.
2 Essa ha lo scopo di proteggere la zona nucleo dall'immissione di nutrienti o di altre sostanze utilizzate in agricoltura, che potrebbero nuocere a flora e fauna.
3 Di regola l'uso agricolo nella zona cuscinetto deve essere di prato estensivo, gestito secondo le modalità stabilite dall'OPD14, escluso il pascolo autunnale.
4 Il contratto di gestione può prevedere altri usi, se compatibili con le finalità della protezione.
La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_3.1 "Tutelare e valorizzare i biotopi e gli spazi vitali di specie importanti per la biodiversità", e più precisamente nella misura M_3.1.1 "Proteggere i biotopi che figurano in inventari naturalistici attraverso l'istituzione di riserve naturali, con le rispettive fasce cuscinetto", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 22):
(…) Le zone cuscinetto sono anch'esse previste da norme di diritto federale e sono fissate sulla base di direttive emanate dall'Ufficio federale dell'ambiente. La loro estensione dipende dal tipo di coltura praticata nei pressi del biotopo protetto, dalle condizioni pedologiche e dal contesto territoriale. Le zone cuscinetto si sovrappongono alla zona agricola: la gestione è regolata tramite contratto con l'Ufficio della natura e del paesaggio. (…)
9.3. In concreto il mapp. 4194 confina a sud con il mapp. 4097 e a est con i mapp. 5373 e 5359. Vista in particolare la presenza del sito di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, oggetto TI152 - Bolle di Magadino e della palude d'importanza nazionale, oggetto 2299 - Bograsso-Bollette, il PUC-PPdM inserisce questi tre fondi in zona nucleo (ZN). A tutela di tale zona sulla parte inferiore del mapp. 4194 è prevista una ZCN, profonda nella parte più estesa una ventina di metri, che si sovrappone, grosso modo, con la porzione del fondo indicata come facente parte del Paesaggio palustre di importanza nazionale (cfr. supra, consid. 7). Il ricorrente chiede lo stralcio della ZCN "(…) che limiterebbe fortemente ed oltre le oggettive necessità le possibilità di adeguamento e potenziamento dell'infrastruttura (…)". Si impegna inoltre a mantenere integralmente la configurazione della porzione meridionale del fondo e segnala la presenza di una scarpata di diversi metri fino al sottostante canale Riazzino, che fungerebbe già ora da zona cuscinetto. Infine anche in caso di futuro ampliamento delle istallazioni, l'immissione di nutrienti o inquinanti sarebbe in ogni caso scongiurata dal rispetto delle severe prescrizioni tecniche in materia di impianti di depurazione. La Sezione si limita ad osservare come la delimitazione della ZCN sia stata stabilita in base alle direttive federali per la determinazione di zone cuscinetto ecologicamente sufficienti per la protezione dei biotopi palustri. In proposito si osserva quanto segue.
9.4. L'art. 14 cpv. 2 lett. d dell'ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio del 16 gennaio 1991 (OPN; RS 451.1), concernente la protezione dei biotopi, prevede che la loro tutela venga assicurata tramite varie misure, fra cui la delimitazione di zone-cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico. Posta dunque, in concreto, la necessità di predisporre l'adozione di un simile provvedimento a tutela degli elementi di pregio naturalistico presenti sui fondi limitrofi al mapp. 4194 - il cui valore non è messo in dubbio dal ricorrente - dagli atti non emerge tuttavia nessun argomento che permetta di verificare la correttezza, soprattutto dal profilo della sua estensione, della contestata ZCN. Anche il rinvio alle direttive federali per la determinazione di zone cuscinetto ecologicamente sufficienti per la protezione dei biotopi palustri (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, Pufferzonenschlüssel: Leitfaden zur Ermittlung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope, 1997), effettuato dalla Sezione in sede di risposta, non è d'aiuto, nella misura in cui tale direttiva prevede un complesso procedimento suddiviso in 3 fasi (1. Gesamtbeurteilung; 2. Nährstoff-Pufferzonen-Schlüssel; 3. Erfolgskontrolle), di cui però non viene spiegata l'applicazione al caso concreto. Inoltre, l'art. 32 NAPUC-PPdM non limita in realtà le attività ammesse sul fondo del ricorrente, bensì è totalmente silente in merito. La norma è infatti concepita esclusivamente con riferimento alle "superfici agricole circostanti la zona nucleo" (cfr. cpv. 1 e 3 nonché commento alla misura M_3.1.1, riportato sopra al consid. 9.2.) mentre che sul mapp. 4194, inserito in "Zona per scopi pubblici dei PR comunali", viene esercitata un'attività di tutt'altro tipo. Di conseguenza, oltre all'impossibilità per questo Tribunale di verificare, dal profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità, il corretto dimensionamento della ZCN in parola, la stessa, per quanto attiene al mapp. 4194, risulta priva di un adeguato disciplinamento che tenga conto delle particolarità dell'attività ivi esercitata. Di conseguenza, su questo punto il ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui approva il vincolo ZCN sul fondo del ricorrente. Gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato affinché emetta una nuova decisione motivata in merito e provveda, in caso di conferma della ZCN, a completare l'art. 32 NAPUC-PPdM.
10. Reticolo di collegamento ecologico
Il piano delle zone indica, quale elemento indicativo/informativo, il "Reticolo di collegamento ecologico", retto dall'art. 33 NAPUC-PPdM, che prevede:
1 Il reticolo ecologico è segnalato a titolo indicativo nel piano delle zone.
2 Esso mira a favorire i collegamenti ecologici all'interno del Parco, in particolare tra i biotopi e gli elementi d'interesse naturalistico quali siepi, boschetti, canali e prati permanenti.
3 Le finalità del reticolo sono precisate dal progetto di interconnessione ai sensi dell'OQE.
4 I piani regolatori comunali tengono conto delle necessità di collegamento ecologico tra il Parco ed i versanti.
Per quanto attiene alle proprietà del ricorrente, il piano delle zone appone tale vincolo sulla porzione inferiore del mapp. 4194 e lungo il suo confine est, nonché lungo il confine est del mapp. 4169. L'insorgente dà atto del fatto che il vincolo abbia mero valore indicativo. Osservando tuttavia come, per motivi di sicurezza, la sua proprietà debba essere recintata e le installazioni protette, ritiene che il vincolo risulti inattuabile e ne chiede lo stralcio. La Sezione, dal canto suo, osserva come il perimetro e le finalità del reticolo verranno definiti nell'ambito del progetto agricolo di interconnessione ai sensi dell'ordinanza concernente i pagamenti diretti all'agricoltura del 23 ottobre 2013 (OPD; RS 910.13) - ordinanza in cui è confluita anche la materia regolata in precedenza dall'ordinanza sul promovimento regionale della qualità e dell'interconnessione delle superfici di compensazione ecologica nell'agricoltura del 4 aprile 2001 (OQE) -, progetto che vincola direttamente solo le aziende che vi aderiscono. Ritiene che il vincolo vada comunque mantenuto. A ragione. Infatti, anzitutto, come emerge chiaramente dal testo dell'art. 33 NAPUC-PPdM, il vincolo in parola non implica in alcun caso le conseguenze paventate dal ricorrente quo alla sicurezza dei suoi impianti. Inoltre, come osserva la Sezione, i progetti dei Cantoni per la promozione dell'interconnessione e della gestione adeguata di superfici per la promozione della biodiversità (cfr. art. 33 cpv. 3 NAPUC-PPdM e art. 61 e 62 OPD) vincolano unicamente i gestori che vi aderiscono, che si impegnano a gestire le superfici nel modo concordato fino alla scadenza della durata del progetto (art. 62 cpv. 3 OPD). Tuttavia, ritenuto che il piano delle zone sottopone al vincolo una vasta area, che si espande a ovest delle proprietà del ricorrente, nonché, in modo più contenuto, a sud e est, risulta giustificato dal profilo di una lettura territoriale completa, inserire a titolo informativo tutte le superfici potenzialmente atte a favorire i collegamenti ecologici all'interno del Parco, fra cui quelle del ricorrente, le quali ne verranno semmai escluse nell'ambito dell'allestimento del progetto di interconnessione.
11. Spazio di pertinenza dei corsi d'acqua
11.1. Il piano delle zone definisce lo spazio di pertinenza dei corsi d'acqua, retto dall'art. 43 NAPUC-PPdM, che prevede:
1 Il piano delle zone definisce lo spazio di pertinenza dei corsi d'acqua, conformemente all'art. 36a LPac e 41a ss. OPAc.
2 Esso serve in particolare:
al mantenimento delle funzioni naturali;
alla protezione contro le piene;
all'utilizzazione delle acque.
3 Le costruzioni e le utilizzazioni ammesse all'interno dello dello spazio di pertinenza dei corsi d'acqua sono definite dall'art. 41c OPAc; si richiama inoltre l'art. 23 cpv. 4 di queste norme.
Per quanto attiene alle proprietà del ricorrente, lambite a sud dal canale Riazzino e a est dal corso d'acqua che scende dal Carcale, il piano delle zone ne definisce uno spazio di pertinenza lungo il lato inferiore del mapp. 4194 e lungo il suo confine est, nonché lungo il confine est del mapp. 4169. L'insorgente, osservando come allo stato attuale sia impossibile stabilire l'esatta ubicazione e l'entità dell'ampliamento e del potenziamento dei suoi impianti, contesta cautelativamente il vincolo nella misura in cui grava la parte inferiore del mapp. 4194. In proposito, osservando come il canale Riazzino sia incanalato, ritiene che siano date le premesse per rinunciare al vincolo ai sensi dell'art. 41a cpv. 5 lett. c dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201). Ma anche qualora il canale non dovesse essere considerato artificiale, ritiene che lo spazio di pertinenza andrebbe stabilito dopo le opportune misurazioni della larghezza dell'alveo e tenendo conto della particolare morfologia del terreno. La Sezione, in sede di risposta, osservando come il canale in questione costituisca un corso d'acqua naturale incanalato, nega la presenza dei presupposti per rinunciare ad istituire uno spazio di pertinenza, che in casu sarebbe stato definito correttamente ai sensi dell'art. 41a cpv. 1 OPAc. Inoltre, non superando il limite inferiore della scarpata che separa il corso d'acqua dagli impianti del ricorrente, esso terrebbe adeguatamente conto della morfologia del terreno. In sede di replica il ricorrente non pone in dubbio la necessità di protezione dell'area in questione, limitandosi a sottolineare che "(…) proprio gli scopi di chiaro interesse pubblico del RI 1 non collidono, ma piuttosto combaciano con le esigenze della legislazione in materia di protezione delle acque. Questo anche in considerazione del fatto che il RI 1 assicura elevatissimi standard di sicurezza e sottostà notoriamente a severe (e sempre maggiori) prescrizioni tecniche di esercizio".
11.2. In concreto occorre premettere che, ai sensi dell'art. 36a cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), la determinazione dello spazio di pertinenza dei corsi d'acqua serve a garantire le funzioni naturali delle acque (lett. a), la protezione contro le piene (lett. b) e l'utilizzazione delle acque (lett. c). Tali finalità vengono ribadite all'art. 33 cpv. 2 NAPUC-PPdM. Il ricorrente, che in sede di replica non solleva obiezioni in merito alle pertinenti osservazioni della Sezione circa le modalità secondo le quali è stato fissato il vincolo sulla sua proprietà, si limita a sottolineare - così come fatto nell'ambito delle contestazioni relative alla zona cuscinetto nutrienti (cfr. supra, consid. 9.3.) - gli elevati standard di sicurezza a cui sono sottoposti i suoi impianti, derivanti dal rispetto delle prescrizioni federali e cantonali in materia ambientale e di trattamento delle acque, standard che scongiurerebbero l'immissione nei vicini canali di sostanze inquinanti. In tal modo egli sembra però confondere gli scopi generali della legislazione sulla protezione delle acque - fra cui la salvaguardia della loro qualità (cfr. art. 6 e seg. LPAc) con gli scopi specifici e diversi degli spazi di pertinenza, sopra enunciati, che egli non mette in dubbio. Ad ogni modo, per quanto attiene alle costruzioni e utilizzazioni ammesse entro tali spazi, l'art. 33 cpv. 3 NAPUC-PPdM si limita ad effettuare un rinvio all'art. 41c OPAc, rispettivamente all'art. 23 cpv. 4 NAPUC-PPdM, che ammette la gestione agricola all'interno dello spazio di pertinenza se compatibile con le sue funzioni ed esigenze. Inoltre proprio la morfologia della porzione inferiore del mapp. 4194, la cui superficie complessiva ammonta a ben 18'164 m2, con la presenza della scarpata, sembra escludere che un eventuale potenziamento degli impianti, che il ricorrente vede limitato dal vincolo, debba avvenire proprio in prossimità del canale Riazzino. Le sue critiche non meritano pertanto accoglimento e la misura che grava la parte inferiore del mapp. 4194 viene confermata.
12. Soluzione pianificatoria alternativa
12.1. Come esposto in narrativa, il PUC-PPdM, oltre alle limitazioni esposte ed esaminate ai considerandi che precedono, inserisce i mapp. 4169 e 4194 in "Zona per scopi pubblici dei PR comunali", riprendendo la destinazione loro attribuita dal piano regolatore di Locarno. Il ricorrente sottolinea come tale azzonamento rischi di compromettere il futuro necessario ammodernamento e sviluppo delle sue infrastrutture, soprattutto alla luce dei vincoli che gravano il mapp. 4194. Sottolineandone i vantaggi, egli propone quindi una soluzione pianificatoria alternativa, consistente nel gravare le proprietà poste a nord dell'autostrada e contigue al mapp. 4169 (mapp. 4126, 4128, 4129 e 4172) con un vincolo per attrezzature di interesse pubblico, in modo da poter spostare e sviluppare il suo impianto a monte della A13. Il mapp. 4194, ossia l'area di maggior pregio naturalistico, potrebbe così venir restituita alla sua vocazione e le strutture ivi presenti smantellate. Chiede di conseguenza di annullare la nuova pianificazione (soprattutto con riferimento al mapp. 4194) e di rinviare gli atti all'autorità cantonale affinché appronti una variante nel senso auspicato. La Sezione osserva anzitutto come il PUC-PPdM sia stato elaborato in base alle indicazioni contenute nei piani regolatori comunali. Ritiene inoltre che il progetto di concentrazione delle attività preconizzato dal ricorrente non raggiunga, allo stato attuale, un grado di concretizzazione tale per poter dar avvio ad una procedura di variante. Il ricorrente contesta, in sede di replica, tale assunto, asserendo come, alla luce dello stadio avanzato degli studi relativi alla riorganizzazione dei suoi impianti, la necessità di trovare un'adeguata soluzione pianificatoria non sia prematura, ma al contrario indifferibile. In proposito si rileva quanto segue.
12.2. Il PUC-PPdM persegue, come visto in narrativa, gli obiettivi generali di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza, di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la collaborazione, di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche, di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale, di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago, di garantire all'interno del Parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi, di migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco ed infine di informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (cfr. art. 2 cpv. 1 NAPUC-PPdM). Il piano delle zone stabilisce il perimetro del Parco e ne suddivide il territorio nelle opportune zone d'utilizzazione (art. 4 NAPUC-PPdM). Per quanto attiene al rapporto fra PUC-PPdM e piani regolatori comunali, l'art. 6 NAPUC-PPdM prevede:
1 Il PUC PPdM è prevalente rispetto ai Piani regolatori comunali, che decadono nella misura in cui si trovano in contrasto con esso o riguardano aspetti da esso disciplinati in modo esclusivo.
2 Nel rispetto dei limiti stabiliti dal capoverso precedente, restano di competenza dei Piani regolatori comunali:
a) la delimitazione e il disciplinamento di:
zone esistenti per scopi pubblici
zone agricole attrezzate
zone di protezione delle acque sotterranee
zone di pericolo
zone campeggio esistenti
b) la tutela dei beni culturali e la delimitazione di zone di interesse archeologico
c) l'urbanizzazione generale e particolare.
In concreto il piano regolatore di Locarno - Territorio sul Piano di Magadino, attualmente in fase di revisione, conferma l'attribuzione dei due fondi in parola alla zona per attrezzature d'interesse pubblico - AP. Ora, alla luce del chiaro tenore dell'art. 6 cpv. 2 NAPUC-PPdM, il PUC-PPdM si limita a riportare nei piani gli azzonamenti di cui alla lett. a, rimandando alla competenza in merito dei singoli Comuni e ai loro piani regolatori. I fondi del ricorrente non fanno eccezione. Di conseguenza il piano delle zone del PUC-PPdM merita conferma già solo per il fatto di indicare correttamente, con la menzione "Zona per scopi pubblici dei PR comunali", la destinazione prevista per i fondi in parola dal piano regolatore di Locarno. Spetterà semmai al ricorrente - qualora avesse omesso di partecipare alla procedura di revisione del piano regolatore in corso riproporre, tramite istanza al Municipio (così come fatto per la stazione di pompaggio GSP60, cfr. doc. U prodotto in questa sede dal ricorrente e infra consid. 13.), gli argomenti avanzati a favore della soluzione ipotizzata in questa sede, procedura che garantirà, fra l'altro, il coinvolgimento dei proprietari dei mapp. 4126, 4128, 4129 e 4172, che l'insorgente vorrebbe veder vincolati a favore del suo impianto. Se del caso, proprio i molteplici vincoli introdotti dal PUC-PPdM al mapp. 4194, estremamente penalizzanti per l'ulteriore sfruttamento della proprietà, potranno inoltre costituire, assieme a tutte le altre ragioni addotte in questa sede, un ulteriore elemento a suffragio della necessità di rivedere l'azzonamento comunale attuale e della bontà della variante ipotizzata, che permetterebbe di recuperare un'area di grande pregio naturalistico. Di conseguenza, su questo punto il ricorso va respinto unitamente alla richiesta di annullare la nuova pianificazione (soprattutto con riferimento al mapp. 4194), che non può venir accolta già per il solo fatto che risulterebbe incongruente con la pianificazione comunale attualmente in vigore, confermata dalla revisione in corso, a Locarno.
13. Stazione di pompaggio GSP60
13.1. Il mapp. 5457 di Locarno e il limitrofo mapp. 1657 di Gambarogno, sezione di Magadino, ospitano una delle tre stazioni di pompaggio principale dell'__________. Il PUC-PPdM attribuisce la parte superiore del mapp. 5457 alla zona agricola, mentre la sua parte inferiore, unitamente al mapp. 1657, sono inseriti in "Zona forestale, siepi, boschetti" (a carattere indicativo). A queste due attribuzioni si sovrappongono, sull'insieme dei due fondi, le seguenti indicazioni: "Zona protetta delle Bolle di Magadino", "Paesaggio palustre d'importanza nazionale", "Reticolo di collegamento ecologico" e "Spazio di pertinenza dei corsi d'acqua". Il ricorrente, asserendo di non voler "(…) contestare in maniera generale il contenuto della nuova pianificazione e i vincoli imposti dalla legislazione cantonale e federale", teme "(…) che dalla nuova pianificazione potrebbero derivare delle limitazioni all'accessibilità del fondo, rispettivamente all'ammodernamento e al necessario potenziamento dell'infrastruttura (…)". Postula pertanto che "(…) l'area occupata dall'impianto venga esclusa dalla zona indicativa Zona forestale siepi e boschetti (…) e resti assoggettata ai rispettivi PR", rispettivamente, contestando l'idoneità agricola della porzione superiore del mapp. 5457, che ne venga confermata l'attribuzione "(…) al territorio senza destinazione specifica (come nella pianificazione comunale)". Chiede inoltre al Tribunale "(…) di valutare l'opportunità di rinviare gli atti all'autorità decidente affinché proceda - dopo gli opportuni approfondimenti - a inserire i fondi in questione in una specifica area (AP-EP)". La Sezione, osservando come gli impianti esistenti siano posti al beneficio della tutela delle situazioni acquisite, si limita a rilevare come, qualora eventuali futuri ampliamenti esulassero da quanto autorizzabile in base all'art. 24 LPT, verrà verificata la possibilità di allestire una variante del PUC-PPdM. In sede di replica il ricorrente, ribadendo come "(…) la nuova pianificazione indica diverse limitazioni o vincoli che non si giustificano nella situazione concreta (…), riafferma come l'attribuzione ad una specifica zona AP-EP eviterebbe qualsiasi incertezza in merito al futuro della stazione di pompaggio. Con allegato del 9 marzo 2017 il Comune di Locarno rileva come, nell'ambito della revisione in corso del suo piano regolatore, il mapp. 5457 venga attribuito alla zona per attrezzature d'interesse pubblico. Il Comune di Gambarogno, sezione di Magadino, aderisce alla richiesta di inserire il mapp. 1657 in una specifica zona AP-EP.
13.2. Ferme queste premesse in concreto occorre convenire con il ricorrente che l'azzonamento dei fondi su cui insiste la stazione di pompaggio, segnatamente la loro parziale attribuzione alla zona agricola (ca. 300 m2 del mapp. 5457) e alla "Zona forestale, siepi e boschetti" non è soddisfacente sotto diversi profili. Anzitutto l'attività d'interesse pubblico svolta ai mappali giustifica una destinazione che tenga conto delle sue specificità. Tant'è che, come appena esposto, nell'ambito della revisione del piano regolatore, il Comune di Locarno ha inserito il mapp. 5457, attualmente attribuito alla zona senza destinazione specifica, in zona per attrezzature d'interesse pubblico - AP: 3. impianto di depurazione delle acque. Il Comune del Gambarogno auspica anch'esso l'inserimento del mapp. 1657, attualmente posto in zona agricola, in una specifica zona AP. Da notare che qualora il Consiglio di Stato approvasse la revisione così come proposta dal Comune di Locarno, in base all'art. 6 cpv. 2 lett. a NAPUC-PPdM (cfr. supra, consid. 12.2.) il piano delle zone del PUC-PPdM andrebbe rivisto in modo da tener conto del nuovo azzonamento e il fondo inserito in "Zona per scopi pubblici dei PR comunali". In proposito non è dato di sapere se, nell'ambito dell'approntamento della variante, il Comune di Locarno abbia coinvolto il Comune di Gambarogno, dando seguito al principio del coordinamento del piano regolatore con quelli dei Comuni vicini sancito all'art. 2 cpv. 1 LPT e ribadito a livello cantonale all'art. 24 cpv. 3 LALPT. Ad ogni modo, come detto, quest'ultimo conviene con la necessità di inserire (anche) il mapp. 1657 in una specifica zona d'interesse pubblico, di modo che, a dipendenza dell'esito della procedura di approvazione della revisione del piano regolatore di Locarno, attualmente pendente presso il Governo, esso sarà chiamato a porre in sintonia la sua pianificazione con quella del Comune limitrofo tramite una modifica del suo piano regolatore.
13.3. Anche l'attribuzione della parte inferiore del mapp. 5457 e dell'intero mapp. 1657 alla "Zona forestale, siepi, boschetti" suscita perplessità. In proposito si osserva che la zona in parola è retta dall'art. 21 NAPUC-PPdM, che recita:
1 La zona forestale, le siepi ed i boschetti esistenti, delimitati nel piano delle zone a titolo indicativo, sono protetti.
2 La zona forestale è protetta conformemente alla LFo.
3 Interventi su siepi e boschetti che vanno oltre la gestione corrente sono soggetti ad autorizzazione del Dipartimento, la loro manomissione anche a compensazione reale.
In proposito il Rapporto di pianificazione sottolinea a più riprese l'importanza delle siepi e dei boschetti presenti all'interno del PUC-PPdM (cfr. capitolo 6.3.7.1., pag. 31: "Su un piano generale gli elementi che concorrono ad abbellire il paesaggio sono sostanzialmente gli stessi che favoriscono la natura e la biodiversità […]. […] il paesaggio è caratterizzato da elementi strutturanti [siepi, boschetti, orli erbacei e corsi d'acqua]" e inoltre capitolo 6.4.3.5., pag. 38: "[…] Gran parte della superficie arbustiva del Parco è tuttavia rappresentata da formazioni quali siepi, bordi di bosco, roveti (36 ha). Essi hanno un valore ecologico determinante sulla funzionalità degli ecosistemi agricoli e sulla loro ricchezza biologica grazie al loro ruolo di elementi strutturanti [rifugi, punti d'appoggio, corridoi faunistici]"). Sennonché bisogna dar atto che in concreto, come sostiene il ricorrente, non è dato modo di capire esattamente le ragioni di interesse pubblico alla base del vincolo. Infatti, dalla documentazione fotografica prodotta con il ricorso (cfr. in particolare doc. R e S), emerge un carattere boschivo/arbustivo del tutto marginale e completamente assente in prossimità degli accessi e degli spazi circostanti l'infrastruttura - completamente privi di vegetazione oppure a carattere esclusivamente prativo - e tutt'al più presente solo sul lato sud-ovest del mapp. 1657. Poiché la Sezione, in sede di risposta e di duplica, non spiega i motivi che hanno condotto alla previsione della misura, vista l'impossibilità per questo Tribunale di verificare, dal profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità, il suo corretto dimensionamento, essa va annullata e gli atti ritornati al Consiglio di Stato affinché, esperiti i necessari accertamenti, emetta una nuova decisione motivata in merito.
13.4. Per quanto attiene infine all'assegnazione della parte superiore del mapp. 5457 alla zona agricola, in assenza, per ora, di una pianificazione comunale che attribuisca il fondo ad una zona di utilizzazione confacente, la stessa merita conferma. Infatti, ritenuto come il fondo sia incluso in zone di protezione naturalistica e paesaggistica (in particolare: "Zona protetta delle Bolle di Magadino", "Paesaggio palustre d'importanza nazionale"), gli argomenti del ricorrente (esiguità della superficie, inidoneità all'uso agricolo, assenza di interconnessione con altre aree agricole) si rivelano inappropriati alla luce del ruolo multifunzionale della zona agricola. A questo tipo di zona, intesa nel senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1º settembre 2000, dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii).
13.5. In conclusione l'assetto pianificatorio previsto per la stazione di pompaggio GSP60 va confermato, ad eccezione dell'attribuzione alla "Zona forestale, siepi e boschetti".
14. Accessibilità ai diversi impianti consortili
14.1. Il piano dell'urbanizzazione del PUC-PPdM prevede all'interno del suo perimetro svariati percorsi pedonali, ciclabili ed equestri. Esso contempla inoltre dei percorsi misti (pedonale-ciclabile, pedonale-equestre, ciclabile-equestre, pedonale-cicla-bile-equestre) e dei circuiti/sentieri didattici. Secondo l'art. 5 NAPUC-PPdM il piano dell'urbanizzazione stabilisce l'urbanizzazione generale e particolare necessaria all'attuazione del PUC-PPdM, segnatamente e in modo esclusivo i percorsi pedonali, ciclabili ed equestri. Resta invece di competenza dei piani regolatori comunali l'urbanizzazione generale e particolare (art. 6 cpv. 2 lett. c NAPUC-PPdM). Inoltre, l'art. 39 NAPUC-PPdM, concernente la limitazione del traffico veicolare motorizzato, sancisce:
1 Il traffico veicolare motorizzato sulle strade di servizio del Parco va limitato a quello agricolo e al servizio domicilio.
2 Il Cantone e i Comuni introducono la limitazione del traffico di transito mediante la posa di apposita segnaletica.
3 La disciplina dei precedenti capoversi non si applica alla strada di attraversamento Gudo-Cadenazzo, sino alla realizzazione del collegamento A2-A13.
14.2. Il ricorrente, che possiede un'estesa rete fognaria che si sviluppa su tutto il territorio soggetto al PUC-PPdM, dà atto del fatto che l'accessibilità veicolare ai diversi impianti, attualmente regolata dai diversi piani regolatori comunali, risulti confacente. Egli ritiene tuttavia che la pianificazione dei vari percorsi pedonali, ciclabili ed equestri si riveli potenzialmente problematica nella misura in cui, in alcuni casi, si sovrappone alle attuali vie d'accesso alle sue infrastrutture. Per quanto attiene poi alle limitazioni del traffico veicolare esso paventa, citando alcuni passaggi del Rapporto di pianificazione, l'introduzione in futuro di ulteriori misure di moderazione del traffico o di messa in sicurezza di tratti stradali. Sottolineando come l'accessibilità ai suoi impianti debba essere sempre garantita al fine di assicurarne la manutenzione ordinaria e di intervenire in caso d'urgenza, contesta quindi la nuova pianificazione "(…) nella misura in cui dovesse introdurre delle restrizioni all'accessibilità dell'infrastruttura del RI 1 (segnatamente restringimento delle carreggiate, barriere o divieti) (…)" e chiede, in via subordinata, al Tribunale di valutare l'opportunità di inserire nelle NAPUC-PPdM una disposizione generale che garantisca in modo chiaro e univoco l'accessibilità al piano ai suoi mezzi nonché a quelli pubblici di servizio (ambulanze, vigili del fuoco ecc.) in analogia con quanto prevede l'art. 37 cpv. 3 NAPUC-PPdM. La Sezione si limita a precisare come l'art. 5 NAPUC-PPdM non va inteso nel senso che i percorsi pedonali, ciclabili ed equestri siano destinati esclusivamente a tali usi e come la definizione delle strade ad accessibilità veicolare rimanga di competenza comunale.
14.3. Per quanto riguarda il primo aspetto, attinente alla rete dei percorsi pedonali, ciclabili ed equestri previsti dal PUC-PPdM, si rileva come il ricorrente non ne contesti di principio la previsione. A giusta ragione. Infatti, come viene esposto nel capitolo del PUC-PPdM "4.4 Svago", 4.4.1 Commento agli obiettivi, pag. 26, l'interesse pubblico alla base dei vari vincoli è fuori discussione:
Il Piano di Magadino presenta numerose possibilità ricreative, sia per lo sportivo, sia per l'amante delle escursioni e della natura. Esso è inoltre particolarmente apprezzato per gite in bicicletta o a cavallo. Non mancano inoltre gli agriturismi e le vendite di prodotti locali. In questo senso il Parco costituisce un importantissimo polo di svago, non solo per il turista di passaggio, ma soprattutto per gli abitanti degli agglomerati urbani di Locarno e di Bellinzona.
Nonostante queste potenzialità, oggi si evidenziano limiti e carenze a livello infrastrutturale (…).
Non va infine sottovalutato il rischio che un maggiore afflusso di fruitori, se non opportunamente regolato, sia fonte di un'accentuata pressione diffusa e porti a dei conflitti. La strategia perseguita dall'Ente Parco è dunque quella di sviluppare e mettere in rete le infrastrutture al fine di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (OG_4).
Questo obiettivo generale si concretizza in 3 obiettivi specifici e in 11 misure.
(…) L'offerta di svago non va solo organizzata ma anche potenziata, in particolare assicurando una rete di percorsi segnalati che colleghino i diversi punti d'interesse (OS_4.2). Si tratta dunque innanzi tutto di definire una rete ufficiale dei percorsi del Parco (M_4.2.1), creando e uniformandone la segnaletica (M_4.2.2) e garantendone la gestione (M_4.2.4). (…)
14.4. Con riserva di quanto verrà esposto al seguente considerando, bisogna convenire con la Sezione che i timori espressi dal ricorrente in merito ad eventuali conflitti con la possibilità di accesso alle sue infrastrutture non hanno motivo d'essere. Considerato il chiaro tenore dell'art. 6 cpv. 2 lett. c NAPUC-PPdM circa la competenza dei Comuni in materia di urbanizzazione generale e particolare, l'art. 5 NAPUC-PPdM si limita infatti a enunciare la competenza esclusiva dell'autorità cantonale a predisporre la rete dei percorsi pedonali, ciclabili ed equestri all'interno del PUC-PPdM, senza con ciò riservare esclusivamente tali percorsi alle menzionate tipologie di utenti. Tant'è vero che il PUC-PPdM persegue, fra i vari obiettivi, proprio quello di coordinare le esigenze dei diversi tipi di mobilità (OS_6.2), attuato attraverso la misura M_6.2.1 "Mettere in sicurezza i percorsi misti" (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 42).
14.5. Diverso il discorso per quanto attiene alle limitazioni relative al traffico veicolare motorizzato, disciplinate, come visto, all'art. 39 NAPUC-PPdM. Tale norma concretizza la misura M_6.1.1 "Limitare il traffico motorizzato parassitario sulle strade agricole del Parco", la quale a sua volta costituisce uno dei provvedimenti miranti a raggiungere l'obiettivo specifico OS_6.1 "Pianificare e regolare il traffico veicolare sulle strade del Parco" (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 40). I vari obiettivi concernenti il tema "Mobilità" all'interno del PUC-PPdM vengono così commentati (cfr. ibidem, pag. 39):
Le strade presenti nel Parco sono state dimensionate per sostenere il traffico agricolo, così com'era 50 anni or sono. Oggi invece sono spesso utilizzate quali vie di transito verso i centri commerciali o quale aggiramento di arterie viarie sempre più congestionate. Il traffico parassitario è dunque una fonte di disturbo. A ciò si aggiungono altri fruitori – in particolare ciclisti, skater, pedoni, cavalieri ecc. – che spesso vengono messi in pericolo dalle automobili e dal traffico agricolo. Infine va sottolineato come per i mezzi agricoli moderni il calibro attuale delle strade sia a volte insufficiente.
È pertanto necessaria una strategia coordinata di gestione del traffico, volta a limitare i conflitti e a migliorare la situazione, in collaborazione con i Comuni. L'Ente Parco si prefigge dunque di garantire una mobilità coordinata e in linea con i suoi obiettivi (OG_6), attraverso la regolazione del traffico, la promozione del trasporto pubblico e la gestione dei parcheggi.
Questo obiettivo generale si concretizza in 4 obiettivi specifici e in 8 misure.
Il primo obiettivo specifico prevede di pianificare e organizzare il traffico veicolare sulle strade del Parco, in collaborazione con i Comuni (OS_6.1), limitando il traffico motorizzato parassitario (M_6.1.1), sostenendo la sistemazione della strada Gudo-Cadenazzo (M_6.1.2) – in maniera coordinata con le altre misure a carattere paesaggistico – e adottando ulteriori provvedimenti sulla base di una pianificazione della mobilità interna al Parco (M_6.1.3).
Da notare che il PUC-PPdM prevede la possibilità di inasprire le limitazioni al traffico motorizzato. Infatti, secondo la misura M_6.1.3 "Adottare ulteriori provvedimenti sulla base di una pianificazione della mobilità interna al Parco in collaborazione con i Comuni" (cfr. ibidem, pag. 41),
Nel caso in cui le misure di segnaletica e controllo che saranno adottate non si rivelassero sufficienti per perseguire l'obiettivo fissato, vanno previste ulteriori misure di moderazione del traffico e di messa in sicurezza di tratti stradali, considerando i nuovi interessi di promozione della qualità dello svago. È perciò prevista l'elaborazione di un rapporto sull'efficacia delle disposizioni di segnaletica adottate tramite la misura M 6.1.1. e l'elaborazione di uno studio dettagliato sulla mobilità interna al Parco.
Sulla base di queste premesse, bisogna riconoscere che se da un lato le limitazioni di cui all'art. 39 NAPUC-PPdM mirano chiaramente a colpire solo il traffico parassitario presente sul Piano e non quello generato da chi vi vive o lavora, d'altro canto è innegabile che un eventuale inasprimento delle limitazioni al traffico veicolare motorizzato potrebbe rendere più difficoltoso l'accesso alle installazioni che il ricorrente è chiamato a gestire. Proprio la particolarità di tali installazioni giustifica quindi, in analogia all'art. 37 cpv. 3 NAPUC-PPdM concernente la Zona per attrezzature private di interesse pubblico (AP-IP) ("L'accesso veicolare è limitato agli utenti della zona. L'accesso di mezzi pubblici di servizio quali ambulanze, vigili del fuoco, guardie di confine, ecc. deve essere sempre garantito"), che l'art. 39 NAPUC-PPdM venga completato con una disposizione che garantisca inequivocabilmente l'accesso anche ai mezzi del ricorrente nonché a quelli pubblici di servizio, tenendo in tal modo adeguatamente conto dei loro interessi. Su questo punto il ricorso viene di conseguenza accolto.
15. 15.1. In esito alle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere parzialmente accolto.
15.2. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente in proporzione al grado di soccombenza, mentre i Comuni ne vanno esenti (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Devono inoltre essere assegnate le ripetibili al ricorrente, patrocinato, in proporzione al grado di successo. La particolarità del caso giustifica che esse siano dovute dallo Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. Il decreto legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva la "Zona cuscinetto nutrienti" al mapp. 4194 di Locarno e la "Zona forestale, siepi, bo-schetti" al mapp. 5457 di Locarno e al mapp. 1657 di Gambarogno.
1.2. Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché:
1.2.1. emetta una nuova decisione motivata in merito alla "Zona cuscinetto nutrienti" al mapp. 4194 di Locarno e provveda, in caso di conferma, a completare l'art. 32 NAPUC-PPdM ai sensi del consid. 9.4. del presente giudizio;
1.2.2. esperiti i necessari accertamenti, emetta una nuova decisione motivata in merito all'istituzione di una "Zona forestale, siepi, boschetti" al mapp. 5457 di Locarno e al mapp. 1657 di Gambarogno;
1.2.3. provveda a completare l'art. 39 NAPUC-PPdM così come indicato al consid. 14.5. del presente giudizio.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente, al quale lo Stato verserà fr. 1'500.a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera