Incarto n. 90.2015.118
Lugano 27 ottobre 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 16 dicembre 2015 di
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 5 marzo 1997 il Consiglio di Stato ha approvato definitivamente il progetto di massima del raggruppamento terreni a carattere generale dell'allora comune di Sala Capriasca, costituendo nel contempo il relativo consorzio per la sua esecuzione.
b. Il 22 maggio 2001 la Sezione delle bonifiche fondiarie e del catasto (SBC), agendo per delega del Consiglio di Stato, ha approvato - tra l'altro - il progetto di dettaglio della strada AF1, che conduce ai monti di Condra. I ricorsi inoltrati contro questa decisione sono stati respinti con risoluzione 22 gennaio 2002 (n. 289) dal Governo.
c. Nell'ambito dell'evasione di un'impugnativa avverso quest'ultima decisione, con sentenza 27 maggio 2005 (inc. 52.2004.25) il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato l'approvazione della strada AF1. La Corte ha innanzitutto considerato che "nella misura in cui una strada asseritamente agricola o forestale viene sapientemente tracciata al fine di soddisfare anche altre esigenze (di natura turistica, o semplicemente per consentire a privati di raggiungere residenze secondarie poste sui monti)" necessitava di una base pianificatoria. Inoltre, avendo seguito la procedura prevista per il raggruppamento terreni a carattere generale, la strada non era sorretta da una decisione globale che permettesse di attestare il rispetto dei requisiti di conformità con la funzione delle zone di utilizzazione toccate e con il complesso della legislazione ambientale. In particolare, non era mai stato allestito un rapporto di impatto sull'ambiente (RIA). Tanto più che l'approvazione del progetto di dettaglio da parte della SBC per delega del Consiglio di Stato era irrita per mancanza di base legale, poiché l'art. 26 della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970 (LRPT; RS 7.3.2.1; nel frattempo abrogato, BU 2006, 530) non attribuiva al Governo la competenza di approvare il progetto delle opere costruttive, ma si limitava ad affidargli il compito di ordinarne la pubblicazione.
B. Il 6 giugno 2000 il Gran Consiglio ha decretato l'aggregazione dei comuni di Tesserete, Cagiallo, Sala Capriasca, Roveredo Capriasca e Vaglio nel nuovo comune di Capriasca, a far tempo dalla costituzione del municipio in occasione delle elezioni (BU 2001, 66), avvenuta il 14 ottobre 2001.
C. a. Il 9 gennaio 2006 il Consiglio di Stato ha pubblicato nuovamente il progetto di dettaglio della strada AF1, accompagnato da un RIA principale.
b. Adito da un ricorso presentato da X. e PI 2 avverso la nuova pubblicazione, il Governo lo ha accolto risolvendo che "il progetto di dettaglio della strada AF1 (…) non è approvato" (dispositivo n. 2). Secondo il Consiglio di Stato infatti, con la citata sentenza 27 maggio 2005, questo Tribunale aveva imposto l'adozione di un piano di utilizzazione speciale per l'opera.
c. Con risoluzione 24 aprile 2007 il Governo, in risposta alla richiesta di chiarimenti 24 maggio 2006 presentata dal consorzio raggruppamento terreni, ha stabilito che la pianificazione della strada doveva avvenire per il tramite di una variante del piano regolatore.
D. a. Dando seguito all'indicazione del Consiglio di Stato, nella seduta 2 febbraio 2010 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato una variante del piano regolatore della sezione di Sala, approvato dal Governo con risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230), che inserisce nel piano del traffico la strada AF1 quale strada di servizio. Il rapporto di pianificazione settembre 2009 chiarisce comunque che la sua funzione principale è agricolo-forestale e che è stata "sapientemente tracciata per svolgere questa funzione, dato che tocca i principali comparti di interesse agricolo, e, nella sua prima parte, un importante comparto forestale" (pag. 18). Il tracciato si sviluppa per 2'290 m attraverso boschi (1800 m) e prati (490 m) e collega la località Pianca (860 m s.m.) alla zona di Condra (1000 m s.m.). Essa s'innesta sulla strada AF2 che si diparte da Sciss. Il sedime è largo 3.8 m; sono inoltre previste una dozzina di piazzole d'interscambio veicolare.
b. Con risoluzione 13 marzo 2012 (n. 1398) il Consiglio di Stato ha approvato la variante, modificando tuttavia d'ufficio la classificazione della strada AF1 in strada forestale, siccome questa era la sua funzione preminente. Esso ha inoltre svolto l'esame d'impatto ambientale, concludendo che:
risulta importante e cruciale regolamentare efficacemente le condizioni di accesso alla strada, in modo che questa sia utilizzata esclusivamente per scopi forestali e agricoli (…). Tale condizione dovrà essere ancorata all'interno del regolamento d'uso, al fine di limitare con chiarezza il gruppo di utenti che possono utilizzare la strada.
Di conseguenza, il Governo ha posto a carico del comune di Capriasca l'onere di elaborare un regolamento d'uso volto a limitare l'utilizzazione della strada ai soli scopi forestali e agricoli, escludendo altri utenti.
E. a. Nel frattempo, il 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore attraverso uno strumento unitario, che comprende tutto il territorio degli ex comuni. Per quanto qui interessa, la cartografia riporta le strade agricole e forestali. Più precisamente, esse sono tracciate in colore marrone chiaro come "strade agricole e forestali" sul piano del traffico e delle AP-EP in scala 1:2'500, mentre sui piani del paesaggio e delle zone esse sono indicate in colore giallo come "superficie di circolazione e di posteggio". La strada AF1 figura unicamente sul piano del paesaggio in scala 1:10'000 come superficie di circolazione, mentre non risulta sui piani in scala 1:2'500, siccome esterna al perimetro da loro disciplinato. Sul piano del traffico e delle AP-EP è comunque parzialmente riportata la strada AF2, classificata come agricola o forestale. Infine, le norme di attuazione (generali e particolari) sono silenti in merito a questo tipo di strade.
b. La pianificazione è stata avversata da X., proprietario di diversi fondi siti nel comprensorio in cui si sviluppa la strada forestale AF1 e, in particolare, del mapp. 1419 al cui margine est è prevista la piazza di giro. Senza contestarne la classificazione, egli ha in particolare criticato il mancato inserimento nel piano regolatore di uno specifico regolamento che disciplini l'utilizzo di quest'opera.
F. Il 9 aprile 2014 la delegazione del consorzio raggruppamento terreni di Sala Capriasca ha adottato il regolamento d'uso della strada agricola forestale AF1-AF2. Adito da X., il Governo, con risoluzione 2 dicembre 2014, ha dichiarato nulla la risoluzione della delegazione, considerando che il regolamento avrebbe dovuto essere adottato dall'assemblea consortile. Contro questa decisione il consorzio è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo che, con odierno separato giudizio (inc. 52.2015.51), ha annullato la decisione consigliare, riconoscendo la competenza della delegazione consortile a disciplinare la materia. Gli atti sono stati retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione nel merito.
G. Il 15 aprile 2015 X. ha donato i mapp. 1481, 1422, 1473 1419, 1646, 1329 e 1407 di Sala Capriasca al figlio RI 1. Nell'ambito del contratto di donazione, consegnato nel pubblico istromento n. 840 del notaio __________, le parti hanno convenuto che le procedure pendenti in prima e seconda istanza riferite, tra l'altro, al regolamento di utilizzo della strada in esame sarebbero state continuate da RI 1 quale nuovo proprietario e/o per delega del ricorrente X..
H. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. Per quanto riguarda le strade forestali esso ha in particolare considerato (pag. 28):
(…) di principio, trattandosi di strade che non sono aperte ad una cerchia indeterminata di persone, le stesse non rientrano nella categoria delle strade pubbliche e di conseguenza il loro inserimento a PR non è opportuno. Le strade agricole e forestali vanno solitamente inglobate nella zona agricola e forestale che servono. Per contro si ricorda che se un una strada non forestale passa attraverso l'area boschiva, essa deve essere indicata a PR sotto una delle categorie citate e coordinata con la procedura di dissodamento (cfr. recente Linea guida del Piano e programma di urbanizzazione recente).
Di conseguenza, il Governo ha poi chiesto al comune di rivedere formalmente l'attribuzione delle strade agricole forestali, tramite l'adozione di una variante. Nonostante queste premesse, il Consiglio di Stato si è comunque chinato sui tracciati di queste vie, approvando in particolare quello della strada AF1, ribadendone la funzione forestale. Rilevato poi come nel frattempo il "consorzio" avesse adottato il regolamento che ne disciplina l'uso, esso ha considerato adempiute le condizioni poste con la risoluzione 13 marzo 2012. L'Esecutivo cantonale ha quindi dapprima dichiarato privo d'oggetto il ricorso di X. su questo punto (considerandi) e in seguito lo ha respinto (dispositivo).
I. Contro la risoluzione appena descritta RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 16 dicembre 2015 dichiarando di voler subentrare a X. nella procedura in qualità di nuovo proprietario. Egli ribadisce la tesi secondo cui l'obbligo di adottare il regolamento della strada AF1 debba essere ancorato nelle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
J. Il comune, rappresentato dal municipio, e il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione dello sviluppo territoriale, resistono al ricorso con argomenti di cui, ove necessario, si dirà in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Certa, inoltre, la legittimazione attiva di RI 1 (art. 30 cpv. 2 lett. b LST), successore in lite di X. (art. 44 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso è ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. 2.1. Secondo l'art. 2 cpv. 1 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (legge forestale, LFo; RS 921.9) si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni forestali (art. 1 cpv. 1 lett. c LFo); l'origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel registro fondiario - prosegue la norma - non sono elementi rilevanti al riguardo. Si considerano inoltre foreste (art. 2 cpv. 2 LFo): i boschi pascolati, i pascoli alberati e le selve (lett. a); le superfici non alberate o improduttive di un fondo forestale quali radure, strade forestali o altre costruzioni e impianti forestali (lett. b); i fondi gravati dall'obbligo di rimboschimento (lett. c).
2.2. La foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in: FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. 11 - 13 LFo e 18 cpv. 3 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). L'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata a un permesso di dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio è applicabile anche quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della costruzione di una strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d/ee).
2.3. La strada forestale, che viene considerata a tutti gli effetti foresta (art. 2 cpv. 2 lett. b LFo), non è particolarmente definita dalla legislazione federale. Il messaggio del Consiglio Federale precisa tuttavia che "la strada forestale è una via d'accesso che serve al governo ed all'utilizzazione della foresta e che presenta tracciato e dimensioni consoni agli interessi della foresta stessa. In pari tempo funge da posto di lavoro e via di trasporto percorribile da autocarri" (cfr. Messaggio cit., pag. 154). Analogamente la giurisprudenza del Tribunale federale ritiene che una strada che attraversa un bosco può essere qualificata come forestale quando è necessaria per lo sfruttamento di tale bosco, serve in ampia misura alla sua conservazione e adempie alle esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (RtiD II-2004 n. 40 consid. 2.1 con rinvii). L'Alta Corte ha indi chiarito anche i requisiti di approvazione, in applicazione delle due pertinenti legislazioni federali. Una strada, il cui tracciato si snoda in una zona forestale e che non è prevista da un piano di utilizzazione, necessita di un'autorizzazione ai sensi dell'art. 22 LPT se serve unicamente a scopi forestali. Se, per contro, adempie ad altre funzioni non prettamente forestali, sono necessari un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT e un permesso di dissodamento giusta l'art. 5 LFo (ibidem).
2.4. In applicazione di questi principi, nella sentenza 29 agosto 2005 (n. 90.2003.113) l'allora Tribunale della pianificazione del territorio (nel frattempo integrato nel Tribunale cantonale amministrativo; BU 2006, 215 segg.), ha avuto modo di considerare che le strade forestali non devono essere pianificate, poiché sono e rimangono bosco (consid. 4.4). Giurisprudenza cui si è allineato anche il Tribunale cantonale amministrativo (STA 90.2008.73 del 23 marzo 2010 consid. 4). Di conseguenza, esse possono essere eseguite sulla scorta di un permesso ordinario di costruzione.
3. 3.1. In concreto, come visto in narrativa, seguendo le indicazioni impartite con risoluzione 24 aprile 2007 dal Governo, nella seduta 2 febbraio 2010 il consiglio comunale ha in un primo tempo adottato una variante del piano regolatore, inserendo nel piano del traffico il tracciato della strada AF1. Pur ribadendone con dovizia di argomenti le finalità agricolo-forestali (cfr. rapporto di pianificazione), per rispettare l'impostazione del piano in vigore, essa è stata designata come strada di servizio. In sede di approvazione della variante, il Consiglio di Stato ha modificato d'ufficio la classificazione in strada forestale. Ora, dal momento però che il Governo ha riconosciuto i fini esclusivamente forestali dell'opera dichiarati nel rapporto di pianificazione e che, come visto (supra, 2.4), tali opere non devono essere pianificate, con la risoluzione 13 marzo 2013 l'Esecutivo cantonale doveva limitarsi a non approvare la variante.
3.2. In ogni caso, questa impostazione pianificatoria sembra nemmeno essere stata ripresa nell'ambito della revisione del piano regolatore, adottata dal consiglio comunale il 12 marzo 2012. Infatti, la strada AF1 figura ora unicamente nel piano del paesaggio in scala 1:10'000 come generica "superficie di circolazione e di posteggio", funzione non prevista dalle NAPR, ma che comunque corrisponde alla superficie riservata agli impianti stradali nel piano del traffico. Dal canto suo, il Consiglio di Stato nei considerandi della decisione impugnata dichiara di approvare il tracciato in parola quale strada forestale, salvo chiedere poi al comune di adottare una variante per la ridefinizione formale delle strade agricole forestali nel senso di inglobarle nella zona agricola e forestale che servono (consid. 6.1.1.1 lett. b pag. 28 seg.). Approccio che appare quantomeno contraddittorio. Inoltre, l'intenzione di approvare il tracciato dell'AF1 quale strada forestale non sembra nemmeno essere stato ancorato nel dispositivo della risoluzione impugnata. Per contro, esso abroga esplicitamente il precedente piano regolatore. Ferme queste premesse si potrebbe ritenere che la pianificazione approvata, passata in giudicato sotto questo aspetto, non prevede più la strada forestale AF1, ma unicamente il suo tracciato, privo di una funzione specifica. Ma anche facendo astrazione da ciò, l'impugnativa andrebbe respinta poiché, come visto in precedenza (supra, consid. 2.5.), le strade forestali non devono essere pianificate. Se, dunque, è escluso che il Tribunale possa ordinare al comune o al Consiglio di Stato di porre mano al piano per consolidare la pianificazione della strada AF1 a scopo forestale, a maggior ragione il suo utilizzo non dev'essere disciplinato dalle NAPR. Sia soggiunto per completezza che le strade forestali non dovrebbero figurare sul piano nemmeno a titolo indicativo. In proposito questa Corte ha già avuto modo di considerare, anche in tempi recenti, che sia secondo il diritto federale (art. 21 cpv. 1 LPT) sia in base a quello cantonale (art. 19 cpv. 2 lett. a e lett. b LST, in precedenza art. 26 cpv. 1 LALPT) le rappresentazioni grafiche del piano regolatore hanno carattere vincolante e, pertanto, non è lecito riportarvi elementi "indicativi" (STA 90.2011.146 del 4 dicembre 2014 consid. 5.2. con rinvio alla 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2012 consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18 e alla 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n. 31).
4. Il ricorso deve dunque essere respinto, caricando a RI 1 la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere