Incarto n. 90.2013.4
Lugano 5 dicembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Giovan Maria Tattarletti, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 gennaio 2013 di
RI 1
contro
la risoluzione 7 novembre 2012 (n. 6333) con cui il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della valle Bedretto;
ritenuto, in fatto
A. a. Con risoluzione 7 novembre 2012 (n. 6333) il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della valle Bedretto, elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 9.3.1.1). Scopo del decreto è la conservazione e la valorizzazione dei contenuti naturalistici delle golene della valle Bedretto, per assicurare a lungo termine le loro caratteristiche di golene naturali e le loro funzioni ecologiche (art. 3 cpv. 1 norme di attuazione [NADP]).
b. L'area protetta, situata lungo l'asta del fiume Ticino, è una zona di protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN, al cui interno sono iscritti alcuni oggetti appartenenti all'inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale: n. 146 - Bosco dei valloni, n. 147 - Soria, n. 148 - Geròra e n. 149 - Albinasca (cfr. art. 3 cpv. 1 NADP). Il decreto è lo strumento di attuazione dell'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31). Per quanto qui interessa, l'art. 6 NADP disciplina la zona nucleo, denominata ZP1, la quale include i citati oggetti dell'inventario federale (cpv. 1). I contenuti di questa zona soggiunge la norma - sono integralmente protetti e devono essere conservati intatti. Nella zona nucleo devono essere favoriti la conservazione e l'incremento della flora e della fauna indigene e degli elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza; devono inoltre essere preservati il regime idrico, quello dei sedimenti e le peculiarità geomorfologiche. Ogni utilizzazione deve essere finalizzata alla cura e alla conservazione del biotopo (cpv. 2). Il cpv. 3 del medesimo articolo specifica che sono vietati gli interventi e le attività che, direttamente o indirettamente, possono compromettere l'integrità biologica del sito, in particolare (lett. c) il pascolo. L'art. 9 cpv. 3 NADP, concernente la gestione forestale, pone il divieto di sfruttamento prettamente di produzione, così come la selezione di specie alloctone, la formazione di piantagioni e il pascolo in foresta.
c. Il decreto è stato pubblicato presso le cancellerie dei comuni di Airolo e Bedretto nel periodo 19 novembre - 19 dicembre 2012 (cfr. FU 2012, pag. 8887); il relativo avviso indicava che il decreto poteva essere impugnato dinanzi a questo Tribunale entro 15 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (cfr. dispositivo n. 7 dell'avviso, pubblicato nel FU citato).
B. Con ricorso 14 gennaio 2013 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il prefato decreto, chiedendo lo stralcio degli art. 6 cpv. 3 lett. c e 9 cpv. 3 NADP. Essa contesta in concreto il divieto di pascolo che ne risulta per la zona nucleo (ZP1) e per i comparti forestali. Spiega di condurre un'azienda agricola che utilizza come tradizione secolare alcune superfici considerate nell'oggetto citato. Essa sostiene che un leggero pascolo nelle zone golenali non sarebbe nocivo al bosco, anzi ne favorirebbe la biodiversità, anche nelle zone nucleo. Ritiene inoltre che la presenza del piro-piro piccolo testimoni come il pascolo attuale sia estensivo e non ne danneggi la nidificazione. La zona nucleo e le misure di protezione, prosegue, andrebbero stabilite in accordo con i gestori del territorio.
C. Il municipio di Bedretto sostiene il ricorso mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Governo, ne chiede la reiezione con argomenti che saranno discussi in seguito. Chiamato a presentare una risposta, il municipio di Airolo è rimasto silente.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 45 cpv. 2 LCPN). Certa la legittimazione attiva dell'insorgente, che utilizza quale pascolo alcune zone interessate dal decreto (art. 46 cpv. 1 LCPN). Quanto alla tempestività, la Corte considera quanto segue.
1.2. Il termine di ricorso contro il decreto di protezione è di 30 giorni dalla data della sua pubblicazione (art. 15 cpv. 3 e 45 cpv. 3 LCPN; RtiD II-2013 n. 26). La pubblicazione avendo avuto luogo il 19 novembre, il termine ricorsuale ha cominciato a decorrere il 20 novembre, giungendo a scadenza - previa sospensione per effetto delle ferie (art. 13 lett. a legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181) - il giorno 3 gennaio 2013. Consegnato alla posta solamente il 15 gennaio successivo, il ricorso sarebbe di per sé tardivo. Tuttavia, se si considerasse il termine di ricorso di 45 giorni, erroneamente indicato sull'avviso di pubblicazione, l'impugnativa sarebbe tempestiva. Ora, per costante giurisprudenza, l'omessa, l'incompleta o l'inesatta indicazione del rimedio giuridico non può, di principio, cagionare a una parte alcun pregiudizio (DTF 127 II 198 consid. 2c, con rinvii; per una spiegazione più diffusa, cfr.: STA 90.2006.59 del 24 settembre 2007 consid. 1.3). Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere considerato tempestivo.
2.L'area protetta dal decreto si suddivide in zona nucleo (ZP1) e zona cuscinetto (ZP2). Per quanto riguarda la ZP1, essa include, come visto, gli oggetti 146, 147, 148 e 149 dell'Inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale; essa è dunque un biotopo ai sensi dell'art. 18a della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). I citati inventari sono allegati all'ordinanza sulle zone golenali. Gli obiettivi generali del decreto di protezione sono (rapporto esplicativo, pag. 6):
- proteggere e valorizzare gli ambienti pregiati, garantendo la loro funzionalità ecologica e la sopravvivenza delle specie animali e vegetali presenti;
- promuovere un rapporto equilibrato tra la protezione e le utilizzazioni presenti;
- divulgare i valori della zona protetta.
In merito all'attività agricola, nel rapporto esplicativo si può leggere che (pag. 8):
"L'attività agricola tradizionale di sfalcio e pascolo all'interno delle zone cuscinetto viene garantita. L'intensificazione della gestione esistente deve essere evitata, poiché non è conciliabile con gli obiettivi di conservazione e valorizzazione delle componenti naturali e paesaggistiche dell'area protetta. Il pascolo all'interno della zona nucleo, caratterizzata prevalentemente da superfici pioniere, forestali o di greto fluviale, costituisce un'attività non conciliabile con gli obiettivi di protezione e contraria ai disposti della Legge forestale. Anche a fini naturalistici, appare prioritario promuovere il pascolo lungo i versanti della sponda sinistra, attualmente in via di rimboschimento, piuttosto che all'interno delle superfici del fondovalle funzionalmente legate alla dinamica fluviale. Il pascolo presso la zona nucleo deve pertanto essere evitato, mentre viene mantenuta la possibilità di attraversamento dell'oggetto 147 durante la transumanza del bestiame".
Quale specie faro, il decreto individua il piro-piro piccolo, uccello limicolo fortemente minacciato in Svizzera e in costante declino in Ticino, che vive e si riproduce lungo i greti dei fiumi. Migratore, raggiunge la Svizzera tra aprile e maggio e nidifica al suolo, camuffando il nido tra la vegetazione bassa del greto. Il periodo di nidificazione si protrae fino a luglio (rapporto esplicativo, pag. 4).
3.3.1. La ricorrente insorge contro il divieto di pascolo nella ZP1 e nei comparti forestali del decreto di protezione. Essa ritiene che il pascolo non sia solo conciliabile con gli obiettivi da esso perseguiti, ma sia addirittura utile, perché permetterebbe di evitare il rimboschimento dei prati, con conseguente perdita di biodiversità. Inoltre, per proteggere il piro-piro piccolo sarebbe sufficiente circoscrivere la zona di nidificazione presso Ossasco, senza proibire il pascolo per vaste zone e per tutto il periodo.
3.2. La Divisione, con la risposta, spiega come la legislazione forestale consideri dannoso il pascolo nel bosco, salvo in casi particolari, che qui non si avverano. Per quanto riguarda le aree non boschive, essa rileva come le zone interessate dal divieto siano superfici funzionali al fiume o al riale laterale, che ospitano in parte specie alluvionali pioniere, e non prati perenni.
4.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 129 I 337, consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii).
5.L'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali impone ai Cantoni, sentiti i proprietari fondiari e i gestori, di adottare i provvedimenti di protezione e di manutenzione necessari per la conservazione degli oggetti. Nell'elaborazione di detti provvedimenti - prosegue la legge - va attribuita particolare importanza alla salvaguardia e alla promozione di un'utilizzazione agricola e forestale adeguata e sostenibile. In particolare, i Cantoni vigilano affinché (art. 5 cpv. 2 lett. c) gli sfruttamenti esistenti e quelli nuovi, in particolare l'agricoltura e l'economia forestale, siano conformi allo scopo di protezione.
6. È da ultimo utile rammentare che le ordinanze amministrative, quali sono le direttive di cui si dirà in seguito, non costituiscono delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non stabilendo alcun diritto o obbligo per i cittadini, esse vincolano unicamente le autorità subordinate a quella che le ha rilasciate, al fine di regolarne il comportamento interno. Le direttive sono perciò vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale può farvi ricorso nei casi in cui concernono delle questioni di ordine tecnico o se servono a precisare il contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze, nella prospettiva di assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli amministrati. Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non dovessero risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V 19; cfr. pure Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, VIa ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 123 e segg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n. 127 e segg.).
7.7.1. Le aree non boschive della ZP1 sono prevalentemente caratterizzate da superfici pioniere o di greto fluviale. Ciò è in particolare vero per i fondi pascolati dalla ricorrente. La Divisione spiega come il Governo abbia operato una ponderazione sulla base di quanto confermato dalla Sezione dell'agricoltura, ossia che i fondi all'interno della ZP1 sono privi di idoneità agricola (allegato 4 alla risposta) e che i sedimi in questione - legati alla dinamica fluviale naturale - non necessitano di gestione per mantenere il loro valore naturalistico; inoltre appare prioritario promuovere il pascolo lungo il versante della sponda sinistra attualmente in via di rimboschimento, piuttosto che all'interno delle superfici boschive e pioniere del fondovalle. Tale valutazione resiste all'esame del Tribunale. Come visto il decreto si prefigge, tra l'altro, di garantire la sopravvivenza delle specie animali e vegetali presenti, promuovendo un rapporto equilibrato tra la protezione e le utilizzazioni presenti. La misura risponde dunque in linea di principio a un pubblico interesse. Nel caso concreto il pascolo all'interno della zona nucleo non è necessario, bensì dannoso, mentre risultano alternative al suo esercizio: soluzione questa che avrebbe inoltre il pregio di arrestare l'avanzata del bosco. Il divieto è poi circoscritto alla sola zona nucleo, vale a dire quella più sensibile, mentre il pascolo rimane garantito nella zona cuscinetto ZP2 (cfr. rapporto esplicativo, pag. 8). Il sacrificio imposto ai privati non appare dunque eccessivo. Da ultimo dev'essere rilevato con la Divisione che, ancorché non vincolante per il Tribunale, la direttiva "Guide d'application de l'ordonnance sur les zones alluviales" edita dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Berna 1995 (direttiva federale), permette all'interno degli oggetti inventariati il pascolo autunnale unicamente su prati perenni - ciò che come visto non è il caso per le superfici interessate dal pascolo all'interno della ZP1 - e nella misura in cui il suolo lo permetta. Il divieto trova dunque conforto anche in questo strumento tecnico. Da ultimo, il pascolo all'interno della zona nuclo sarebbe problematico anche in relazione alla tutela della specie faro - il piro-piro piccolo - la cui evoluzione negativa in loco può essere ricondotta anche al pascolo delle superfici pioniere da esso utilizzate, siccome molto sensibile al disturbo. Inoltre, la distruzione meccanica delle covate costituisce un problema rilevante (cfr. risposta Divisione, pag. 4).
7.2. Per quanto riguarda il pascolo nel bosco, il Tribunale considera quanto segue.
7.2.1. Secondo l'art. 16 cpv. 1 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) sono vietate le utilizzazioni che, pur non essendo dissodamenti ai sensi della legge, intralciano o mettono in pericolo le funzioni o la gestione della foresta. Per gravi motivi, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni possono permettere tali utilizzazioni, subordinandole a oneri e condizioni. Il principio è ripreso all'art. 14 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 8.4.1.1), il cui cpv. 1 vieta le utilizzazioni dannose che comportano uno sfruttamento inadeguato del bosco e del sottobosco, riservate le eccezioni previste dal regolamento. L'art. 21 lett. a del regolamento della LCFo del 21 aprile 1998 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1) specifica che il pascolo in bosco è considerato dannoso. Tuttavia, l'art. 22 cpv. 3 lett. a RLCFo permette di derogare, segnatamente, per i pascoli alberati, i boschi pascolati e le selve, purché non vengano pregiudicate le funzione del bosco, in particolare quella protettiva.
7.2.2. La Divisione spiega come la direttiva interna della Sezione forestale "Il pascolo in bosco", del dicembre 2011, distingua conseguentemente tra pascoli alberati, boschi pascolati e selve, da un lato, e il resto del bosco, dall'altro. I primi si caratterizzano per una ridotta densità degli alberi e per un'abbondante infiltrazione di luce fino al suolo. L'impego di animali al pascolo in questi territori non solo è tollerato ma è addirittura opportuno e utile per la loro gestione (direttiva interna, pag. 5). Per il rimanente del bosco, in particolare per quello con funzione naturalistica, il pascolo genera invece un degrado della superficie silvestre provocando fenomeni erosivi, perdita di specie importanti per il corredo botanico oppure arrecando gravi danni al soprassuolo e al novellame (ibidem, pag. 5 seg.). Tale direttiva non vincolava il Governo per la sua decisione e nemmeno impegna ora questo Tribunale. Tuttavia non vi è motivo di distanziarsene, poiché conforme agli scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Come informa la Divisione nella risposta, siccome all'interno della zona protetta non vi sono aree forestali che rispondono alle categorie per cui sono ammesse le eccezioni, il divieto imposto dal decreto appare giustificato. Inoltre, il pascolo di bestiame nelle foreste alluvionali all'interno degli oggetti inventariati è vietato dalla direttiva federale citata in precedenza (supra, 7.1.). In definitiva, anche questa limitazione appare sorretta da un interesse pubblico preponderante e risponde al requisito di proporzionalità.
8.Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.è posta a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario