Incarto n. 90.2013.14
Lugano 27 ottobre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 4 settembre 2013 di
RI 1 avvocato, RI 2 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) con cui il municipio del comune di Locarno ha istituito la zona di pianificazione "Beni culturali protetti";
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2 sono proprietari in comunione ereditaria dei mapp. 293 e 1146 di Locarno. Il primo fondo, ubicato in località via Marcacci, ha una superficie di 706 mq e ospita casa Mariotti. Il mapp. 1146 è invece posto in località Belvedere, e ha un'estensione complessiva di 6000 mq. Su questo fondo sorge una villa contornata da un ampio prato (5682 mq).
B. a. Con risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale. La scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi nei quali sono situati gli oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è contenuta nel preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della pianificazione locale nel contesto dell'esame preliminare dei piani particolareggiati del centro storico e del centro urbano. Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione visiva degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra gli altri, i mapp. 293 e 1146.
C. Con ricorso 4 settembre 2013, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della zona di pianificazione e di ordinare al municipio di rielaborare, se lo riterrà necessario, delle zone di pianificazione con i relativi perimetri. Secondo i ricorrenti, il provvedimento sarebbe illegale, poiché, in luogo di delimitare esattamente dei comprensori, è costituito da una lista di fondi dispersi nel territorio comunale, una sorta di mosaico, per il quale non viene indicato nemmeno approssimativamente il valore culturale da salvaguardare. Con ciò buona parte dei provvedimenti sarebbe inutile, in quanto si sommano a norme pianificatorie che già impongono la conservazione, oppure si riferiscono a edifici in rovina, com'è il caso per quello sito al mapp. 1146. La misura avrebbe dovuto piuttosto salvaguardare dei perimetri, come ad esempio Piazza grande. Con il che il provvedimento sarebbe anche sproporzionato, carente sotto il profilo dell'interesse pubblico e costitutivo di disparità di trattamento.
D. Il municipio e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con argomentazioni che, se necessario, saranno discusse in seguito.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa la legittimazione attiva degli insorgenti, proprietari di fondi inseriti nella zona di pianificazione (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).
2.2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.Gli insorgenti non contestano, a ragione, la possibilità di far capo allo strumento della zona di pianificazione per la tutela transitoria dei beni culturali, del resto prevista dal legislatore (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali del 14 marzo 1995 [n. 4387], in: RVGC 1997, sessione ordinaria primaverile, vol. 1.2 pag. 1003 segg., commento agli art. 17-18 del progetto, pag. 1034 e relativo rapporto della Commissione della legislazione 11 aprile 1997 [n. 4387 R], in: RVGC cit., pag. 1078 segg., commento all'art. 17, pag. 1094). Essi ritengono però che il municipio non poteva procedere unicamente con una lista di singoli fondi, ma avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori oggetto di tutela, come ad esempio quello di Piazza grande, non essendo possibile tutelare un ambiente pregevole salvaguardando unicamente alcuni edifici. In merito il Tribunale considera quanto segue.
5.1. 5.1.1. Contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, la zona di pianificazione rispetta - con la precisazione che segue (infra, 5.1.2.) - il principio di legalità. Innanzitutto essa è stata adottata dall'autorità competente, anche per i beni d'interesse cantonale: confrontato con una proposta espressa in sede di esame preliminare, il municipio può ritenersi legittimato a istituire la tutela temporanea di quei beni culturali che è chiamato a inserire negli atti pianificatori. In secondo luogo, la zona di pianificazione è comprensiva di un piano che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le zone invece abbracciano di solito più particelle. È dunque a torto che i ricorrenti ritengono che il provvedimento non delimiti esattamente dei comprensori. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati" (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n. 21 ad art. 27; Alexander Ruch, Commentario LPT, n. 31 ad art. 27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto, attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il municipio intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela.
5.1.2. Fermo quanto premesso, la scheda descrittiva indica tuttavia, ancorché nelle sole motivazioni, che
"per i singoli manufatti (monumenti, sculture, chioschi, cabine, opere ingegneristiche, ecc…) ubicati in spazi pubblici (strade, piazze, giardini pubblici) la zona di pianificazione non è esplicitamente delimitata ed è da intendersi estesa a tutto lo spazio pubblico con il quale sono in relazione visiva".
Ora, se attraverso la zona di pianificazione nell'ambito dei beni culturali è possibile tutelare il singolo manufatto, la sua estensione dev'essere esattamente delimitata sulla cartografia. La formulazione "relazione visiva" appare vaga e, di conseguenza, effettivamente contraria a quanto previsto per l'istituzione di una zona di pianificazione, i cui effetti sui singoli fondi devono essere esattamente valutabili (cfr. Waldmann/Hänni, loc. cit.). Del resto, essa risulta anche estranea a quanto previsto attualmente dalla LBC con il citato istituto del perimetro di rispetto, apparentandosi piuttosto a quello del concetto di "adiacenza" previsto dalla precedente legislazione, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 22-29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037) e di conseguenza abbandonato.
Tale difetto, tuttavia, non giustifica l'annullamento della zona di pianificazione. Questa considerazione, infatti, è espressa unicamente nelle motivazioni e non trova riscontro negli effetti previsti dal provvedimento. Di conseguenza, nei casi in cui gli oggetti sono posti al di fuori di perimetri tracciati, la loro tutela si limita alla struttura in quanto tale.
5.2. Certo è l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in narrativa, il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente alla Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio 2012 pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di verifica i seguenti aspetti:
"- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona".
Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le generiche affermazioni fatte dai ricorrenti circa l'inutilità dell'operazione poiché in alcuni casi la protezione risulterebbe già dalle normative in vigore. Difatti, la tutela imposta attraverso la LBC non deve essere confusa con quella risultante dalle prescrizioni pianificatorie della zona, che potrebbero effettivamente già prevedere la protezione di taluni elementi, i vincoli derivanti dalla tutela dei beni culturali potendosi puntualmente sovrapporre a quelli generici previste dalle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR; cfr. sul tema: STA 90.2011.3 del 13 novembre 2012 consid. 5.3.3). Nemmeno il fatto che alcuni edifici verserebbero in un preteso stato di rovina appare determinante, già solo per il fatto che ciò ancora non vuol dire che il bene culturale risulti totalmente irrecuperabile.
In realtà, con queste due argomentazioni i ricorrenti misconoscono lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque prematura e rivolta alla pianificazione in fieri. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore dei beni che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che lo scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2). Per questo motivo, è pure prematura la discussione sulla necessità di tutelare l'intera Pizza grande, come auspicato dai ricorrenti.
5.3. 5.3.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
5.3.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria: per quanto concerne alla pretesa tutela parzialmente già esistente si rinvia a quanto appena spiegato sopra. Sempre sotto il profilo della necessità, si può ritenere che l'estensione dei comprensori sia ridotta al minimo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Da ultimo va poi ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, temporanea, i cui effetti sono limitati a tre anni. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
6.I ricorrenti sostengono che la misura sia costitutiva di "disparità evidenti tra singoli proprietari, compiti [recte: colpiti] alcuni dalla misura di ZP o lasciati altri liberi in ogni tipo d'intervento demolitorio o di manomissione". Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio. I ricorrenti non dimostrano affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile, limitandosi a generici riferimenti alla situazione di Piazza grande. La censura si avvera infondata, finanche inammissibile.
7.In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181), mentre non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.è posta a carico degli insorgenti, in solido. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario