Incarto n. 90.2011.150
Lugano 17 giugno 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 dicembre 2011 del
Comune di RI 1, 6926 __________, patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6083), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore relativa all'armonizzazione delle tre sezioni (__________, __________ e __________) del comune di RI 1;
vista la risposta 5 gennaio 2012 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 dicembre 2010 il consiglio comunale del comune di RI 1 - nato nel 2004 dalla fusione dei comuni di __________, __________ e __________ - ha adottato una variante relativa alle norme di applicazione dei tre piani regolatori con lo scopo di armonizzazione e riunire in un unico documento le tre normative, adeguarle alle nuove disposizioni di diritto cantonale e federale e rendere più agevole la loro consultazione e applicazione tramite una semplificazione del testo.
B. Con risoluzione 9 novembre 2011 il Governo ha approvato nel complesso la variante, corredata di regolamento edilizio (RE) e composta dai seguenti documenti: - rapporto di pianificazione - assemblaggio delle norme delle sezioni di __________, __________ e __________ per la formulazione delle NAPR del Comune di RI 1 (novembre 2010), - norme d'attuazione del Piano regolatore e Regolamento edili- zio (novembre 2010), - allegato - tabella d'assemblaggio delle NAPR __________, __________ ed __________ e Proposta NAPR RI 1.
Nello specifico il Governo ha tuttavia decretato: - lo stralcio del cpv. 3 dell'art. 7 NAPR relativo agli indici e alla loro utilizzazione, - lo stralcio del cpv. 3 dell'art. 9 NAPR relativo alle distanze, - la non approvazione dell'art. 26 NAPR relativo alle scuole pri- vate, - lo stralcio di parte dell'art. 32 NAPR relativo alla zona di verde protetto, - l'inserimento d'ufficio dell'indice di occupazione nell'art. 55 NAPR relativo alla zona residenziale a lago (RL).
Il Governo ha inoltre chiesto il riesame, tramite l'adozione di varianti: - dell'art. 42 cpv. 4 (recte: cpv. 5) NAPR relativo al piano parti- colareggiato del nucleo di __________, - dell'art. 69 NAPR relativo alla zona grotti, - dell'art. 76 NAPR relativo alle strade private nuove ed esi- stenti - dell'art. 25 RE relativo alle recinzioni, siepi, piantagioni e muri di sostegno.
C. Con ricorso 14 dicembre 2011 il comune di RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo - con riferimento agli articoli di cui sopra - l'annullamento della risoluzione governativa e la sua riforma nel senso di approvare le norme nella formulazione adottata dal consiglio comunale o, in via subordinata, con le modifiche proposte nel ricorso.
D. Salvo per l'adesione alle richieste del comune relative all'art. 7 cpv. 3 NAPR, concernente gli indici e la loro utilizzazione, la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Consiglio di Stato, resiste al ricorso.
E. Il 13 marzo 2013 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza, delle cui risultanze si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. In tale sede le parti hanno rinunciato ad inoltrare un allegato conclusivo.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; BU 1990, 365; LALPT; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1), così come la legittimazione attiva del comune insorgente (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT e 30 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso, tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT e art. 30 cpv. 1 Lst), dev'essere esaminato nel merito.
1.2. La materia del contendere è retta dalla LALPT, in applicazione dell'art. 107 Lst.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1, 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). In particolare il rapporto di pianificazione espone il riassunto delle analisi, l'elenco dei problemi e degli obiettivi specifici comunali e giustifica le scelte del piano regolatore (art. 27 LALPT).
3.2. Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario adattati. Secondo l'art. 41 cpv. 2 LALPT, i piani regolatori possono essere modificati o integrati in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige. La norma trova comunque i suoi limiti nell'art. 21 LPT (RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
Una misura di pianificazione territoriale che non è o non è più giustificata da un interesse pubblico preponderante non è compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.). L'adeguamento della pianificazione alle mutate circostanze ha di principio luogo nell'ambito della revisione totale o parziale dei piani regolatori. La procedura deve adeguarsi a quella prevista per l'adozione dei piani regolatori e per la loro modifica (art. 41 cpv. 2 LALPT).
4. Nel caso concreto il rapporto di pianificazione novembre 2010, pag. 4, descrive come segue le finalità perseguite con la variante:
L'obiettivo della seguente variante è l'armonizzazione dei piani regolatori delle tre sezioni di __________, __________ e __________ in un unico documento pianificatorio di maggior comprensione per tutti coloro che devono confrontarsi con le norme di Piano regolatore RI 1. Con questa procedura è stato possibile adeguare e aggiornare i precedenti strumenti pianificatori alle norme federali e cantonali adottate in questi ultimi anni in materia di pianificazione territoriale e di protezione ambientale. Si è cercato di formulare un nuovo testo che contenga delle prescrizioni chiare, di facile utilizzo ed applicazione e che siano aggiornate rispetto alla normativa cantonale e federale.
Alle pag. 6 e 7 del rapporto di pianificazione vengono poi descritte le varie fasi della procedura di revisione (creazione di una tabella di confronto delle normative in vigore, loro armonizzazione e da ultimo allestimento di un documento finale, elaborato sulla base delle osservazioni espresse dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare) e osservato, a pag. 8, conclusivamente:
Il lavoro di armonizzazione delle Normative è terminato con un elaborato contenente un ordinamento unitario per il nuovo Comune in cui i disposti normativi delle Sezioni comunali sono stati analizzati, elaborati e uniformati per l'intero territorio comunale. Questo complicato lavoro ha avuto sempre quale obiettivo cardine quello di mantenere l'idea e i precetti che sono alla base delle differenti normative delle 3 sezioni, senza alterare in maniera significativa l'ordinamento territoriale vigente.
5. 5.1. Ferme queste premesse, allo scopo di esaminare la legalità della decisione governativa, rispettivamente la fondatezza delle singole censure sollevate nel ricorso, occorre anzitutto definire significato e limiti della variante elaborata dal comune alla luce dei principi vigenti in materia di revisione dei piani. In merito si osserva che, come esposto al consid 3, il piano regolatore e le sue componenti - rapporto di pianificazione, rappresentazioni grafiche, norme di attuazione e programma di realizzazione formano un'unità (cfr. anche Pierre Moor, Commentario LPT, Zurigo 2010, ad art. 14 n. 14: "ils forment ensemble le plan d'affectation"), adottata e approvata in quanto tale, unità che può venir sottoposta a revisione, in presenza di ragioni pertinenti, solo nel rispetto delle forme e delle procedure che hanno presieduto alla sua adozione (cfr. art. 41 cpv. 2 LALPT). Di conseguenza, alla variante all'esame - formata da due soli documenti, ossia le norme di applicazione "armonizzate" delle tre sezioni di __________, __________ e __________ e il rapporto di pianificazione, che espone in sintesi le modalità d'intervento sui tre testi anche in base all'esplicativa "tabella di assemblaggio" - non può che pervenire un significato puramente formale e redazionale, mirante esclusivamente ad aggiornare e agevolare la consultazione e l'applicazione delle norme. Per contro, vista in particolare l'assenza di quegli studi approfonditi e di quelle analisi necessarie per giustificare, dal profilo dell'interesse pubblico, le scelte alla base del piano regolatore o di una sua revisione (cfr. art. 27 LALPT) nonché la disgiunzione da un adattamento delle rappresentazioni grafiche (cfr. art. 28 LALPT), essa non è in grado di modificare e/o sovvertire l'assetto territoriale, rispettivamente le regole d'utilizzo del territorio delle tre sezioni, pena una violazione delle forme e delle procedure previste dalla LALPT per l'adozione e la revisione dei piani.
5.2. Peraltro, sollecitata proprio su questo tema dal nuovo esecutivo comunale, la Sezione dello sviluppo territoriale aveva segnalato, nel suo scritto del 6 settembre 2005, la problematica, osservando che:
(…) è possibile stabilire un ordinamento territoriale unitario per il nuovo comune attraverso una fase preventiva intesa ad uniformare i disposti normativi che rendono più agevole il lavoro amministrativo e rendono nel contempo più chiare le decisioni dell'autorità locale, senza per questo alterare in maniera significativa l'ordinamento territoriale vigente; è possibile procedere ad una prima tappa di armonizzazione dei PR, segnatamente delle sole NAPR vigenti per le tre sezioni, sempre che tale armonizzazione non comporti uno stravolgimento dell'assetto territoriale e della sua concezione. Nella misura in cui determinate modifiche delle norme dovessero invece avere ripercussioni più marcate sul territorio, allora la loro disgiunzione da una procedura di revisione complessiva del PR appare invece più difficoltosa.
Da notare che tali osservazioni si pongono in perfetta sintonia con l'art. 17 della legge sulle aggregazioni e separazioni dei comuni del 16 dicembre 2003 (LASC; RL 2.1.4.3), secondo cui, fino all'entrata in vigore del piano regolatore del nuovo comune, rimangono in vigore per i singoli comprensori dei comuni aggregati i vigenti piani regolatori: non è quindi immaginabile, ancora una volta, che delle NAPR "armonizzate" introducano e anticipino delle modifiche sostanziali, attuabili, secondo la legge, solo mediante una revisione generale dell'ordinamento - secondo le modalità e le procedure prescritte dalla LALPT -, atto a gestire il territorio dei comuni aggregati.
6. Ferme queste premesse, occorre ora passare in rassegna le censure del comune in merito alla mancata approvazione di quegli articoli che il Governo ha ritenuto esulare, nel loro contenuto, dalle finalità della revisione, ponendosi così in contrasto con la legge.
7. Art. 7 cpv. 3 NAPR
Per quanto concerne questo articolo, il Tribunale non vede motivi per discostarsi dall'adesione, formulata dal Dipartimento del territorio in sede di risposta, alla richiesta del comune di ripristinare il tenore del cpv. 3, stralciato integralmente dal Governo, senza la precisazione "per l'approvazione". Per completezza la riforma viene menzionata fra quelle indicate al p.to n° 1.3 del dispositivo.
8. Art. 9 cpv. 3 NAPR
In questo capoverso il Comune ha disciplinato le distanze verso le strade e le piazze pubbliche: la norma ripropone alle lett. a), b) e c) le distanze previste dalle NAPR delle sezioni di __________, __________ e __________, disciplina alla lett. d) le deroghe, regolamenta alla lett. e) le distanze da rispettare per cancelli, porte di accesso alle autorimesse o simili, rinvia alla lett. f) alla regolamentazione specifica valida nella zona dei nuclei e introduce alla lett. g) il seguente nuovo disposto: "La distanza verso strade e piazze pubbliche regolamentata nei cpv. 3 pt. a) b) c) non si applica per le infrastrutture, manufatti di piccole dimensioni e gli impianti comunali". Il Governo ha negato l'approvazione dell'intero capoverso (cfr. p.to n. 2 del dispositivo, pag. 29, che rinvia al p.to 5.1 della risoluzione impugnata), adducendo che - vista la procedura di variante in corso riguardante il piano del traffico di RI 1 (armonizzazione dei piani del traffico delle tre sezioni) - il comune avrà modo di proporre una disciplina unitaria in tale sede. Nello specifico il Governo non ha poi condiviso la nuova normativa prevista alla lett. g), peraltro lesiva delle competenze cantonali, indicandone pleonasticamente lo stralcio (cfr. pag. 12 della decisione impugnata). Ora, alla luce di quanto esposto sopra al consid. 5, tale decisione può venir condivisa limitatamente alla mancata approvazione e relativo stralcio della lett. g), la quale introduce effettivamente nuovi precetti normativi, assenti nelle NAPR delle tre sezioni, che travalicano il mero adeguamento redazionale del testo. Per contro, nella misura in cui il capoverso si limita a riproporre alle altre lettere la normativa vigente nelle tre sezioni - ciò che non esclude l'elaborazione di una disciplina unitaria nell'ambito della variante relativa al piano del traffico - esso va tutelato, in quanto conforme alle finalità perseguite con la revisione. Per il che su questo punto il ricorso va parzialmente accolto.
9. Art. 26 NAPR
9.1. Negli anni '60 la "" () si è insediata a __________ ed ha aperto, nel nucleo di Certenago, una scuola che, inizialmente, contava una cinquantina di allievi provenienti dagli Stati Uniti. Nel corso degli anni la struttura ha conosciuto un successo considerevole, raggiungendo, a metà degli anni '80, i 270 allievi, ossia il 17% della popolazione complessiva di __________: per arginare tale sviluppo ed i suoi effetti indesiderati sul nucleo di Certenago, che andava svuotandosi della popolazione locale a favore degli allievi della, nel 1986 il Comune di __________ perfezionava una convenzione con la, secondo cui il numero degli allievi sarebbe stato ridotto alle 250 unità. Nonostante gli accordi presi, negli anni successivi la si è espansa ed ha acquistato altri fondi, adiacenti la sua sede storica, nel nucleo di Certenago; nel 2009 il numero degli allievi ha raggiungo le 567 unità, oltre ai docenti, al personale amministrativo e domestico per ulteriori 200 unità. Malgrado tale sviluppo e le sue marcate ripercussioni sulle infrastrutture pubbliche e private, sul territorio circostante il nucleo di Certenago, sul traffico e sull'ambiente, il Comune di __________ non ha mai disciplinato e indirizzato lo sviluppo della struttura a livello pianificatorio, ma si è limitato ad autorizzarne l'espansione nei limiti di un piano di quartiere e ad adottare misure puntuali.
9.2. Nel novembre 2010 fra il nuovo Comune di RI 1 e la è stato perfezionato un nuovo accordo, che limita il numero degli allievi alle 800 unità e contempla fra l'altro l'obbligo per la di edificare un autosilo di 65 posti auto. In parallelo, nell'ambito della revisione, è stato introdotto il nuovo art. 26 NAPR, concernente le scuole private, che prevede, al cpv. 1, il divieto generale di insediare nuove scuole private dei cicli dell'infanzia fino alle medie superiori in zona residenziale nonché il divieto di destinare ad alloggio per studenti o a scopi didattici edifici situati in zona residenziale o in zona NV, ad eccezione delle aree attualmente occupate dalla e dalla scuola. La norma dichiara poi applicabili le direttive cantonali in materia di edifici scolastici (cpv. 3) nonché i parametri edificatori delle zone in cui si situano, contemplando la possibilità di concedere deroghe (cpv. 2). Il cpv. 4 prevede in particolare:
Per le scuole private menzionate al cpv. 1, i locali destinati all'insegnamento e all'alloggio degli studenti saranno governati da una o più licenze edilizie, rilasciate nel quadro del PQ, come pure da una o più convenzioni che disciplineranno gli aspetti legati al traffico, all'ordine pubblico, al fabbisogno di posteggi, ai rifiuti e al rispetto della destinazione impressa dal PQ alle aule scolastiche e ai dormitori esistenti, nonché di quelli progettati. A tal fine viene conferita la delega al Municipio di perfezionare uno o più accordi nel quadro di questi temi.
Infine, secondo il cpv. 5, in caso di cessazione dell'attività, gli edifici, i manufatti e gli impianti esistenti potranno essere utilizzati conformemente alla destinazione generale della zona. Il Governo ha negato l'approvazione della norma, ritenendo in sostanza che la stessa travalicasse gli scopi della revisione e risultasse arbitraria, in quanto non sufficientemente comprovata dal profilo dell'interesse pubblico. Inoltre il cpv. 4 avrebbe ravvisato dei contenuti estranei a quanto prevedono per legge le norme di applicazione dei piani regolatori. Il Comune veniva così invitato a riesaminare la problematica nell'ambito di una variante o dell'aggiornamento generale dei tre piani regolatori nei modi e nelle forme previste dalla LALPT.
9.3. Tale decisione - da cui, contrariamente a quanto sostiene il comune, si possono desumere con sufficiente chiarezza gli elementi a suo fondamento merita piena conferma. Infatti, anzitutto, da un profilo puramente formale, l'art. 26 NAPR travalica manifestamente lo scopo "armonizzativo" previsto dalla variante, inserendo una normativa particolare, completamente assente nel precedente piano regolatore, volta a disciplinare l'attività delle scuole private sul territorio comunale, normativa che per di più anticipa, disattendendone i contenuti, quanto prescrive l'art. 17 della legge sulle aggregazioni e separazioni dei comuni, che demanda il disciplinamento dell'assetto territoriale del nuovo comune ad una revisione generale dei piani dei comuni aggregati. Inoltre, per quanto attiene al cpv. 1, le (poche) spiegazioni menzionate nel rapporto di pianificazione novembre 2010, pag. 13, a sostegno della norma appaiono del tutto insufficienti a giustificare del profilo dell'interesse pubblico la scelta del comune di vietare sul suo territorio l'apertura di nuove scuole private, rispettivamente di vietare la destinazione ad alloggio per studenti o a scopi didattici di edifici situati in zona residenziale o in zona NV. Notasi peraltro che dal profilo dell'unitarietà della materia il divieto avrebbe dovuto essere introdotto nelle disposizioni relative alle zone residenziali e alla zona NV e non all'art. 26 NAPR.
9.4. Non solo, ma il modo di procedere, arbitrario, del comune, si palesa soprattutto al cpv. 4, che prevede la gestione delle attività d'incidenza territoriale legate alle scuole private e dei problemi di carattere ambientale ad esse connessi, non per mezzo degli strumenti prescritti dalla LPT e dalla LALPT, bensì tramite convenzioni fra municipio e scuole private e tramite la procedura della licenza edilizia. Ora, secondo consolidata giurisprudenza, la procedura di rilascio del permesso di costruzione è concepita esclusivamente per accertare la conformità di un determinato intervento edilizio con le prescrizioni del piano di utilizzazione. Non è dato di farvi capo allorché ciò si traduce, come in casu, in un'elusione dell'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT. In particolare, non è lecito avvalersi della possibilità di rilasciare autorizzazioni - ma lo stesso discorso vale per il rinvio, contenuto nella norma, alla sottoscrizione di convenzioni fra comune e scuole private - per porre rimedio ad insufficienze del piano di utilizzazione. L'adozione di piani di utilizzazione volti a definire preventivamente l'uso ammissibile del suolo, conformemente alle indicazioni del piano direttore, sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT) costituisce invero un'irrinunciabile premessa per il rilascio di permessi di costruzione (DTF 120 Ib 212 consid. 5 con rinvii, 116 Ib 53 consid. 3a.; RDAT I-1998 n. 30 consid. 3.1., II-1993 n. 36; STA 52.97.381 del 2 marzo 1998, DP 13-17/1993 del 27 dicembre 1993 consid. 2.5). Peraltro l'inadeguatezza del modo di procedere adottato dal comune è dimostrata anche dal fatto che la convenzione sottoscritta a metà degli anni '80 con la e il relativo piano di quartiere si sono rivelati degli strumenti palesemente inefficaci nel gestire il fenomeno e la crescita della struttura. Va infine rilevato che alle molteplici carenze riscontrate nell'approccio, da parte del comune, alla soluzione del problema legato alla gestione territoriale delle scuole private non può venir posto rimedio tramite la semplice modifica redazionale del cpv. 1, concordata fra le parti nell'ambito dell'udienza del 13 marzo 2013, modifica che potrà se del caso venir integrata nella variante, rispettivamente nella revisione, auspicata dal Governo. Per il che il ricorso va su questo punto respinto.
10. Art. 32 NAPR
Il piano regolatore di __________, il cui ultimo adeguamento risale all'11 febbraio 2003 (ris. gov. n. 619), prevedeva una "Zona di verde protetto", mirante a tutelare gli elementi di valore paesaggistico o storico-culturale disseminati sul suo territorio. Per evitare che il vincolo potesse dar luogo ad eventuali richieste di indennizzo per espropriazione materiale, l'art. 28 NAPR di __________ precisava al suo ultimo capoverso: "Le superfici delle zone di verde protetto in corrispondenza delle particelle n° 2005, __________, 490, __________, e 1089, parco __________, sono computabili nel calcolo degli indici". Adducendo di non aver riscontrato nei piani la presenza di zone di verde protetto sovrapposte a zone edificabili, con la risoluzione impugnata il Governo ha negato l'approvazione dell'ultimo capoverso del nuovo art. 32 NAPR, concernente la Zona di verde protetto, Sez. __________, che prevede, generalizzando le eccezioni di cui al vecchio art. 28 NAPR: "La zona di verde protetto è computabile nel calcolo degli indici qualora sia sovrapposta ad una zona edificabile". Il comune contesta lo stralcio, asserendo che il disposto sarebbe stato facilmente emendabile, e chiede, in via subordinata, la reintroduzione dell'ultimo capoverso del vecchio art. 28 NAPR, posto che la sua soppressione costituirebbe un peggioramento, immotivato, delle possibilità edificatorie dei mapp. n. 490, 1089 e (ex) 2005. Ora, alla luce delle considerazioni esposte sopra al consid. 5, quest'ultima richiesta merita di venir accolta: posto infatti che la generalizzazione di cui al nuovo art. 32 NAPR - che l'emendamento proposto dal comune in sede di risposta renderebbe più chiara - esula comunque dalle finalità armonizzative perseguite con la revisione, l'abrogazione della vecchia normativa, formalmente approvata in passato dal Consiglio di Stato, anche se insoddisfacente, non risulta sorretta da motivi pertinenti e appare quindi per intanto ingiustificata, indipendentemente dalla prevista elaborazione da parte del comune di una variante concernente il tema della protezione del paesaggio nelle tre sezioni. Per il che il ricorso va parzialmente accolto.
11. Art. 42 NAPR
11.1. L'art. 4.3.3.4 NAPR di __________, sotto la dicitura "Muri", prevede:
È proibita la demolizione dei muri protetti. Gli stessi devono essere mantenuti e se necessario ricostruiti secondo l'aspetto estetico di quelli preesistenti; lungo il viottolo __________ -__________ possono essere sopraelevati fino a ml. 3.00 dal campo stradale; il muro del Sapell al mappale 885 la cui demolizione è concessa su una lunghezza di ml. 3.50 deve essere evidenziato architettonicamente nell'ambito della nuova costruzione.
Salvo per il mapp. 885, tale normativa escludeva quindi l'esecuzione di accessi pedonali e/o carrabili ai singoli fondi tramite demolizione parziale di muri protetti. Per evitare disparità di trattamento fra i proprietari di fondi non ancora urbanizzati ed in particolare per permettere la formazione di un accesso al mapp. 1058, situato lungo via Sapell, nell'ambito della revisione il comune ha introdotto al cpv. 5 dell'art. 42 NAPR, concernente il PP del nucleo di __________, la seguente normativa, sotto la dicitura "Muri protetti":
È proibita la demolizione dei muri protetti, eccezione al divieto di demolizione limitate all'accesso carrabile. Gli stessi devono essere mantenuti e se necessario ricostruiti secondo l'aspetto estetico di quelli preesistenti; lungo il viottolo __________ -__________ possono essere sopraelevati fino a ml. 3.00 dal campo stradale. Eccezioni limitate all'accesso carrabile e pedonale ai fondi sono concesse dal Municipio sulla base di un progetto generale di sistemazione. Il Municipio, ove giustificato dal profilo della sicurezza e del decoro può imporre l'esecuzione di interventi di consolidamento o manutenzione. Le relative spese sono a carico del proprietario.
Osservando come via Sapell sia assegnata dal piano del traffico di __________ alla categoria dei "percorsi pedonali di quartiere", dove il transito dei veicoli non è permesso, e non possa quindi essere considerata come strada di servizio e di urbanizzazione, il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della variante, adducendo come la stessa esuli dalla mera "armonizzazione" del testo della norma ed introduca un nuovo concetto di viabilità lungo via Sapell, da valutare nell'ambito della variante del piano del traffico in fase di allestimento. Il tenore del vecchio art. 4.3.3.4. NAPR di __________ è stato quindi ripristinato ed al comune è stato assegnato un termine di 6 mesi per presentare la variante del piano del traffico.
11.2. Tali considerazioni meritano di venir parzialmente condivise: anzitutto, contrariamente a quanto sostiene il comune in sede di ricorso, la modifica non ha esclusivamente come oggetto il disciplinamento dei muri protetti, ma è volta anche a risolvere, come indicato chiaramente nel rapporto di pianificazione novembre 2010, pag. 17-18, il problema dell'urbanizzazione di mappali che non dispongono di accesso. In questa misura, come giustamente sostiene il Governo e come esposto sopra al consid. 5, il nuovo cpv. 5 non si limita quindi ad "armonizzare" (anche perché non ve n'è oggettivamente bisogno) il vecchio testo dell'art. 4.3.3.4. NAPR di __________, ma introduce nuovi contenuti precettivi relativi all'accesso e all'accessibilità ai fondi, che anticipano le scelte e i contenuti della variante del piano del traffico in fase di allestimento. La decisione di ripristinare il tenore del vecchio art. 4.3.3.4. in vista dell'adozione della variante merita quindi di venir tutelata. Tanto più che, come annota il Dipartimento in sede di risposta, il municipio ha già inoltrato in data 20 dicembre 2011 un complemento all'esame del traffico riguardante via Sapell per l'esame preliminare. Per contro, effettivamente, come sostiene il comune, la disposizione relativa alla facoltà del municipio di imporre, ove giustificato dal profilo della sicurezza e del decoro, l'esecuzione di interventi di consolidamento o manutenzione, è attinente alla tematica dei muri e non ha portata precettiva autonoma, nella misura in cui si limita a ribadire la facoltà già concessa ai municipi dall'art. 35 cpv. 2 LE. La richiesta del comune che questa disposizione venga reintrodotta al cpv. 5 dell'art. 42 NAPR merita dunque accoglimento.
12. Art. 55 NAPR
12.1. Il nuovo art. 55 NAPR, concernente la zona residenziale a lago (RL), regolamentata in precedenza all'art. 46 NAPR di __________, che prevedeva un indice di sfruttamento dello 0.3 (lett. c) ed un indice di occupazione del 20% (lett. b), ripropone i contenuti della vecchia normativa, salvo per l'indice di occupazione, che viene stralciato e portato allo 0.30% grazie al rinvio all'art. 54 NAPR contenuto al cpv. 1 ("Valgono le disposizioni dell'art. 54 (zona residenziale), ad eccezione di quanto segue: …"). Secondo il rapporto di pianificazione novembre 2010, pag. 18, l'aumento dell'indice sarebbe dettato dalla volontà di permettere contenuti ampliamenti della sostanza edilizia esistente a fondi che detengono indice residuo. Osservando come la modifica trascenda lo scopo di mera uniformazione perseguito con la variante, il Governo ne ha negato l'approvazione, ritenendola insufficientemente motivata e non debitamente valutata nella sua sostenibilità. Esso ha pertanto reintrodotto d'ufficio l'indice di occupazione del 20%. Il comune contesta recisamente questa decisione: posto che le finalità della modifica sono chiare e non necessiterebbero quindi di motivazioni particolari, il comune ritiene che negare la possibilità di attuare modici adattamenti del vigente assetto pianificatorio nell'ambito di una procedura di variante destinata ad armonizzare le NAPR, costituisca un eccesso di formalismo. Non sarebbe infatti dato di vedere quale scopo degno di tutela persegua la pretesa del Governo di avviare una procedura di variante specifica per inserire nell'art. 55 NAPR un adeguamento di portata locale, privo di qualsiasi importanza nell'economia del piano regolatore.
12.2. Tale tesi non meritano accoglimento. Va infatti anzitutto ricordato che, secondo l'art. 37 LE, l'indice di sfruttamento è il rapporto tra la superficie utile lorda degli edifici e la superficie edificabile del fondo, mentre l'indice di occupazione è il rapporto espresso in per cento tra la superficie edificata e la superficie edificabile del fondo. Gli indici stabiliti in un piano delle zone costituiscono un elemento importante di caratterizzazione e distinzione delle singole zone: mentre l'indice di sfruttamento, in sostanza, determina la cubatura massima dell'edificio erigibile sul fondo ma, preso in sè, non indica come tale cubatura debba disporsi, l'indice di occupazione, stabilendo un rapporto massimo tra area occupata e superficie libera del fondo, non solo determina un equilibrio tra spazi liberi e spazi edificati, ma, in combinazione con l'indice di sfruttamento, concorre a stabilire l'aspetto che le costruzioni debbono rivestire. Un mutamento degli indici di sfruttamento stabiliti nella legislazione, o la possibilità di interpolare indici intermedi fra gli indici esistenti, soprattutto se combinati con quelli di occupazione, conduce quindi necessariamente ad una modificazione delle caratteristiche delle singole zone (RDAT 1979 n. 46).
12.3. Alla luce di queste considerazioni, ossia dell'impatto che può produrre una modifica dell'indice di occupazione sulle caratteristiche di una zona, si palesa nuovamente il problema alla base della revisione all'esame, che, accanto alla finalità, condivisibile, mirante a uniformare il tenore delle NAPR e a facilitarne la consultazione e l'applicazione, introduce modifiche di portata maggiore, che anticipano, senza rispettarne le forme, quei contenuti che, secondo al LALPT, vanno proposti seguendo le (uniche) due procedure che essa conosce, ossia quella della revisione ordinaria o della variante di poco conto (cfr. art. 14 e 15 regolamento della LALPT del 29 gennaio 1991; RLALPT; RL 7.1.1.1.1), ciò che non esclude evidentemente la possibilità di presentare revisioni parziali in merito a tematiche territoriali determinate e/o circoscritte. Contrariamente a questi principi, la modifica dell'indice di occupazione proposta risulta, come giustamente rileva il Governo, priva di motivazione sufficiente, in quanto avulsa da quella valutazione complessiva dei contrapposti interessi presenti sul territorio, fra cui la sensibilità dal profilo paesaggistico della zona in questione, ma soprattutto in quanto priva di quei riscontri, verificabili, di carattere tecnico e specialistico necessari in un'ottica globale - e quindi anche per rapporto alle altre zone - a giustificare, dal profilo dell'interesse pubblico, la scelta pianificatoria del comune di aumentare l'indice di occupazione (solo) nella zona RL ed a non far quindi apparire tale scelta come arbitraria o come frutto di improvvisazione. Poco importa se l'adeguamento, come adduce il municipio, abbia un impatto tutto sommato contenuto sull'economia complessiva del piano regolatore. Per il che la decisione governativa merita integrale protezione.
13. Art. 69 NAPR
13.1. L'art. 56 NAPR di __________ e l'art. 4.12 NAPR di __________ prevedono per la Zona dei Grotti una regolamentazione analoga: in particolare, definita la nozione di "grotto" ed indicati gli interventi edilizi concessi nei limiti dell'art. 24 LPT (riattamenti, trasformazioni e nuovi corpi di fabbrica), le due norme specificano: "Ciò è ammesso solo per i grotti privati esistenti. I grotti pubblici esistenti non possono essere ingranditi". Con l'armonizzazione delle due norme in un unico nuovo articolo (l'art. 69 NAPR), questa restrizione è stata abolita. Il comune, ricordando come sia in fase di elaborazione una variante concernente la zona dei grotti, variante che comporterà anche l'aggiornamento della nuova norma in questione, ha motivato la modifica con la necessità, per i grotti che ospitano esercizi pubblici, di poter usufruire di superficie supplementare per adeguare gli spazi alla legislazione sanitaria e per attuare le misure a favore dei disabili. Ripristinando la vecchia normativa, il Governo ha negato l'approvazione dell'art. 69 NAPR, adducendo che il suo tenore andrà valutato nell'ambito dell'allestimento della variante relativa alla zona dei grotti, variante oggetto dell'esame preliminare 12 settembre 2006. Il comune contesta tale decisione, lesiva del diritto, poiché, a sua detta, la soppressione del vincolo - che discrimina i grotti pubblici, esponendoli al rischio di chiusura - non inciderebbe minimamente sull'assetto territoriale o sull'ordinamento delle utilizzazioni; per rapporto alla variante in fase di allestimento, verrebbe solamente anticipata la soppressione di un vincolo ormai privo di valide ragioni pianificatorie.
13.2. Tali tesi non meritano accoglimento per più di un motivo: anzitutto, a prescindere dal fatto che, in concreto, la modifica prevista va ben oltre la mera armonizzazione del testo delle due norme, appare evidente che, contrariamente a quanto sostiene il municipio, la possibilità concessa ai grotti che ospitano esercizi pubblici di eseguire ampliamenti di volumetria verrà ad incidere sull'assetto territoriale e sull'ordinamento delle utilizzazioni nella zona: oltre alla modifica delle caratteristiche architettoniche originali delle costruzioni (pur nel rispetto degli "indirizzi edificatori", di cui al cpv. 2 della norma, del "risanamento architettonico", di cui al cpv. 3, e delle "prescrizioni particolari", di cui al cpv. 6), il loro ampliamento avrà per forza ripercussioni sul traffico, anche se contenuto, prodotto dagli avventori e sulla fruibilità dei posteggi.
13.3. Ma v'è di più. Infatti, secondo consolidata giurisprudenza, l'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione, potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, per adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento "notevole" delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione (DTF 123 I 175 consid. 3a, 121 I 245 consid. 6a, 120 Ia 227 consid. 2b, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6 e rinvii; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 1995, pag. 89 e segg.). Ora, posto che effettivamente, in concreto, la restrizione attualmente in vigore concernente i grotti che ospitano esercizi pubblici debba esser riesaminata alla luce dell'avvenuto mutamento delle circostanze, la legge richiede, come appena ricordato, nell'ambito dell'elaborazione della variante, una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti e non una ponderazione "a tappe" di alcuni interessi (in casu: quello degli esercenti), da perfezionarsi in un secondo tempo o addirittura da rimettere in discussione con una variante di poco successiva. Alla luce di queste circostanze bene ha fatto il Governo a negare l'approvazione della norma, in considerazione del fatto che è in corso una variante relativa alla zona dei grotti, variante che, per stessa ammissione del municipio, comporterà un "aggiornamento" del testo dell'art. 69 NAPR. Per il che la decisione governativa merita di venir integralmente confermata.
14. Art. 76 NAPR
Gli attuali art. 63 e 64 NAPR di __________ e 5.3 e 5.4 NAPR di __________ prevedono una normativa analoga per quanto attiene il disciplinamento delle strade private nuove ed esistenti. Il piano regolatore di __________ è invece silente in merito. Con la variante all'esame il comune di RI 1 ha riunito in un unico articolo (art. 76 NAPR) le disposizioni di cui sopra, armonizzandole e circoscrivendone la validità alle sole sezioni di __________ e __________. Il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della norma, ritenendo che, così come già indicato in fase di esame preliminare, sarebbe stato opportuno "(…) fornire indicazioni sulle modalità di realizzazione di questi manufatti anche per la sezione di __________ che così beneficerebbe dello stesso trattamento delle altre sezioni, nello spirito della variante in esame (uniformizzazione delle NAPR)". Il comune è stato quindi invitato a presentare una norma valida per tutto il territorio nell'ambito dell'elaborazione della variante del piano del traffico. Il municipio si aggrava contro questa decisione a ragione: la nuova norma non contiene infatti contenuti precettivi nuovi o diversi da quelli attualmente in vigore, limitandosi a riproporre il testo "armonizzato" vigente nelle due sezioni, ciò che non esclude l'elaborazione di una disciplina unitaria nell'ambito della variante relativa al piano del traffico in fase di allestimento. Per il che su questo punto il ricorso va accolto.
15. Art. 25 RE
15.1. Il nuovo art. 25 RE prevede, al cpv. 3, per recinzioni, siepi, piantagioni e muri di sostegno, posti lungo il confine fra due proprietà, un'altezza massima di 1.80 m; riprendendo il tenore della disciplina attualmente in vigore a __________, il cpv. 3 specifica inoltre: "qualora esista un accordo scritto tra i rispettivi proprietari, tale altezza può essere aumentata". Vista l'assenza di un limite massimo d'altezza, il Governo ha negato l'approvazione del cpv. 3, invitando il comune a presentare una variante. Con particolare riferimento all'orografia collinare del suo territorio, il comune insorge contro questa decisione, lamentando che l'introduzione di un limite di altezza massimo vanificherebbe l'intento perseguito con la norma, ossia di tener conto di situazioni particolari: infatti, una limitazione dell'altezza massima renderebbe difficile l'edificazione nelle zone più impervie, dove è necessario erigere muri di contenimento "alti e solidi, la cui altezza non può essere lasciata a una norma che non lascia spazio alle particolarità del caso".
15.2. In base a queste motivazioni, di cui peraltro il rapporto di pianificazione novembre 2010 è completamento privo, con la modifica all'esame il comune palesa l'intenzione di introdurre un ordinamento valido per tutto il suo territorio che permetta ai privati di derogare, senza limiti di sorta, al regime ordinario, che prescrive per le opere di cinta un'altezza massima di 1.80 m. Ora, a prescindere dal fatto che, ancora una volta, il cpv. 3 introduce per tutto il territorio una disposizione che esula dalla pura armonizzazione del testo delle NAPR delle tre sezioni, in quanto atta a produrre ripercussioni marcate sull'assetto territoriale, ed in particolare sul paesaggio di RI 1, la tesi del comune non può venir accolta. Infatti - e senza che sia necessario valutare la legalità, dubbia, della disciplina (già) in vigore a __________ - l'estensione a tutto il territorio della possibilità di derogare all'altezza di 1.80 m senza porre limite alcuno, se in presenza dell'accordo dei proprietari, si pone in palese contrasto con le marcate finalità di tutela paesaggistica perseguite dall'art. 25 RE, finalità che si manifestano in modo particolare nelle prescrizioni relative ai materiali vietati per le recinzioni e per le sistemazioni del terreno, menzionati al cpv. 9 e 10. In proposito vale la pena di citare il rapporto di pianificazione novembre 2010, pag. 21, che riporta: "Il Municipio vuole con forza inserire questi elementi di novità all'interno del proprio piano regolatore al fine di mantenere una qualità paesaggistica anche laddove si effettuano lavori di sistemazione del terreno", finalità il cui perseguimento non sarebbe più garantito nel caso in cui si lasciasse ai privati, senza limitazione alcuna, la facoltà di determinare l'altezza, e quindi l'impatto, delle opere di cinta e di contenimento. Per tutti questi motivi la decisione del Governo merita di venir confermata.
16. Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 28 LPamm), mentre al comune patrocinato vengono assegnate delle ripetibili ridotte, in proporzione al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto. §. Di conseguenza la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6083), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore relativa all'armonizzazione delle tre sezioni (__________, __________ e __________) del comune di RI 1: 1.1. è confermata limitatamente alla non approvazione dell'art. 26 NAPR relativo alle scuole private, all'inserimento d'uffi- cio dell'indice di occupazione nell'art. 55 NAPR relativo al- la zona residenziale a lago (RL), alla richiesta di riesame, tramite l'adozione di varianti dell'art. 69 NAPR relativo alla zona grotti e dell'art. 25 RE relativo alle recinzioni, siepi, piantagioni e muri di sostegno; 1.2. è annullata nella misura in cui chiede il riesame, tramite l'adozione di una variante, dell'art. 76 NAPR relativo alle strade private nuove ed esistenti;
1.3 è riformata per quanto attiene allo stralcio del cpv. 3 del- l'art. 7 NAPR relativo agli indici e alla loro utilizzazione, al- lo stralcio del cpv. 3 del l'art. 9 NAPR relativo alle distanze, allo stralcio di parte del l'art. 32 NAPR relativo alla zona di verde protetto, e alla richiesta di riesame, tramite l'adozio- ne di una variante, dell'art. 42 cpv. 4 (recte: cpv. 5) NAPR relativo al piano particolareggiato del nucleo di __________ ai sensi dei considerandi 7, 8, 10 e 11.
2. Non si prelevano la tassa di giustizia e le spese. Lo Stato rifonderà al comune fr. 600.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario