Incarto n. 90.2011.10
Lugano 13 aprile 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 gennaio 2011 del
Comune di Maggia, rappresentato dal suo municipio, 6673 Maggia,
contro
la risoluzione 16 novembre 2010 (n. 5768), con cui il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della Valle Maggia;
vista la risposta 28 gennaio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il Consiglio di Stato, con risoluzione 16 novembre 2010 (n. 5768), ha adottato il Decreto di protezione delle golene della Valle Maggia (DP), elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 9.3.1.7). Scopo del decreto di protezione è di garantire un'adeguata gestione delle attività che si svolgono all'interno della zona protetta, disciplinare le utilizzazioni e di proporre misure volte alla salvaguardia e al recupero dei contenuti naturalistici presenti, in modo tale da permettere la conservazione nel tempo del patrimonio naturale e della ricchezza biologica (rapporto esplicativo, pag. 3).
b. L'area protetta è una zona di protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN, al cui interno sono iscritti alcuni oggetti appartenenti a inventari internazionali e federali; di quest'ultimi essa è lo strumento di attuazione (art. 1 cpv. 3 delle norme di attuazione [NA]). Inoltre, il comparto è oggetto di misure di protezione anche a livello cantonale e locale. Per quanto qui interessa, l'art. 6 NA disciplina la zona nucleo, denominata ZP1, la quale include gli oggetti 170 e 171 dell'inventario federale delle zone golenali di importanza nazionale, l'oggetto 1528 dell'inventario dei prati e pascoli secchi della Svizzera e l'oggetto 9006 dell'inventario delle zone golenali di importanza cantonale (cpv. 1). I contenuti naturali di questa zona - soggiunge la norma sono integralmente protetti e devono essere conservati intatti. Nella zona nucleo devono essere favoriti la conservazione e l'incremento della flora e della fauna indigene e degli elementi ecologici indispensabili allo loro esistenza; devono inoltre essere favoriti il regime idrico naturale, quello dei sedimenti e le peculiarità geomorfologiche. Ogni utilizzazione dev'essere finalizzata alla cura e alla conservazione del biotopo (cpv. 2). Il cpv. 3 del medesimo articolo specifica che sono vietati gli interventi e le attività che, direttamente o indirettamente, possono compromettere l'integrità biologica del sito, in particolare (lett. k) gli atterraggi esterni in prossimità di comparti particolarmente sensibili. Fanno eccezione le attività legate alla lotta contro gli incendi.
B. Con ricorso 12 gennaio 2011 il comune di Maggia insorge contro il prefato decreto, chiedendo lo stralcio dell'art. 6 cpv. 3 lett. k. Esso contesta il divieto di atterraggi esterni per gli elicotteri che servono i monti e le alpi discoste, raggiungibili unicamente da sentieri pedonali. In particolare esso sottolinea l'importanza delle aree in questione, ubicate a Riveo, Someo e Aurigeno. Non sarebbe possibile vietare o inibire il loro uso senza aver contemporaneamente individuato soluzioni alternative. L'importanza di queste piazze sarebbe confermata anche dall'adozione da parte dell'autorità cantonale del piano PUC-PEIP, che include numerosi oggetti, sui quali sarebbero consentiti specifici interventi edilizi, non raggiungibili altrimenti; ciò porrebbe anche un problema di coordinazione. Siccome la norma non lascerebbe dubbi sul divieto di atterraggio sulle piazze di Riveo e Someo, benché venga lasciato il tempo di ricercare soluzioni alternative, si istaurerebbe una situazione di illegalità, con la quale il ricorrente non gradirebbe convivere.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Governo, chiede che il ricorso, per quanto ricevibile, sia respinto.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 45 cpv. 2 LCPN). Insinuato entro il termine di 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione, come indicato al punto 7 del dispositivo della risoluzione impugnata, il ricorso può essere considerato tempestivo (art. 15 cpv. 3 LCPN; cfr. anche STA 90.06.24 del 16 luglio 2007 consid. 1 non pubblicato in RtiD I-2008 n. 35, in riferimento alla portata generale dell'art. 46 cpv. 2 LPamm).
1.2. 1.2.1. L'atto di ricorso riporta chiaramente che questo è insinuato dal comune, rappresentato dal suo municipio. Chiarezza che, tuttavia, va scemando nella narrativa dell'atto, ove a tratti sembra potersi dedurre che il ricorso sia presentato dal municipio stesso. Ora, di principio, a essere determinante è l'indicazione data in apertura dell'atto, rispettivamente la motivazione fornita nello stesso a sostegno della propria legittimazione attiva. Nel caso
concreto, nel capitolo in ordine, il ricorrente si limita a sostenere che (pag. 2 del ricorso):
Il sottoscritto Municipio è evidentemente legittimato ad inoltrare il presente ricorso.
Esiste dunque un'apparente contraddizione con quanto dichiarato in epigrafe all'atto ricorsuale. Il Tribunale ritiene tuttavia che tale incertezza possa essere risolta nel senso che con tale affermazione il municipio intendeva dare per acquisita la sua facoltà d'introdurre un ricorso in nome del comune, esercitando una competenza di rappresentanza di quest'ultimo che gli spetta in vertenze di carattere amministrativo anche senza l'autorizzazione del consiglio comunale (art. 13 cpv. 1 lett. l, 106 lett. a, 110 cpv. 1 lett. l legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2; inoltre: RDAT II-1999 n. 48). Del resto, nel caso concreto, il municipio potrebbe fondare la sua legittimazione unicamente sull'ipotesi prevista dall'art. 46 cpv. 2 LCPN, ricorso che può essere finalizzato soltanto alla tutela della natura rispettivamente del paesaggio, e non a detrimento di questi valori (cfr. STA 90.2006.37 dell'11 giugno 2007). Che il ricorso in esame soddisfi tale criterio è, perlomeno, dubbio.
1.2.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LCPN, hanno qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. Questa disposizione corrisponde all'art. 43 LPamm, alla cui giurisprudenza ci si può dunque riferire. La legittimazione attiva presuppone, pertanto, che il ricorrente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto particolarmente stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella degli altri membri della comunità; l'insorgente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, attuale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato per il pregiudizio effettivo che questo gli arreca. Nel caso concreto, date le ripercussioni che il decreto impugnato ha sulla gestione del suo territorio, il comune di Maggia dispone, in linea di principio, della necessaria legittimazione a impugnarlo.
2. 2.1. Il comparto disciplinato dal decreto di protezione impugnato è formato da biotopi d'importanza internazionale, nazionale e cantonale (cfr. supra, A.b.). Per quanto riguarda la ZP1, essa include, come visto, gli oggetti 170 e 171 dell'inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale e 1528 inventario dei prati e pascoli secchi della Svizzera; essa è dunque un biotopo ai sensi dell'art. 18 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). I citati inventari sono allegati a due ordinanze federali, emanate sulla base dell'art. 18a LPN, segnatamente l'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31) e l'ordinanza sulla protezione dei prati e pascoli secchi d'importanza nazionale del 13 gennaio 2010 (ordinanza sui prati secchi; OPPS; RS 451.37). Dal rapporto esplicativo si evince che (pag. 19):
Le zone nucleo (ZP1) si estendono su di una superficie di circa 488 ettari e comprendono le componenti dell'ecosistema fluviale rimaste intatte o ad elevato grado di naturalità. Corrispondono alle aree definite dagli inventari federali e cantonali. Lo scopo della protezione è la conservazione integrale delle loro caratteristiche naturali.
2.2. Il rapporto esplicativo spiega inoltre che (pag. 3):
Le zone golenali sono tutte quelle aree pianeggianti dove il fiume scorre libero e crea, attraverso un costante alternarsi di distruzione e rigenerazione, un mosaico di habitat molto differenti tra loro. In Svizzera, le zone golenali sono tra gli ambienti più ricchi dal punto di vista della diversità biologica e quelle della Valle Maggia sono tra le più estese ed importanti. Esse sono iscritte dal 1992 nell'Inventario delle zone golenali di importanza nazionale, e la loro unicità è riconosciuta in ambito internazionale.
3. Il ricorrente non contesta né la legalità né tantomeno l'interesse pubblico del decreto impugnato. Essi sono comunque sia dati (cfr. sul tema STA 90.2006.24 del 16 luglio 2007 e 90.2006.37 dell'11 giugno 2007). Il comune si limita invece - in sostanza - a mettere in discussione la proporzionalità dell'articolo che disciplina gli atterraggi esterni all'interno della ZP1, nella misura in cui questa non considererebbe sufficientemente la necessità di queste piazze.
4. 4.1. L'attività dello Stato deve sempre essere proporzionata (cfr. art. 5 cpv. 2 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Il principio della proporzionalità esige che le misure siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi privati (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 103-106; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 595-610).
4.2. 4.2.1. Come visto, l'art. 6 lett. k vieta gli atterraggi esterni in prossimità di comparti particolarmente sensibili; fanno eccezione le attività legate alla lotta contro gli incendi. Per atterraggi esterni si intendono quegli atterraggi che avvengono al di fuori degli aerodromi; quasi sempre mediante elicotteri (cfr. in merito e per una descrizione più completa il apporto esplicativo sull'avamprogetto di ordinanza sui decolli e gli atterraggi di aeromobili fuori degli aerodromi [ordinanza sugli atterraggi esterni, OAes], reperibile all'indirizzo: ‹http://www.admin.ch/ch/i/gg/pc/documents/1759/Bericht_i.pdf›, pag. 2; cfr. anche art. 2 cpv. 2 decreto esecutivo concernente i voli a bassa quota e gli atterraggi esterni effettuati con elicotteri del 17 giugno 1987; RL 7.4.6.1.1).
4.2.2. Il rapporto esplicativo spiega l'impatto delle aree per atterraggi esterni nella zona protetta (pag. 16):
Il disturbo fonico cagionato dai movimenti aerei diventa problematico nei periodi di riproduzione delle specie più sensibili. L'eliporto di Someo, in particolare, si situa nelle immediate vicinanze del settore di nidificazione del Piro-piro piccolo. Esso genera inoltre traffico veicolare e contribuisce al problema dei parcheggi incontrollati nel cuore della zona protetta. L'area di carico di Aurigeno si situa al margine della zona protetta. I voli si svolgono esclusivamente verso il versante destro della valle. Il sorvolo del sensibile comparto fluviale risulta pertanto assai limitato.
La piazza di Riveo si situa all'interno dell'area interessata dalle opere di arginatura e valorizzazione della Maggia nell'ambito del concetto di sistemazione territoriale di Riveo-Visletto.
4.2.3. Il capitolo 6 del rapporto esplicativo tratta dei provvedimenti di protezione; tra le misure e interventi prioritari (6.2.) viene trattata anche la questione degli atterraggi esterni (p.to 12, pag. 23):
L'eliporto di Someo - conflittuale con gli scopi di protezione a causa della vicinanza a comparti sensibili - dovrà trovare una collocazione idonea al di fuori della zona protetta, che sia facilmente accessibile e che disponga di superfici da adibire a parcheggio. Il suo smantellamento dovrà avvenire in un lasso di tempo tale da permettere la ricerca di soluzioni alternative. L'area di carico di Aurigeno non costituisce un problema materiale e la sua presenza può essere tollerata. Qualora se ne presenti l'occasione, il suo spostamento all'esterno della zona protetta appare tuttavia opportuno. La piazza di Riveo verrà dislocata nell'ambito della realizzazione del progetto di sistemazione idraulica della Maggia. Andrà ricercata una collocazione idonea esterna alla zona protetta.
Nell'ambito della lotta contro gli incendi rimane chiaramente garantito l'impiego degli elicotteri nonché l'utilizzo delle pozze predisposte a tale scopo presenti all'interno della zona protetta.
Le compagnie che gestiscono i voli vengono informate e sensibilizzate in merito all'esistenza della zona protetta, ai suoi contenuti e alla problematica inerente al disturbo. In particolare vengono fornite indicazioni sui luoghi sensibili e sulle procedure di avvicinamento, atterraggi e decollo che permettono di ridurre il disturbo.
4.3. La norma in esame non vieta, dunque, qualsiasi atterraggio all'interno della ZP1, circoscrivendo tale proibizione ai "comparti particolarmente sensibili". Stando all'analisi appena espressa, la Divisione, in sede di risposta, ha concluso che la disposizione riguarda in concreto unicamente l'eliporto di Someo. Il comune ricorrente non contesta - e a ragione - la necessità di ridurre il disturbo a tutela della fauna, in particolare del Piro-piro piccolo, specie estremamente sensibile ai disturbi d'origine antropica (cfr. rapporto esplicativo, pag. 20), limitandosi a sostenere che prima di smantellare le piazze in questione occorre trovare delle soluzioni alternative, ribadendo la necessità di queste piazze. Ora, sulla necessità e idoneità della norma in questione non può sussistere dubbio alcuno: attraverso questa disposizione vengono raggiunti gli importanti scopi di tutela promossi con il Decreto impugnato. La sua portata è poi ridotta allo stretto necessario, avendo limitato la pratica degli atterraggi esterni ai soli comparti particolarmente sensibili. Del resto non è dato di vedere - e nemmeno il comune sostiene altrimenti - perché tali piazze non possono essere dislocate all'esterno di questi comparti. Non v'è dunque motivo alcuno per ritenere sproporzionata la normativa impugnata.
5. Le preoccupazioni del comune si riferiscono poi all'applicazione del decreto, in vigore, non avendo il ricorso effetto sospensivo (art. 45 cpv. 3 LCPN). L'art. 2 DP stabilisce che il Dipartimento del territorio è responsabile dell'attuazione del decreto, in particolare dell'applicazione delle sue norme (cpv. 1). All'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) del Dipartimento, soggiunge la norma (cpv. 2) compete il coordinamento dell'attuazione del DP. Il comune chiede di disporre del tempo necessario per reperire una soluzione alternativa per le aree di atterraggio in questione. Domanda, quindi, all'autorità d'esecuzione una certa flessibilità nell'attuazione del DP: flessibilità che il Dipartimento e l'UNP hanno tuttavia già anticipato (cfr. rapporto esplicativo, pag. 23 e la risposta della Divisione) ma il cui riconoscimento, di tutta evidenza, non può implicare lo stralcio della norma impugnata, come richiesto dall'insorgente.
6. Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere dunque respinto. Il Tribunale rinuncia, conformemente alla prassi, a prelevare una tassa di giustizia dal comune (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario