Incarto n. 90.2008.97
Lugano 11 febbraio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 dicembre 2008 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 11 novembre 2008 (n. 5735), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante inerente alla zona per attrezzatura privata d'interesse pubblico n. 13, Centro invernale __________, del piano regolatore del comune di Novaggio;
viste le risposte:
a) al ricorso 12 dicembre 2008:
- 12 gennaio 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 12 febbraio 2009 del municipio di Novaggio;
- 23 luglio 2009 dello CO 3;
b) allo scritto 28 luglio 2009 del municipio di Novaggio:
- 1. settembre 2009 Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 10 settembre 2009 di RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 22 ottobre 2007, il consiglio comunale di Novaggio ha adottato una variante del piano regolatore, tramite cui il mapp. 266, di proprietà dello CO 3, è stato gravato, per quanto riguarda la parte non interessata dall'area boschiva, da un vincolo di attrezzatura privata d'interesse pubblico finalizzato alla costruzione di un centro, denominato Centro invernale __________, necessario all'esercizio dell'area di svago invernale adiacente, comprensivo di un deposito, una rimessa per il battipista, un ufficio sciovia, uno sportello scuola di sci, una buvette, una saletta riunioni e, infine, alcuni servizi igienici. Accanto al mapp. 266 è situato il mapp. 267, all'epoca di proprietà di __________ __________, su cui insistono un edificio abitativo e una piscina.
B. Con ricorso 17 gennaio 2008, __________ __________, unitamente ad altri tre proprietari di terreni situati nel comprensorio territoriale di Novaggio, è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di non approvare la variante in parola. Fra le molteplici censure sollevate, l'insorgente ha eccepito la violazione delle norme che regolano l'informazione e la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
C. Nelle more della procedura, il 16 maggio 2008, __________ __________ ha trapassato il mapp. 267 a RI 1, tramite atto di compravendita.
D. Con risoluzione 11 novembre 2008 (n. 5735), il Consiglio di Stato ha approvato la variante censurata, respingendo contestualmente il ricorso di __________ __________. A tale proposito, il Governo ha rilevato che, nonostante il municipio non avesse informato la popolazione sull'esito dell'esame preliminare eseguito il 31 ottobre 2006 dal Dipartimento del territorio, tale vizio formale risultava essere sanato dalla facoltà che, nell'ambito del ricorso al Consiglio di Stato, veniva concessa all'insorgente di esercitare il diritto di essere sentito davanti ad un'autorità munita di pieno potere cognitivo, come era il caso nella fattispecie (cfr. risoluzione impugnata pag. 11).
E. Con ricorso 12 dicembre 2008, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendone l'annullamento e riproponendo e sviluppando le censure già sottoposte al giudizio dell'Autorità di prime cure da __________ __________.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
G. Ritenuto che la decisione avrebbe potuto influire sull'assetto pianificatorio del mapp. 266, il Tribunale ha disposto la chiamata in causa del proprietario interessato, assegnandogli un termine per presentare osservazioni. Entro il termine prefissato, lo CO 3 ha risposto, eccependo la carenza di legittimazione attiva della ricorrente: sebbene essa abbia preteso di essere subentrata nel procedimento a __________ __________, l'insorgente non avrebbe tuttavia ottenuto il consenso delle altre parti, così come esatto dalla legge. Nel merito, il resistente si è rimesso alle conclusioni del municipio e della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità.
H. Con scritto 28 luglio 2009, il municipio ha precisato che la variante all'esame era la conseguenza dell'opposizione dipartimentale al rilascio della licenza preliminare per la costruzione del Centro invernale __________ fuori zona edificabile. Nell'ambito di quella procedura, ha sottolineato l'esecutivo comunale, i confinanti, che si erano anch'essi opposti alla realizzazione del progetto, avevano potuto prenderne conoscenza in occasione di numerosi incontri e si erano potuti esprimere tramite un nutrito scambio di corrispondenza. Così come, per le varie tematiche concernenti l'attività invernale dello CO 3,vi era stato anche un tentativo di mediazione tramite __________ __________ __________ __________ __________ (__________). Orbene, in virtù di quanto sopra, ha concluso il municipio, esso non aveva ritenuto opportuno di organizzare altre forme d'informazione e partecipazione che coinvolgessero tutta la popolazione di Novaggio. Peraltro, la mole di opposizioni, ricorsi, articoli sui giornali e interviste presso i vari media da parte dei proprietari confinanti dimostrava con ogni evidenza che nei loro confronti vi era stata una sufficiente informazione e partecipazione ai sensi della legge.
I. Allo scritto del municipio hanno formulato osservazioni la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, che ha semplicemente confermato la rispettiva posizione, e la ricorrente, che, malgrado le spiegazioni addotte dal municipio, ha ritenuto nella fattispecie l'informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio comunque insufficiente e lacunosa.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione territoriale del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Pure data è la legittimazione di RI 1, in quanto nuova proprietaria del mapp. 267 e pertanto subentrata nel procedimento a __________ (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, 24 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1, e 110 del codice di procedura civile ticinese del 17 febbraio 1971; CPCT, RL 3.3.2.1). La successione a titolo particolare di una parte nel procedimento amministrativo non è inoltre subordinata al consenso delle altre parti previsto, nel processo civile, all'art. 110 cvp. 2 (RDAT 1981 n. 30). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 LPamm). L'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti e, considerando i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II 2001 n. 78 consid. 6c; II 1999 n. 27 consid. 3; II 1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. La ricorrente, oltre che contestare il contenuto della variante all'esame, eccepisce in limine una violazione della procedura di informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
3.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
3.2. Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-1995 n. 4 consid 3.1, II-2002 n. 34; II-2006 n. 33 consid. 3). Essi servono ad assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possono essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione ed il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve inoltre a prevenire presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate ed incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.
3.3. Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; sentenza del Tribunale federale 1C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
3.4. Nel caso in esame, il municipio, in data 3 luglio 2006, ha trasmesso al Dipartimento del territorio gli atti della modifica del piano regolatore inerente l'istituzione del vincolo per la realizzazione del Centro invernale __________, secondo la procedura della variante di poco conto. Il Dipartimento ha ritenuto di non poter approvare la variante, di poco conto, in quanto non erano adempiuti i requisiti dell'art. 14 del regolamento della legge cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991 (RLALPT, RL 7.1.1.1.1). Esso ha tuttavia considerato gli atti sottopostigli, quali proposta d'indirizzo di variante del piano regolatore, procedendo il 31 ottobre 2006 all'esame preliminare ai sensi dell'art. 33 LALPT.
3.5. Nella risoluzione impugnata (ris. cit., pag. 11), il Governo ha rilevato che il municipio non aveva proceduto ad informare la popolazione sull'esito dell'esame preliminare, così come esatto dall'art. 33 cpv. 3 LALPT. Esso ha tuttavia ritenuto che tale vizio potesse essere sanato nell'ambito della procedura ricorsuale. Il municipio, dal canto suo, su richiesta specifica di questo Tribunale della documentazione attestante l'avvenuta informazione e partecipazione della popolazione prima e dopo l'esame preliminare, ha risposto con il citato scritto 28 luglio 2009 (cfr. supra, consid. H): facendo riferimento alla procedura edilizia che, visto l'esito negativo, aveva dato origine alla variante in parola, l'esecutivo comunale ha sostenuto che i confinanti-opponenti avevano avuto modo in quell'ambito di prendere dovuta conoscenza del progetto, rispettivamente di prendere posizione. Di questa vicenda aveva poi riferito la stampa, suscitando un vasto dibattito tra gli abitanti del comune. Ciò, al punto tale, che il municipio non aveva ritenuto di dover organizzare altre forme d'informazione e partecipazione della popolazione.
3.6. Diversamente da quanto sostenuto dal Governo e dal municipio, tale modo di agire, troppo sbrigativo, non è con ogni evidenza conforme a quanto prescrivono le pertinenti norme della LPT e della LALPT, illustrate in precedenza. Nulla muta il fatto, menzionato dal Governo, che la ricorrente, unitamente ad altri proprietari, abbia potuto esprimersi sulla variante in oggetto attraverso il ricorso davanti allo stesso: questo mezzo, che dal profilo pianificatorio attiene ad una fase procedurale successiva a quella della formazione del piano, poteva al più servire per far esprimere i soli insorgenti in merito alla decisione, ormai già presa, di adozione da parte del consiglio comunale, non invece a farli partecipare, insieme al resto della popolazione, al processo pianificatorio. Allo stesso modo, non basta che alcune persone (i proprietari-opponenti) abbiano potuto esprimersi, nella fallita procedura edilizia, dato e non concesso che il suo oggetto fosse lo stesso di quello previsto dalla variante in parola. Né basta che, in un certo qual modo, si sia innescato un dibattito pubblico e che la stampa ne abbia diramato l'eco. In realtà, come risulta dagli atti, la popolazione di Novaggio non è mai stata coinvolta. Il municipio non ha infatti mai organizzato riunioni informative, né sottoposto i controversi intendimenti ad una consultazione generale in vista di raccogliere le opinioni e le formulazioni di proposte della popolazione e di ogni altro interessato già in fase di elaborazione della variante. Ben si capisce la ragione, giacché la variante in parola era stata sin dall'inizio concepita come variante di poco conto, in cui queste formalità non sono esatte (cfr. supra, consid. 3.2). Il municipio, o anche solo la commissione edilizia e opere pubbliche e, per finire, anche il consiglio comunale, non hanno pertanto potuto esaminare e se del caso tener conto, non soltanto dell'opinione della ricorrente, ma pure di ogni altro interessato nell'ambito dell'adozione della controversa variante.
3.7. I requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non sono stati rispettati. La risoluzione governativa impugnata va dunque annullata, insieme alla deliberazione 22 ottobre 2007 del consiglio comunale relativa all'adozione della variante all'esame, che essa ha protetto.
4. Non si preleva tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili a favore dell'insorgente (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 2, 4, 33 LPT; 5, 32, 33, 35, 37, 38 LALPT; 18, 24, 28, 31 LPamm; 110 CPCT;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione 11 novembre 2008 (n. 5735), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante inerente alla zona per attrezzatura privata d'interesse pubblico n. 13 Centro invernale __________ del piano regolatore del comune di Novaggio;
1.2. la deliberazione 22 ottobre 2007 con cui il consiglio comunale di Novaggio ha adottato quella stessa variante.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Il comune di Novaggio rifonderà alla ricorrente fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario