Incarto n. 90.2008.52
Lugano 14 ottobre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 settembre 2008 della
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio;
viste le risposte:
- 18 novembre 2008 del comune di Minusio,
- 17 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 13 marzo 2006 il consiglio comunale di Minusio ha adottato la revisione del piano regolatore.
B. Con risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Per quanto qui interessa, il Governo ha condiviso la zona speciale dell'E__________ (ZSE), retta da un'apposita scheda [scheda grafica n. 2, cui rinvia l'art. 34 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR)] e interessante il mapp. 2220, fondo di proprietà della ricorrente, di complessivi 43'999 mq, ove è ubicato l'omonimo albergo ed i relativi impianti esterni, oltre ad un parco e ad una superficie boschiva. Esso ha tuttavia apportato svariate modifiche d'ufficio a questa zona, e più precisamente: - ha rinominato i comparti A e C in A1 e A2 rispettivamente; - ha esteso la zona di protezione del paesaggio (ZPP4), che si sovrapponeva alla superficie boschiva della particella, al sottostante parco al comparto D; - ha inserito nella scheda una disposizione obbligante il pro- prietario a sottoscrivere una convenzione che garantisca l'uso a scopo alberghiero per una durata di almeno 20 anni; - ha ridotto la percentuale di residenze secondarie ammesse in questa zona, prevista dalle condizioni particolari della scheda, dal 70% al 50% degli alloggi destinati all'abitazione. Il Governo ha infine sospeso la sua decisione per quanto concerneva la realizzazione, nel comparto B, di 20 posteggi sotterranei destinati ed aperti all'uso pubblico (cfr., per tutte le modifiche testé citate e la decisione di sospensione, la risoluzione impugnata, pag. 55 seg., 85 seg., 118).
C. a. Con ricorso 16 settembre 2008 __________ impugna la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale nella misura in cui questa modifica d'ufficio la ZSE rispettivamente ne sospende, in parte, l'approvazione. L'insorgente chiede che questa zona e la pertinente normativa vengano approvate, interamente e subito, così come proposte dal comune.
Dei relativi argomenti sviluppati dall'insorgente si dirà, per quanto necessario, in dettaglio, in diritto, atteso come frattanto una parte delle contestazioni sia divenuta priva di oggetto. b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, chiede la reiezione dell'impugnativa. Il comune si associa invece alle domande della ricorrente. Sia soggiunto, per completezza, che su di un tema (inserimento nella scheda grafica regolamentante la zona di una disposizione obbligante il proprietario a sottoscrivere una convenzione che garantisca l'uso a scopo alberghiero per una durata di almeno 20 anni) lo stesso comune ha presentato analoghe domande mediante un proprio ricorso al Tribunale (inc. 90.2008.46).
D. a. In data 12 maggio 2009 il Tribunale ha tenuto un'udienza, in cui le parti hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande. In quell'occasione sono comunque state poste le basi per rimuovere alcune contestazioni, di cui si dirà in dettaglio in diritto. La ricorrente si è altresì riservata il diritto di recedere dall'impugnativa su di un singolo oggetto (estensione della zona di protezione del paesaggio ZPP4 al comparto D): con scritto 2 giugno 2009 il suo patrocinatore ha tuttavia comunicato al Tribunale di mantenere l'impugnativa anche su questo punto.
b. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo. In quest'occasione sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
E. a. Con risoluzione 24 giugno 2009 (n. 3108) il Consiglio di Stato ha annullato le modifiche disposte d'ufficio nella risoluzione impugnata relative alla ZSE e concernenti, da un canto, l'inserimento nella pertinente scheda grafica n. 2 di una disposizione obbligante il proprietario a sottoscrivere una convenzione che garantisca l'uso a scopo alberghiero per una durata di almeno 20 anni, dall'altro, la riduzione della percentuale di residenze secondarie ammesse in questa zona, prevista dalle condizioni particolari della scheda in discussione, dal 70% al 50% degli alloggi destinati all'abitazione. Su questi oggetti la ZSE e la relativa scheda grafica n. 2 sono stati approvati così come proposti dal comune. Il ricorso, per quanto attiene a questi due temi, diventa pertanto privo di oggetto e dev'essere stralciato dai ruoli. b. Con risoluzione di identica data (n. 3109) il Consiglio di Stato, preso atto della documentazione frattanto trasmessagli dal comune, ha sciolto la riserva in merito alla realizzazione di 20 posteggi ad uso pubblico da predisporre nell'autorimessa sotterrane al comparto B, prevista dalle condizioni particolari della scheda grafica n. 2, approvandoli. Anche su questa problematica il gravame dev'esser stralciato dai ruoli, poiché rimasto senza oggetto.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.La ZSE è stata suddivisa in quattro comparti. Il comparto A, ove sorge l'albergo, è destinato all'attività alberghiera; il comparto B, adiacente al comparto A, occupato attualmente per la maggior parte dai campi da tennis, è pure riservato all'attività alberghiera e inoltre a residenza, attività di servizio compatibili con quest'ultima, attività congressuali/seminariali e a posteggi coperti. Il comparto C, composto dal giardino antistante l'albergo, degli accessi e dai posteggi, dev'essere tenuto libero da costruzioni. Il comparto D, costituito dal parco retrostante l'albergo, che sale e si collega con il bosco, è infine destinato a parco pubblico.
4.In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale, di cui la menzionata disposizione si pone a tutela. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.1, I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii).
Com'è stato diffusamente illustrato al consid. 2 e come si deduce anche da quanto appena spiegato, una non approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore possono tuttavia essere pronunciate dal Governo solo in presenza di una proposta comunale che infrange la legge, gli strumenti pianificatori di rango superiore, oppure - superata questa verifica - appaia infine comunque sia affatto inopportuna.
5.5.1. Il Consiglio di Stato, per quanto qui possa ancora interessare, ha anzitutto rinominato i comparti A e C in A1 e A2 rispettivamente. E questo per il motivo che il comparto C risulta funzionale al comparto A. Questo mutamento, che lo stesso Governo qualifica di formale, è vivamente contestato dalla ricorrente, che lo ritiene superfluo.
5.2. In concreto, non sussitono, di tutta evidenza i presupposti per legittimare l'avversata modifica operata dal Governo. In effetti, sebbene questa sia stata ispirata da una riflessione pertinente e non arrechi, nel risultato, un reale pregiudizio alla disciplina pianificatoria della ZSE o agli interessi della ricorrente, non sussisteva un'imprescindibile necessità - men che meno derivante da una precisa norma di rango superiore - che obbligasse il Governo a sostituirsi al comune nella denominazione dei due settori che compongono la ZSE effettuata dall'ente locale nell'esercizio delle sue competenze: denominazione chiara, ben comprensibile e che non peccava di incoerenza, contraddizioni o altri vizi. Il Governo è sceso senza ombra di dubbio ben al di sotto della soglia oltre la quale è legittimato ad operare una modifica d'ufficio del piano regolatore, come attesta l'entità (di poco conto) del cambiamento imposto. La modifica effettuata pecca peraltro di incompletezza - e nuoce, di converso, semmai, alla lettura dello strumento pianificatorio - poiché, a seguito dell'eliminazione del comparto C, il Governo avrebbe poi dovuto, logicamente, assegnare d'ufficio questa denominazione al settore D. Palesemente lesiva dell'autonomia del comune, l'ostata modifica va dunque annullata.
6.6.1. Il Governo ha indi esteso la zona di protezione del paesaggio (ZPP4), che si sovrapponeva alla superficie boschiva della particella (e, pertanto, esclusa dalla ZSE), al sottostante parco al comparto D, adducendo che quest'ultimo è strettamente legato alla foresta, per ragioni di orografia del terreno, in forte pendenza. La ricorrente censura anche questo mutamento, che - asserisce - pone delle ulteriori restrizioni su di una porzione del fondo già gravata da una funzione pubblica, tacciandolo di inutile e arbitrario.
6.2. Anche questa censura merita accoglimento. In effetti, a tenore della scheda che regge la ZSE al comparto D è riservato come "parco aperto all'uso pubblico (ammessi solo impianti e piccole attrezzature di servizio compatibili con la funzione pubblica del parco)". Nella ZPP4, denominata (dal comune questa volta!) "comparto Parco E__________ " e che ricomprende principalmente la foresta sovrastante, a tenore dell'art. 19 cpv. 2 NAPR "sono tutelate le componenti naturali e paesaggistiche. Sono inoltre vietate le modifiche dell'aspetto fisico attuale dei fondi, in particolare qualsiasi tipo di installazione che sia in contrasto con gli obiettivi di protezione del paesaggio." La ZPP4, la cui creazione sembra assumere - alla fin fine un significato più formale che sostanziale (specialmodo perché riferita alla foresta), non si distanzia molto, quanto ad effetti, dalla disciplina istituita mediante la ZSE sul comparto D. L'attribuzione di quest'ultimo alla ZPP4 non comporta, pertanto, dei sostanziali mutamenti della disciplina pianificatoria applicabile al menzionato comparto e, di conseguenza, delle significative ripercussioni sulla proprietà della ricorrente. Anche in questo caso ci troviamo tuttavia di fronte ad una modifica di minima entità del piano regolatore, inaccessibile all'autorità di approvazione del piano regolatore. L'avesse voluto, il comune avrebbe senz'altro potuto adottare l'ostata determinazione, fatto salvo poi il diritto della proprietaria di contestarla. Ma la stessa facoltà appariva preclusa al Consiglio di Stato. Volendovi comunque procedere, il Governo ha certamente leso l'autonomia di cui fruisce l'ente locale in questo campo del diritto.
7.Nel complesso, in quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso dev'essere interamente accolto. Il Tribunale non preleva di conseguenza una tassa di giudizio a carico dell'insorgente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre che lo Stato è tenuto a versargli delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT, 24 segg. LALPT, 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia
1. In quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è accolto. Di conseguenza:
1.1. La risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio è annullata nella misura in cui, per quanto concerne la zona speciale dell'E__________ (ZSE):
- rinomina i comparti A e C in A1 e A2;
- estende la zona di protezione del paesaggio (ZPP4), che si sovrappone alla superficie boschiva del mapp. 2220, al sottostante parco al comparto D;
1.2. La denominazione dei comparti A e C viene approvata così come adottata dal consiglio comunale di Minusio; inoltre il comparto D viene approvato così come adottato dal consiglio comunale, senza il vincolo della ZPP4;
2.Non si preleva una tassa di giudizio. Lo Stato è tenuto a rifondere alla ricorrente fr. 1'500.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario