Incarto n. 90.2008.10
Lugano 8 settembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 aprile 2008 di
RI 1
contro
la risoluzione 18 marzo 2008 (n. 1476), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune scelte pianificatorie rimaste sospese nell'ambito dell'approvazione, avvenuta con risoluzione 10 luglio 2007 (n. 3571), della revisione del piano regolatore di Claro;
viste le risposte:
- 25 luglio 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 9 giugno 2008 del municipio di Claro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 1654 del comune di Claro. Ubicato in località __________, il fondo ha una superficie complessiva di 968 mq, censiti quale prato.
B. Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il fondo, che il precedente piano, approvato nel 1976, attribuiva alla zona industriale (J2), ove era permessa la costruzione di edifici destinati alla produzione industriale leggera, poco molesta, e di edifici amministrativi o commerciali, è stato attribuito alla zona residenziale semi intensiva (R3), nella quale sono ammesse, invece, edificazioni residenziali e commerciali.
C. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio 2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui d'interesse, il Governo ha innanzitutto rilevato il forte sovradimensionamento del piano regolatore del 1976: questo piano, tenuto conto anche delle varianti che nel frattempo erano state approvate, permetteva l'insediamento di 4'600 abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di 2'370 abitanti. Per questo motivo l'Esecutivo cantonale ha rilevato che non vi era necessità di ampliare la zona edificabile rispetto a quella già stabilita nel piano regolatore 1976 ma che, anzi, andava valutata la sua riduzione. Il piano sottoposto dal comune per approvazione, invece, prevedeva un aumento della contenibilità delle zone abitative: rispetto al calcolo consegnato nel rapporto di pianificazione, che dichiarava una capacità ricettiva per il nuovo piano di 3'980 abitanti, il Consiglio di Stato ha verificato che questo era invece in grado di accoglierne ben 6'200. Di conseguenza, il Governo non ha approvato una serie di ampliamenti della zona edificabile adottati dal consiglio comunale e, vista la non conformità con la LPT della zona edificabile prevista dal piano regolatore 1976, ha ritenuto che alcuni comparti non potevano essere automaticamente ripresi in zona fabbricabile. Di conseguenza, il Consiglio di Stato ha verificato che per il comparto in località __________, al quale appartiene il fondo descritto sopra, non erano adempiute le condizioni minime poste dalla LPT per l'attribuzione alla zona edificabile. Il Governo, pur riconoscendo la posizione urbanisticamente strategica del comparto, situato tra la sovrastante zona R3 e la sottostante zona artigianale-industriale (Ar), ha inoltre sollevato perplessità per la sua attribuzione alla zona residenziale anche per problemi ambientali legati alla prossimità della zona artigianale e della strada cantonale e per la carente urbanizzazione. L'Esecutivo cantonale ha quindi annunciato la sua intenzione di non approvare il comparto in oggetto e ha sospeso la procedura in modo da permettere al municipio e ai proprietari di inoltrare le proprie osservazioni.
D. Raccolte le osservazioni del municipio e di alcuni proprietari, ritenuto come gli elementi fossero sostanzialmente quelli di cui già disponeva al momento della decisione 10 luglio 2007, il Consiglio di Stato, con risoluzione 18 marzo 2008, ha negato l'approvazione della zona R3 in corrispondenza del citato comparto, chiedendo nel contempo al comune l'adozione di una variante per la sua assegnazione a una nuova funzione pianificatoria, indicando la zona agricola come la più idonea.
E. Con ricorso 25 aprile 2008, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione 18 marzo 2008 chiedendo, in via principale che la zona R3 in corrispondenza del comparto __________ sia approvata e, in via subordinata, che almeno una fascia di profondità di quaranta metri a valle dell'asse della strada cantonale dalla particella n. 1680 sino alla n. 1654 sia assegnata alla zona R3.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale della mobilità chiede che il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Claro domanda che il ricorso sia accolto nella misura in cui chiede l'approvazione della zona R3, adottata dal consiglio comunale, per il comparto.
G. Il 5 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza. Le parti hanno confermato le proprie posizioni. Il ricorrente ha acconsentito a che il sopralluogo fosse esperito dal Tribunale in occasione di un'analoga udienza, che ha avuto luogo lo stesso giorno. Le fotografie scattate in quell'occasione sono state versate agli atti. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni scritte.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso sono date (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Anche la legittimazione attiva del ricorrente, che impugna una non approvazione del piano da parte del Governo, è data (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.3.1. RI 1 chiede l'approvazione della zona R3 in località __________. Egli spiega che la particella è inserita in zona edificabile J2 sin dal 1973. Il ricorrente fa un breve istoriato dell'iter pianificatorio del comparto, incluso in zona edificabile già dal precedente piano e sulla cui vocazione edilizia nessun dubbio era sorto durante la procedura di elaborazione del nuovo piano regolatore. Infatti, né il municipio né l'autorità cantonale avrebbero mai manifestato prima l'intenzione di negare l'edificabilità a quella porzione del territorio comunale. Il problema del sovradimensionamento della zona edificabile non era stato sollevato né in occasione della presentazione del progetto di nuovo piano regolatore alla popolazione, né in sede di esame preliminare. Dato che, con la sua attribuzione alla zona R3, si andava pacificamente verso la conferma dell'edificabilità dell'area __________, è comprensibile che la località, urbanizzata, non si sia sviluppata di pari passo con altre edificabili del comune. Il suo mappale è ubicato direttamente sulla strada cantonale, su un fronte già edificato, anche in tempi recenti. La decisione del Governo sarebbe ingiustificata e lesiva della parità di trattamento. Non tiene conto del fatto che il fondo si sviluppa lungo la strada cantonale che attraversa il comune e che, da ambo i lati, è costeggiata dalla zona R3 approvata, con l'unica eccezione del comparto __________. Il limite naturale per la zona edificabile andrebbe ricercato nel canale posto a nord della sua proprietà, il quale, del resto, delimita a settentrione tutta la fascia edificabile R3. Pertanto, occorrerebbe inserire almeno un fascia profonda 40 m in zona edificabile.
3.2. La Divisione chiede che il ricorso sia respinto, confermando la propria posizione. Inoltre, rileva come l'attività edilizia nel settore sia stata quasi nulla nell'arco dei trent'anni in cui il terreno è stato attribuito alla zona edificabile. Ritiene che la motivazione, di natura urbanistica, relativa al fronte edificabile sulla strada cantonale, interrotto in corrispondenza del comparto in esame, non possa prevalere sui principi pianificatori che verrebbero disattesi in caso di attribuzione dell'area alla zona edificabile. In tal senso, nemmeno può essere invocata la parità di trattamento.
3.3. Il municipio domanda l'accoglimento del ricorso nella misura in cui chiede l'approvazione della zona R3 come adottata dal consiglio comunale. Oltre a sottolineare di aver rinunciato già a riproporre in zona edificabile una parte della vecchia zona J2 e di non aver impugnato la non approvazione di ampliamenti della zona edificabile, ritiene che i parametri siano stati applicati in modo eccessivamente rigoroso. Ricorda gli ingenti investimenti operati dal comune per l'urbanizzazione del comparto e il fatto che esso sia parzialmente edificato. Ritiene determinante la sua posizione tra la zona R3 sovrastante e la zona Ar sottostante.
4.4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per l'area in esame.
4.2.1. Innanzitutto il comparto __________, cui appartiene il mappale del ricorrente, non è edificato in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura, secondo l'art. 15 lett. a LPT, si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). L'area si trova incastonato tra le zone edificabili R3 (a est e a sud) e Ar (a ovest), e quella agricola (a nord). Dunque, è vero che questa è circondata, su tre lati, dalla zona edificabile. Ma il fatto di confinare o essere nella prossimità della zona edificabile non basta per ammetterne l'appartenenza al territorio ampiamente edificato. Il sopralluogo ha permesso di verificare che il comparto si presenta come un vasto pianoro (all'incirca 3.5 ettari, suddivisi in una trentina di fondi), sostanzialmente inedificato: sono presenti solo pochi edifici, peraltro nemmeno tutti a carattere abitativo o commerciale, come invece prevede la zona R3 adottata dal comune. Il territorio, quindi, non presenta quell'edificazione compatta richiesta dalla giurisprudenza. Al contrario, esso è ben lungi dall'ipotesi contemplata dall'art. 15 lett. a LPT. Inoltre, già solo per le sue vaste dimensioni non può certo essere ritenuto un vuoto edificatorio (Baulücke; per un approccio riassuntivo della giurisprudenza cfr. STA 90.2007.35 del 10 ottobre 2008 consid. 5.3.1.).
4.2.2. Il mapp. 1654 (ma lo stesso vale per l'intero comparto di Vassescia-Pontone) non è nemmeno necessario per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di approvazione, come visto, spiega esaurientemente che la zona edificabile di Claro è sovradimensionata sia in rapporto al piano regolatore 1976, che poteva ospitare 4'600 abitanti circa, sia a quello in esame, che ne potrebbe accogliere 6'200. Ora, è vero che il rapporto di pianificazione riteneva che il nuovo piano potesse accoglierne solo 4'000, ma la verifica e la correzione operata dall'Esecutivo cantonale appaiono in ogni caso corrette. Il Governo ha calcolato che dal 1990 al 2005 la popolazione era aumentata di 820 abitanti, ossia all'incirca 54 abitanti all'anno; un aumento leggermente inferiore è stato riscontrato tra il 2000 e il 2005, di ca. 42 abitanti all'anno. Fondandosi sull'aumento di 54 abitanti all'anno, esso ha ritenuto che nei prossimi quindici anni la popolazione di Claro potrebbe raggiungere circa le 3'200 unità. La contenibilità del piano in esame, sia nell'ipotesi comunale di ca. 4'000 abitanti, che in quella cantonale di ca. 6'200 abitanti, appare dunque più che generosa e lo stesso vale in relazione al piano del 1976. Non vi è dunque bisogno di questi terreni, ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT per lo sviluppo del comune dei prossimi 15 anni.
5.In assenza dei requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli interessi si potrebbe giungere al risultato auspicato dal ricorrente. In ogni caso, dev'essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c) e, da ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni. Nemmeno le spese di urbanizzazione sostenute possono essere considerate determinanti, nel caso concreto, per giungere a una diversa soluzione. Comunque, il fatto che un fondo sia urbanizzato non è decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g; RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
6.Infine, il provvedimento non lede nemmeno il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), il quale esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii). Nel caso concreto non si ravvisa alcuna disparità di trattamento nella decisione del Governo il quale ha fondato la propria decisione su motivi oggettivi e senz'altro non arbitrari. Il fatto che altri terreni in situazione simile abbiano conosciuto un altro destino pianificatorio non è, come visto, determinante.
7.In definitiva, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 1. 3, 14, 15, 33 LPT, 24 segg., 38 LALPT, 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario