Incarto n. 90.2007.82
Lugano 8 settembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 agosto 2007 di
RI 1 RI 2 patr. dall'avv. PR 1
contro
la risoluzione 10 luglio 2007 (n. 3571), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Claro;
viste le risposte:
- 21 dicembre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 6 settembre 2007 del municipio di Claro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2 sono proprietari dei seguenti mappali nel comune di Claro, tutti in località Scerese (secondo il registro fondiario, Torre secondo la cartografia del piano):
mapp. n.
proprietario
descrizione
superficie (mq)
1314
RI 1
A stalla
88
B fienile
55
C vasca
12
D serbatoio
23
E deposito attr.
20
f terreno ann.
5'962 .
tot. 6'160
2316
RI 2
prato
6'183 .
tot. 6'183
2317
RI 2
A stalla
52
b prato
6'047 .
tot. 6'099
2318
RI 1
prato
5'944 .
tot. 5'944
I mappali formano un vasto appezzamento di terreno - l'originario mapp. 1314, poi frazionato - posto nella parte ovest del comune, e delimitato dalle seguenti strade: A Toráscia (est), Int i Très (nord), Ai Ca Vecc (ovest). A sud essi confinano con altri fondi.
B. Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il comune ha assegnato una fascia, della profondità di ca. 40 m lungo la strada A Toráscia, che tange i mapp. 1314 e 2316, alla zona edificabile residenziale semi-intensiva (R3). Il rimanente di questi fondi, come pure i mapp. 2317 e 2318 sono stati, invece, assegnati alla zona agricola, segnatamente alle superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC). Il precedente piano regolatore, approvato nel 1976, attribuiva l'intera superficie dei mappali descritti sopra alla zona industriale (J2).
C. Contro la decisione del comune che ha estromesso gran parte dei loro fondi dalla zona fabbricabile, i proprietari citati in ingresso sono insorti, il 22 marzo 2004, davanti al Consiglio di Stato. Essi hanno chiesto di annullare la decisione comunale e di attribuire l'intera superficie alla zona fabbricabile, dichiarandosi disponibili a trovare una soluzione di compromesso nel senso di includere almeno la metà di questa in zona edificabile. I ricorrenti hanno sostenuto che la decisione comunale violava la garanzia della proprietà in quanto priva di un sufficiente interesse pubblico e sproporzionata. La misura non era fondata su una ponderazione degli interessi in gioco ed era lesiva della parità di trattamento visto che, fronte alla densificazione delle aree edificabili e dell'apertura di nuove, la necessità di reperire aree agricole era avvenuta solo a scapito dei loro fondi. L'attribuzione della superficie alla zona agricola era, in fine, errata poiché non adempiva a nessuna delle ipotesi dell'art. 16 LPT.
D. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio 2007 e nel contempo ha respinto il ricorso di RI 1 e RI 2. Esso ha innanzitutto ricordato l'autonomia del comune in materia pianificatoria e sottolineato di non aver approvato alcuni comparti edificabili poiché sprovvisti dei necessari requisiti legali, con particolare riferimento al sovradimensionamento della zona edificabile di Claro. Il Governo ha poi evocato il fatto che i terreni industriali erano rimasti manifestamente sottoutilizzati e ha quindi ritenuto corretta la scelta del comune, anche alla luce degli auspici del piano direttore che prevede, per le zone industriali e artigianali, la verifica della loro compatibilità ambientale e del loro dimensionamento.
E. Contro la decisione del Governo RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Essi ripropongono le medesime argomentazioni e domande poste al Consiglio di Stato. In merito ai motivi della decisione impugnata, i ricorrenti affermano che il notevole aumento della popolazione conosciuto negli ultimi anni porta a relativizzare il problema della contenibilità del piano. Inoltre sottolineano la carenza di zone industriali e artigianali nella corona nord del Bellinzonese.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale conferma le motivazioni della decisione impugnata, sottolineando inoltre l'ampia estensione di zone artigianali e industriali nei comuni limitrofi. Chiede quindi che il ricorso sia respinto. Anche il municipio sollecita la reiezione del gravame.
G. Il 4 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza, sono stati visitati i luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. I ricorrenti hanno quindi domandato l'acquisizione di alcuni documenti. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
H. Il 1° luglio 2009 il giudice delegato ha comunicato alle parti di aver acquisito i documenti richiesti, fissando loro un termine sino al 17 agosto 2009 per eventuali osservazioni. Il termine è trascorso inutilizzato.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività del ricorso e la legittimazione attiva dei ricorrenti sono date (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.I ricorrenti chiedono l'annullamento della decisione impugnata e il rinvio degli atti al comune per l'elaborazione di una variante che assegni i mapp. 1314, 2316, 2317 e 2318 alla zona edificabile. I motivi alla base di tale richiesta sono stati già ricordati nei fatti (cfr. supra, C ed E). La Divisione e il municipio s'oppongono a questa richiesta.
4. 4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.2. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 314).
4.2.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per i fondi dei ricorrenti.
5.1. Innanzitutto non appare possibile ritenere che questi fondi appartengano ai terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Ora, i fondi in questione sono ubicati marginalmente alla zona edificabile, a diretto contatto con la zona agricola. Il sopralluogo ha permesso di verificare che la porzione dei mapp. 1314 e 2316 non inclusa nella zona fabbricabile è priva di qualsiasi manufatto, che il mapp. 2318 pure risulta inedificato, mentre sul mapp. 2317 vi è, verso la ferrovia, agli antipodi della zona edificabile approvata, unicamente un piccolo edificio di carattere rurale. Il sopralluogo ha permesso infine di confermare quanto già emergeva dalla cartografia del piano: i mappali appartengono chiaramente a un comparto agricolo, sostanzialmente inedificato.
5.2. I mappali dei ricorrenti non sono nemmeno prevedibilmente necessari all'edificazione entro quindici anni (art. 15 lett. b LPT).
5.2.1. In merito a una possibile assegnazione alla zona residenziale, la decisione di approvazione spiega esaurientemente che la zona edificabile di Claro è sovradimensionata sia in rapporto al piano regolatore 1976, che poteva ospitare 4'600 abitanti circa, sia a quello in esame, che ne potrebbe accogliere 6'200. Ora, è vero che il rapporto di pianificazione riteneva che il nuovo piano potesse accoglierne solo 4'000. La verifica e la correzione operate dal Governo appaiono in ogni caso corrette e i ricorrenti, comunque, non contestano e non spiegano perché la contenibilità del piano dovrebbe essere minore di quella ritenuta dall'Esecutivo cantonale. Essi si limitano piuttosto a sostenere che l'andamento demografico del comune a partire dagli anni '50 del secolo scorso condurrebbe a relativizzare le considerazioni del Governo in merito alla contenibilità del piano. Tale affermazione non permette di scalfire la corretta valutazione operata dal Consiglio di Stato, che resiste alla generica critica dei ricorrenti. Il Governo ha calcolato che dal 1990 al 2005 la popolazione era aumentata di 820 abitanti, ossia all'incirca 54 abitanti all'anno; un aumento leggermente inferiore è stato riscontrato tra il 2000 e il 2005, di ca. 42 abitanti all'anno. Fondandosi sull'aumento di 54 abitanti all'anno, esso ha ritenuto che nei prossimi quindici anni la popolazione di Claro potrebbe raggiungere circa le 3'200 unità. La contenibilità del piano in esame, sia nell'ipotesi comunale di ca. 4'000 abitanti, che in quella cantonale di ca. 6'200 abitanti, appare dunque più che generosa e lo stesso vale per rapporto al piano del 1976. E questo pure se si volesse tener conto, quale paragone, come rilevato dai ricorrenti, dell'aumento della popolazione da 934 unità del 1950 a 2'370 unità del 2005, ossia un aumento annuale medio di ventisei persone sull'arco di cinquantacinque anni, dunque ancor meno di quanto ritenuto dal Governo nella decisione di approvazione. Non vi è dunque bisogno di questi terreni, ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT, per lo sviluppo della zona residenziale del comune nei prossimi 15 anni.
5.2.2. Resta da esaminare una possibile attribuzione alla zona industriale. Questo tipo di zona presenta delle peculiarità che la distinguono sensibilmente dalle altre zone edificabili. Se un termine di quindici anni appare adeguato quale orizzonte temporale per valutare l'entità di terreni edificabili occorrenti all'edilizia residenziale e se a questo fine si avvera idoneo applicare il classico metodo delle tendenze, per contro le esigenze dell'industria richiedono di regola altri approcci, più specifici e mirati. La tendenza demografica, il consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all'estensione iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive per il dimensionamento delle zone industriali. Un comune può essere attrattivo per la residenza e non esserlo affatto per l'industria, e viceversa. Quindi, lo sviluppo demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso per la prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo sviluppo registrato nel tempo da una determinata zona industriale. Occorre tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato e oggettivamente difficile da gestire. Il problema è complicato dal fatto che le esigenze cui deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il radicale mutamento del concetto stesso di industria: ci muoviamo da tempo in regime di economia postindustriale, caratterizzata da apparati produttivi ridotti all'essenziale, sempre più automatizzati e ad alto contenuto tecnologico, con largo ricorso alla produzione just in time che riduce le scorte e quindi lo spazio immobilizzato, ma richiede trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari collegamenti. L'individuazione di un'ubicazione strategica a contatto con adeguate vie di comunicazione, in un contesto in cui la mobilità sia organizzata a più livelli tra di loro integrati, assume pertanto, soprattutto per quanto riguarda i grandi poli industriali, una valenza rilevante (STPT 90.2002.98 del 20 agosto 2004 consid. 7.1.).
Si deve poi considerare che il tema dell'insediamento industriale ha una valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro di livello superiore. Il problema non può essere risolto lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l'industria si istallerà effettivamente. Il rischio è che le imprese, anziché concentrarsi in una zona prima di intaccare la prossima, le invadano tutte alla spicciolata. Lo sperpero di terreno è evidente e dev'essere evitato. Una siffatta pianificazione finisce per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione delle singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per comune, possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone a carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun ritorno fiscale. Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per gestire questa materia è il piano direttore cantonale. È questo il livello in cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale, al fine, come enuncia l'art. 12 LALPT, di "assicurare una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale", volta a garantire un "armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali", attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione, in particolare di quelle regionali e comunali tra loro.
Come peraltro accennato dal Consiglio di Stato (cfr. decisione di approvazione, pag. 113), il piano direttore ha individuato una sovrabbondanza delle zone industriali previste dai piano regolatori comunali, soprattutto nel Sopraceneri (PD, rapporto esplicativo, pag. II.92). A ciò sia aggiunge che la zona industriale in corrispondenza dei fondi dei ricorrenti non è stata nemmeno intaccata da attività industriali durante i tre decenni che la stessa è stata in vigore. Ma il disinteresse da parte delle attività industriali di insediarsi a Claro è generalizzato e non solo limitato ai fondi dei ricorrenti, ma anche agli altri fondi destinati dal piano precedentemente in vigore a questa funzione: a partire dagli anni '50 si erano insediate una fabbrica di orologi e due camicerie che nel frattempo hanno smesso le loro attività produttive (pag. 6 rapporto di pianificazione). Preso atto di questa evidenza, il comune ha deciso di orientare la propria pianificazione territoriale sulla sua funzione prettamente residenziale, mentre la zona industriale, non più considerata quale settore da sviluppare, è stata eliminata (cfr. rapporto di pianificazione pag. 15). Sia dall'analisi della cartografia che dagli intenti dichiarati dal comune stesso, si è voluto, in buona sostanza, conservare nella parte alta del paese un'edificazione unifamiliare, concentrando nella parte bassa quella plurifamiliare, con possibili contenuti commerciali (rapporto di pianificazione, pag. 17), rinunciando, come visto, alle due zone industriali, che non hanno avuto successo. Queste sono state convertite, quella a nord, in zona artigianale (verso la ferrovia) e residenziale R3 (verso la cantonale, non approvata dal Governo), mentre per quella a sud, che qui interessa e denominata Torrazza, è stata attribuita, come visto sopra, in parte alla zona R3 sul fronte della strada cantonale e in parte alla zona agricola. Il disinteresse per la zona industriale a Claro appare provato e, di riflesso, i terreni dei ricorrenti non sono dunque nemmeno necessari per le attività industriali. Nulla muta al riguardo il generico rinvio fatto dal ricorrente in sede di udienza alla documentazione assunta dal Tribunale su richiesta del medesimo e che è stata messa a disposizione delle parti, le quali nemmeno hanno formulato osservazioni al riguardo.
5.3. Poiché i fondi in discussione non possono essere attribuiti alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di approvare - di conseguenza - la loro assegnazione alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457, 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la porzione dei terreni interessati si presti o meno, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola. In ogni caso, in occasione del sopraluogo si è potuta costatare la presenza di ovini e che parte di questi terreni è utilizzata per il pascolo. L'idoneità per un'utilizzazione agricola di questi mappali appare tutt'altro che esclusa, ritenuto come il catasto delle idoneità agricole allestito dalla Sezione dell'agricoltura rileva come molto idoneo alla campicoltura il territorio immediatamente contermine; in ogni caso appare dimostrata la possibilità di utilizzare gli stessi, quantomeno, per il pascolo o per lo sfalcio. Il fatto che il i mappali in questione non siano individuati dal piano direttore quali terreni agricoli non è decisivo. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione del territorio agricolo, del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT). L'attribuzione dei mappali in questione alla zona agricola appare dunque corretta.
L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in assenza di necessità appare, in concreto, preminente agli interessi dei privati a veder incluso il proprio fondo nel territorio fabbricabile. In presenza di una zona edificabile manifestamente e fortemente sovradimensionata appare infatti corretto - in occasione della revisione del piano regolatore la cui impostazione vetusta risale a prima dell'adozione della LPT - procedere alla sua riduzione. La misura appare, dunque, rispettosa dei principi di legalità e interesse pubblico. Non appare nemmeno lesiva di quello della proporzionalità, ritenuto come comunque due dei mappali in esame sono stati parzialmente attribuiti alla zona fabbricabile e il rimanente dei mappali in oggetto appare comunque essere utilizzabile quantomeno per scopi agricoli e pastorizi. La misura in questione è dunque anche la meno incisiva.
6.In assenza dei requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli interessi si potrebbe giungere al risultato auspicato dai ricorrenti. In ogni caso, dev'essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). In merito all'attribuzione alla zona industriale, questa rischierebbe inoltre di creare dei conflitti con le zone agricola e residenziale immediatamente contermini e approvate dal Governo. Si tratterebbe poi di creare una piccola zona industriale isolata, ciò che appare contrario ai principi di una pianificazione ordinata. Da ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
7.I ricorrenti sostengono anche che il provvedimento impugnato lede il principio della parità di trattamento, poiché non si vedrebbe per quale ragione la necessità di reperire aree agricole sia avvenuta unicamente a scapito dei ricorrenti.
7.1. principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve
fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).
7.2. In concreto, la decisione del comune appare rispettosa dei criteri pianificatori e non è arbitraria, siccome fondata su motivi oggettivi e sostenibili. Essa si iscrive piuttosto nell'ambito dell'autonomia che occorre riconoscere, nell'ambito in esame, all'ente pubblico pianificante. La censura risulta pertanto infondata.
8.I ricorrenti ritengono, infine, che il principio della buona fede sia stato violato in quanto essi hanno, per anni, fatto affidamento sulle informazioni ottenute dall'autorità, che ha sempre garantito che si sarebbe trovata una soluzione equa.
8.1. Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost.). L'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona, essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, la persona non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. Scolari, op. cit., n. 639 con rinvii).
8.2. Ora, nel caso concreto tali condizioni non sono adempiute. Innanzitutto, dalle affermazioni dei ricorrenti non appare chiaro chi avrebbe promesso e che cosa esattamente sarebbe stato promesso loro, ritenuto come essi si limitino ad asserire di aver ricevuto la garanzia che sarebbe stata trovata una "soluzione equa", termine impreciso che, di per sé, non è atto a fondare alcun affidamento. Anche dai documenti agli atti non emergono precise promesse fatte dall'autorità circa il destino pianificatorio dei mappali in oggetto. Ma quand'anche il municipio o il Dipartimento avessero suscitato una qualche aspettativa nei ricorrenti, basta sottolineare come nessuna di queste due autorità poteva garantire alcunché, giacché la competenza ad adottare il piano spetta unicamente al legislativo comunale il quale nemmeno può garantire nulla in quanto deve comunque ancora essere approvato dal Governo. Infondata, la censura dev'essere respinta.
9.Per tutti i motivi che precedono il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 8, 9, 26 e 36 Cost., 15, 16 LPT, 24 segg., 28 e 38 LALPT, 2 e 4 LTAgr, 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dei ricorrenti, in parti uguali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005, LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario