Incarto n. 90.2007.78
Lugano 12 novembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 agosto 2007 di
RI 1 RI 2
contro
la risoluzione 12 giugno 2007 (n. 2917) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
- 26 settembre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 22 ottobre 2007 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2, residenti a __________, sono proprietarie, in quanto uniche eredi della fu __________ __________, del mapp. 508 di quel comune, ancora formalmente intestato, a registro fondiario, a quest'ultima.
B. Nella seduta del 7/8 marzo 2005, il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione del piano regolatore comunale, che è stata pubblicata presso la cancelleria comunale dal 18 aprile al 17 maggio successivi. Con risoluzione 12 giugno 2007 (n. 2917), pubblicata sul foglio ufficiale n. 49 del 19 giugno 2007 (pag. 5010 seg.), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. Il 25 giugno successivo il municipio di __________ ha indi pubblicato presso la cancelleria comunale, nel periodo 25 giugno-24 luglio 2007, le modifiche apportate al piano regolatore dal Consiglio di Stato attraverso la menzionata risoluzione.
C. Con impugnativa 14 agosto 2007 RI 1 e RI 2 insorgono davanti al tribunale per contestare la non approvazione - e il conseguente stralcio - da parte del Consiglio di Stato dell'art. 8.3.2.2. lett. b NAPR, che istituiva la possibilità, per il municipio, di autorizzare la costruzione di posteggi coperti, ma aperti, entro le linee di arretramento fissate dal piano regolatore, a condizione che i pilastri rispettassero una distanza minima di 2 m dal campo stradale ed i cornicioni di gronda 1 m da quest'ultimo, posto che fosse salvaguardata la sicurezza del traffico. Le insorgenti sostengono che la norma risponde ad un bisogno sentito dei proprietari, che la possibilità di costruire dei posteggi entro le linee di arretramento non costituisce un diritto assoluto, ma è soggetta ad una preventiva valutazione del municipio, chiamato a rilasciare un'autorizzazione in deroga, infine che la norma è stata approvata in altri comuni: donde anche una violazione del principio della parità di trattamento.
D. La divisione dello sviluppo territoriale chiede che il ricorso venga respinto, mentre che il comune di __________ ne postula l'accoglimento. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di quelle di importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 Lstr). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 7 cpv. 3, 4 cpv. 2 Lstr). Il Consiglio di Stato, per il tramite del dipartimento, può inoltre chiedere l'iscrizione nel piano regolatore di speciali vincoli per l'esecuzione di opere di interesse regionale o cantonale, come le strade (art. 31 cpv. 1 LALPT). L'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce pertanto che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento. Le norme di attuazione del piano regolatore stabiliscono invece (art. 29 cpv. 1 LALPT), tra l'altro, le regole generali sull'utilizzazione e sull'edificabilità del suolo (lett. a), le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona (lett. b), la regolamentazione dei posteggi privati, riservate le norme cantonali in merito (lett. c).
4. 4.1. In concreto, le rappresentazioni grafiche del piano regolatore di __________ istituiscono le linee di arretramento, che fissano il limite sino al quale è possibile costruire. Tali linee sono fissate, in linea di principio, a 4 m dal ciglio stradale. Una distanza minore, di 3 m, è prevista per le strade a monte di via __________, mentre che le linee di arretramento previste lungo via __________ __________ raggiungono gli 8 m circa. L'art. 8.3.2 NAPR regolamenta come segue le distanze che devono rispettare le costruzioni e gli impianti dalle strade:
" 8.3.2 Strade, piazze, percorsi pedonali, posteggi
1. Per tutti i tipi di edifici o impianti le distanze da rispettare sono le se-guenti:
a. verso infrastrutture del traffico (strade, piazze di giro e di scambio, posteggi ecc.) fanno stato le linee d'arretramento o d'allineamento indicate sui documenti grafici (piani e legenda);
b. verso infrastrutture del traffico senza linee d'arretramento o d'allineamento:
· 4.00 metri dal ciglio stradale o del marciapiede, per le strade cantonali e quelle a valle di via Locarno;
· 3.00 metri dalle strade a monte di via Locarno e dai posteggi;
c. dal ciglio dei percorsi pedonali pubblici, fatta eccezione per le costruzioni accessorie (per le quali vale l'art. 8.2.4) o interrate, la distanza è di metri 3.00, riservato il rispetto della distanza verso il fondo prospiciente.
Verso i percorsi pedonali su terreno privato (diritto di passo), non vi sono distanze, ritenuto il rispetto delle distanze verso il fondo privato contiguo;
d. al fine di garantire la viabilità e la possibilità di un regolare sgombero della neve lungo le strade esterne alla zona edificabile, può essere imposto un arretramento di 50 cm per la formazione di recinzioni ecc.;
e. le arature non possono venire effettuate a meno di metri 1.00 dalla proprietà pubblica. Durante l'aratura non è permesso usufruire delle strade pubbliche asfaltate per le manovre.
2. A condizione che sia salvagurdata la sicurezza del traffico (visibilità, accessi, ecc.), nei, seguenti casi possono essere accettate distanze inferiori:
a. interventi su fabbricati esistenti (rinnovazioni, sopraelevazioni, ampliamenti e cambiamenti di destinazione) e se è preclusa o resa difficile l'edificazione del fondo. Tanto i fabbricati quanto i fondi dovevano risultare esistenti, nella loro forma e dimensione, prima dell'entrata in vigore del PR (1988) o le modifiche, nel frattempo intervenute, non configurano una palese intenzione all'elusione delle norme;
b. per la realizzazione di posteggi coperti i cui pilastri rispettino la distanza minima di 2.00 metri dal campo stradale, per i cornicioni di gronda è sufficiente un metro. Deve in ogni caso essere garantito lo spazio di manovra del posteggio (norme VSS). Entro le linee d'arretramento, i posteggi devono rimanere aperti;
c. per l'esecuzione di posteggi a valle della strada della collina in zona edificabile. Lo spazio sottostante tale manufatto può essere utilizzato quale deposito e simile. Per le distanze dagli edifici viene equiparato a un muro di controriva;
d. per la realizzazione di costruzioni o impianti sotterranei, dove gli stessi non sono altrimenti eseguibili, fino a un limite massimo di 2.00 metri dal campo stradale (riducibili per interventi in collina, dove la soluzione non comprometta l'interesse pubblico);
e. piccoli edifici in diretta relazione con l'accesso al fondo (pensiline ecc.).
3. Le sopraccitate distanze non si applicano alla zona del nucleo.
4. Balconi, ante, porte e altre sporgenze non possono occupare o aprirsi verso le aree di pubblico passaggio se presentano un potenziale pericolo per persone o cose.
5. Sono riservate le competenze del Dipartimento per quanto concerne la distanza dalle strade cantonali."
4.2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'art. 8.3.2.2 lett. b NAPR proposto dal comune, che abilitava il municipio avverandosi determinate premesse - ad autorizzare la realizzazione di posteggi coperti, ma aperti (su tutti i lati), all'interno delle linee di arretramento, fosse contrario all'art. 13 cpv. 1 RLALPT, che autorizza in questo spazio la sola costruzione di edifici o impianti di piccola entità, come cinte, siepi, accessi o pergole (lett. a), che non sporgono dal terreno (lett. b), oppure che sono edificati nel sottosuolo (lett. c). Il Governo ha pertanto proceduto allo stralcio della disposizione (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 41 in fine/42 e 49). La risoluzione del Consiglio di Stato merita tutela.
4.3. L'imposizione del rispetto di determinate distanze dalle strade, sotto forma di arretramenti o allineamenti, risponde anzitutto ad un sicuro interesse pubblico. Queste restrizioni, note ed applicate da lungo tempo, possono perseguire, nello stesso tempo, uno o più scopi, come tutelare la sicurezza della circolazione stradale, assicurare la possibilità di attuare future correzioni stradali, permettere uno sviluppo armonioso degli agglomerati, offrire il necessario respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorare l'estetica dei centri urbani, facilitare la creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuendo in definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (RDAT II-2003 n. 21 consid. 5.3; DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario, ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il piano regolatore può limitarsi a prescrivere delle distanze minime dalle strade, imponendo delle linee di arretramento, oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le stesse, fissando le cosiddette linee di costruzione o di allineamento (cfr. art. 13 cpv. 2 RLALPT).
4.4. In funzione degli specifici scopi perseguiti nel singolo caso attraverso le linee di arretramento e per tenere in debita considerazione gli interessi dei proprietari, l'art. 13 cpv. 1 RLALPT istituisce la possibilità, per i comuni, di eccettuare dall'obbligo di rispettare le linee di arretramento edifici o impianti di piccola entità (come cinte, siepi, accessi o pergole), oppure che non sporgono dal terreno, oppure infine sotterranei. Nel caso in esame il comune ha inteso inserire tra le costruzioni al beneficio di quest'eccezione, da concedere tramite autorizzazione in deroga da parte del municipio, i posteggi coperti, aperti sui lati, alla condizione che i pilastri ossequino la distanza di 2 m dal campo stradale e i cornicioni di gronda 1 m da quest'ultimo. Ora, tuttavia, delle costruzioni di questa indole non possono essere annoverate tra quelle di piccola entità ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 lett. a RLALPT. In quanto costruzioni (come minimo) accessorie, esse possono difatti raggiungere un'altezza di 3 m, rispettivamente 4 m al colmo (art. 7.7.1 lett. c NAPR). I posteggi coperti sorretti da pilastri possono inoltre presentare una lunghezza superiore ai 12 m concessi per le altre costruzione accessorie, che può arrivare sino a 20 m, se cumulata a quella di altri edifici (cfr. art. 7.7.1 lett. d NAPR). Va inoltre soggiunto che la possibilità, lasciata al proprietario, di scegliere il tipo di manufatto, la foggia della copertura, i materiali ecc. si presta a rinforzare, nel singolo caso, questa conclusione. A ragione pertanto, il Governo ha stralciato l'art. 8 3.2.2. lett. b NAPR.
4.5. Le insorgenti sostengono che la norma risponde ad un bisogno sentito dei proprietari, i cui fondi diventano sempre più esigui a fronte di un incremento del numero dei veicoli. Ora, lo stralcio della norma in oggetto non preclude la possibilità di realizzare dei parcheggi a livello del terreno entro le linee di arretramento, ammesso dalla giurisprudenza quando non ne risulta un pericolo per la circolazione (STA 1.6.2007, 52.2007.125, consid. 2.1.2, con rinvii alla giurisprudenza precedente ed a Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, ad art. 25 LE n. 1030). Semplicemente questi parcheggi non possono essere coperti: è in questo modo sufficientemente rispettato anche il principio di proporzionalità. Con la stralcio della disposizione viene meno anche la necessità, derivante dalla proposta comunale, di attribuire al municipio la competenza di autorizzare la costruzione di siffatti posteggi coperti mediante il rilascio di un'autorizzazione eccezionale (deroga): soluzione che, è bene rilevarlo, avrebbe comunque sia condotto, se applicata correttamente, a negare in linea di principio la realizzazione di simili costruzioni (cfr. sulla nozione di deroga a RDAT II-2003 n. 21 consid. 11.2, I-1998 n. 8 consid. 3.2, inoltre I-1999 n. 21 consid. 3d, quest'ultima riferita alla costruzione di un'autorimessa). D'altra parte, come ammettono le stesse ricorrenti, disporre di un posteggio coperto - quantomeno, per quanto qui interessa, entro le linee di arretramento - non costituisce un diritto assoluto del proprietario. Al contrario, va rilevato che la possibilità di costruire un tale manufatto entro le linee di arretramento è assai meno importante, per il proprietario, rispetto a quella di realizzare, entro le menzionate linee, le opere di protezione del fondo (come i muri di cinta o le siepi) o gli accessi a quest'ultimo, che l'art. 13 cpv. 1 lett. a RLALPT permette di eccettuare dall'obbligo di rispetto delle linee in rassegna.
4.6. Le ricorrenti sostengono che una normativa simile a quella stralciata a __________ è però stata approvata dal Consiglio di Stato in altri comuni. Eccepiscono, di conseguenza, una violazione del principio della parità di trattamento. Ora, tuttavia, il principio di legalità prevale, di regola, su quest'altro principio (cfr. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.a ed., Zurigo 2006, n. 518). Anche ammettendo che il Governo abbia disatteso, rispettivamene applicato in modo differente l'art. 13 cpv. 1 lett. a RLALPT, concedendo in altri comuni la possibilità di realizzare dei posteggi coperti entro le linee di arretramento, le ricorrenti non possono pretendere di essere trattate come i proprietari di quei comuni. Nemmeno dall'art. 8 Cost. deriva un diritto all'uguaglianza di trattamento nell'illiceità (DTF 122 II 446 consid. 4a). Rimane riservato il caso eccezionale, in cui viene dimostrata l'esistenza di una prassi illegale, che non lede interessi preponderanti, dalla quale l'autorità non intende scostarsi (DTF 127 I 1 consid. 3a). Nel caso in esame, non si è in presenza di una prassi illegittima ma, secondo le indicazioni delle ricorrenti (che non appare necessario verificare), di alcuni casi isolati. Inoltre - e questo è decisivo - dalla risoluzione impugnata e dalla risposta di causa si desume l'intenzione dell'autorità governativa di attenersi, in futuro, a quanto deciso nel caso in esame.
5. La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, ma pone semmai in consonanza la normativa di piano regolatore con l'ordinamento giuridico di rango superiore, senza violare né l'autonomia del comune, né il diritto di proprietà. Il ricorso dev'essere dunque respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico delle ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. II ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico delle ricorrenti in solido.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario