Incarti n. 90.2007.65 90.2007.66
Lugano 25 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a) b)
25 giugno 2007 di RI 4 28 giugno 2007 di RI 1 RI 2 RI 3 patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Novazzano;
viste le risposte:
- 11 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 27 luglio 2007 del municipio di Novazzano,
al ricorso sub a) e al ricorso sub b);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato l'ampliamento della zona edificabile in località Cicognana in corrispondenza dei mappali 489 e 1262, poiché, dato il sovradimensionamento della zona edificabile di Novazzano, esso appariva in conflitto con il principio di contenimento delle zone fabbricabili oltre che con quello di conservazione del territorio agricolo. L'Esecutivo cantonale ha quindi ordinato al comune di elaborare e adottare una variante volta all'attribuzione dell'area in questione alla zona agricola.
B. Contro questa decisione il 25 giugno 2007 RI 4, proprietaria del mapp. 1262, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandando in via principale l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva come deciso dal comune e in via subordinata una attribuzione almeno parziale. Il 28 giugno 2007 anche RI 1, RI 2 e RI 3, comproprietari del mapp. 489, si sono aggravati davanti al Tribunale chiedendo in via principale l'approvazione dell'ampliamento della zona edificabile in località Cicognana con l'inserimento del loro mappale in zona residenziale estensiva, in via subordinata l'approvazione di detto ampliamento abbinato all'aggiunta di una fascia libera da costruzioni e in via ulteriormente subordinata l'inserimento solo parziale del mapp. 489 nella zona edificabile residenziale estensiva.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione dei gravami, mentre il municipio ne propugna l'accoglimento, dichiarandosi disponibile a studiare una soluzione intermedia così come richiesto dai ricorrenti nelle domande subordinate. Dei motivi si dirà nei considerandi di diritto.
D. Il 23 ottobre 2007 il Tribunale ha tenuto un'udienza congiunta; le parti hanno confermato le proprie posizioni, rinunciando alle conclusioni. Ha fatto seguito una visita dei luoghi durante la quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.
considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività dei gravami e la legittimazione attiva degli insorgenti sono certi (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT; RL 7.1.1.1). Ricevibili in ordine, le impugnative, che presentano lo stesso fondamento di fatto, sono state istruite congiuntamente e vengono ora decise con un unico giudizio (art. 51 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.1. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti insorgono contro la mancata approvazione dell'ampliamento della zona edificabile in località Cicognana che riguarda i rispettivi mapp. 489 e 1262. RI 4 sostiene che la sua particella sia confinante con un comprensorio già largamente edificabile e che il fondo sia urbanizzato e pronto all'edificazione. RI 1, RI 2 e RI 3, dal canto loro, sostengono che il sovradimensionamento della zona edificabile non possa escludere di principio la possibilità di ampliamenti di modesta entità che tendono a migliorare l'assetto attuale della zona edificabile comunale. Questo è il caso per Cicognana, il cui ampliamento mira a un riordino del limite della zona edificabile rendendolo più lineare.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Alla luce di quanto spiegato qui sopra la decisione del Governo di non approvare l'ampliamento della zona edificabile in località Cicognana appare corretta. Innanzitutto è incontroverso che la zona fabbricabile del comune di Novazzano sia fortemente sovradimensionata. Ciò preclude la possibilità di ampliamenti in base all'art. 15 lett. b LPT, poiché non vi è bisogno di nuovi terreni per i prossimi quindici anni, requisito necessario per l'applicazione di questa ipotesi. A ragione i ricorrenti sostengono che ciò non sia di impedimento assoluto all'inclusione di nuovo territorio nella zona fabbricabile: resta infatti da verificare se e in quale misura l'ampliamento proposto possa fondarsi sull'art. 15 lett. a LPT. In concreto neanche questa ipotesi è realizzata. I mappali in oggetto sono così censiti:
mapp. 489 a prato vitato 3567 mq B Fabbricato 50 mq 3'620 mq
mapp. 1262 a prato vitato 3'678 mq b bosco 3'374 mq C Fabbricato 49 mq 7'101 mq
Il sopralluogo ha permesso di costatare che questi sono essenzialmente privi di edificazione (salvo i due minuscoli edifici a uso rustico), hanno una superficie di ca. 7'300 mq di prato pianeggiante (oltre una parte di bosco che non è oggetto della vertenza), oggi utilizzati quale giardino per le abitazioni site ai mapp. 529 e 530, di proprietà di due dei ricorrenti. È dunque chiaro che questi mappali, marginali alla zona edificabile con la quale confinano unicamente sul lato ovest, e inseriti nell'ampio comparto verde che si stende verso le località Bassano e Cantanu, non possano essere considerati come parte di territorio già edificato in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT nell'accezione restrittiva intesa dalla giurisprudenza ossia essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate (non entrano però, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole) e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 seg. ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Sotto tale aspetto i proprietari del mapp. 489 sostengono che in realtà si sia trattato di dare un profilo più lineare al perimetro della zona edificabile. Orbene, vista anche la dimensione non trascurabile dei mappali in questione questa tesi non può senz'altro essere seguita. Come non è possibile dare seguito alle domande subordinate poste dai ricorrenti di concedere almeno una edificabilità limitata: questo Tribunale non è un'autorità di pianificazione, ma si limita a esaminare la pianificazione impugnata. L'andamento del limite della zona fabbricabile sarà semmai da considerare in occasione dell'elaborazione della variante che il comune è chiamato ad adottare.
mapp. 489 a prato vitato 3567 mq B Fabbricato 50 mq 3'620 mq
mapp. 1262 a prato vitato 3'678 mq b bosco 3'374 mq C Fabbricato 49 mq 7'101 mq
4. Stanti le pregresse considerazioni, i ricorsi sono respinti. La tassa di giustizia viene suddivisa tenuto conto dei rispettivi interessi (art. 28 LPamm). Il comune, che pure ha postulato l'accoglimento del ricorso ma che non è apparso in causa per tutelare interessi pecuniari propri, ne è esentato.
per questi motivi,
visti gli articoli 15, 16 LPT, 38 LALPT, 28, 51 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 1600.- (milleseicento) sono posti a carico di RI 1, RI 2, RI 3 per fr. 900.- con vincolo di solidarietà e di RI 4 per la rimanenza.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario